Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 565/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, zwany dalej: PINB, decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nakazał B. B. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku handlowo-usługowego (obecnie budynek gospodarczy) o nieregularnym kształcie o wymiarach o wymiarach 11.00 m x 9,00 m i wysokości około 6,30 m oraz nadwieszenia na dwóch słupach o wymiarach 1,10 m x 4,20 m na nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie.
Od powyższej decyzji B. B. złożyła odwołanie.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Organ wskazał, że zaskarżona decyzja została wysłana do B. B. dwukrotnie. Pierwszy raz 30 grudnia 2010 r. W związku z nieodebraniem przez skarżącą przesyłki listowej, została ona awizowana w dniu 5 stycznia 2011 r. Zawiadomienie umieszczono w skrzynce, zaś samą przesyłkę złożono w placówce pocztowej, gdzie była przechowywana przez wymagany okres 14 dni. Powtórnego awizo dokonano w dniu 12 stycznia 2011 r. Adres, na który wysłano w/w przesyłkę listową zawierającą decyzję PINB dla m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., był prawidłowy. Następnie została ona odesłana w dniu 20 stycznia 2011 r. do PINB dla m.st. Warszawy.
Organ stwierdził, że zachowano tryb doręczenia, wymagany przez przepisy k.p.a., w szczególności art.
- 44. Wskazał, że skuteczne doręczenie decyzji PINB dla m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. miało miejsce w dniu 19 stycznia 2011 r.
Organ odwoławczy zauważył, że przedmiotową decyzję z dnia 30 grudnia 2010 r. przesłano ponownie B. B. w dniu 1 lutego 2011 r. Skarżąca wniosła odwołanie w dniu 10 lutego 2011 r., za pośrednictwem Poczty Polskiej, co wynikało ze stempla pocztowego na kopercie.
Organ II instancji podniósł, że wobec skutecznej fikcji doręczenia, która ma miejsce w sytuacji, gdy wprawdzie fizycznie pismo nie dotarło do adresata, jednakże pod względem prawnym uważa się je za doręczone i wywołujące określone skutki prawne, datowanej na dzień 19 stycznia 2011 r., organ powiatowy nie powinien ponownie wysyłać powyższej decyzji.
Podkreślił, że w sytuacji, kiedy nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia, późniejsze ponowne doręczenie decyzji organu I instancji stronie nie powoduje ponownego otwarcia dla strony terminu do wniesienia odwołania. Wskazał także, że przepisy prawa nie przewidują możliwości przyjęcia dwóch różnych dat doręczenia decyzji. W związku z powyższym, organ odwoławczy stwierdził, że złożenie odwołania nastąpiło już po upływie ustawowego 14-dniowego terminu przewidywanego do jego wniesienia i w związku z tym był zobowiązany stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
Skarżąca zarzuciła organowi wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 8 i art. 9 k.p.a.
Zdaniem skarżącej organ I instancji naruszył przepisy prawa, ponieważ nie zawarł pouczenia, iż doręczenie decyzji PINB dla m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2010 r., dokonane na początku lutego, było powtórną próbą doręczenia, o którym to fakcie dowiedziała się dopiero z treści postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. oraz przyjęciu przez organ II instancji, że takie powtórne doręczenie postanowienia zawierającego pouczenie o przysługującym jej środku odwoławczym nie wywołuje skutków prawnych, wobec treści art. 44 k.p.a. Skarżąca wskazała, że pierwsze doręczenie decyzji I instancji było nieprawidłowe, ponieważ nie otrzymała ona awiza w skrzynce pocztowej. Dodała, że organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu w ogóle nie odniósł się do faktu, iż organ I instancji dokonał powtórnego doręczenia orzeczenia wraz z informacją o przysługującym środku zaskarżenia.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.
W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na znaczenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1275/11, który zapadł w sprawie odmowy przywrócenia B. B. terminu do wniesienia odwołania od w/w postanowienia. W tym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania a w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że: "W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy uchybienie przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy." W świetle powyższego stwierdzenia Wojewódzki Sąd Administracyjny sformułował pogląd, że po pierwsze doszło do uchybienia terminu, a po drugie uchybienie to nie było przez skarżącą zawinione. Wobec tego uwzględnienie skargi w niniejszym postępowaniu i przyjęcie, że skarżąca nie uchybiła terminowi stanowiłoby podważenie oceny sądu przyjętej w gruncie rzeczy wobec tożsamego zagadnienia.
Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w myśl art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z powyższego wynika, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym wydane zostało zaskarżone rozstrzygnięcie.
W ocenie Sądu pierwszej instancji skarga nie mogła być uwzględniona również z innych powodów. Twierdzenie B. B., że nie zostało pozostawione awizo, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, gdyż ze zwrotnego potwierdzenia wynika, że awizo pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej. W ocenie Sądu pierwszej instancji rację ma organ, co do tego, że doręczenie zostało dokonane w trybie art. 44 k.p.a., ponieważ przesyłka zawierająca rozstrzygnięcie mimo dwukrotnego awizowania w Urzędzie Pocztowym w dniu 5 stycznia 2011 r. oraz w dniu 12 stycznia 2011 r. nie została odebrana przez adresata.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- - art. 153 P.p.s.a. poprzez niezwiązanie się w całości oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1275/11, powołując wyłącznie część uzasadnienia tego wyroku w sytuacji, gdy z całości brzmienia tego uzasadniania wynikać może inna ocena prawna,
- - art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na braku rozpoznania w całości podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia art. 76 k.p.a., a także ustosunkowanie się wyłącznie częściowe przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu.
Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że jest związany swoim wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1275/11. Dokonując jednakże oceny tego wyroku Sąd przywołał jedynie część jego uzasadnienia. W ocenie skarżącej wyrok ten jest częściowo niespójny i dokując analizy całości jego uzasadnienia można wysnuć odmienną jego interpretację niż to uczynił Sąd pierwszej instancji.
Ponadto w zaskarżonym wyroku Sąd nie ustosunkował się w całości i w sposób wyczerpujący do wszystkich zarzutów skarżącej, a mianowicie, nie wykazał na jakiej podstawie uznał, że przy doręczeniu, w trybie art. 44 k.p.a., pocztowy dowód doręczenia jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., którego mocy dowodowej strona nie może obalić. Skarżąca w skardze złożyła oświadczenie, iż awiza pocztowego w jej skrzynce pocztowej nie było. Sąd w zaskarżonym wyroku w ogóle do treści tego oświadczenia się nie odniósł. Takie stanowisko Sądu w zaskarżonym wyroku stoi w sprzeczności z treścią art. 76 § 3 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przytoczonym przepisie nałożono, więc na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny, na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowo-skutkowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, LEX nr 480247).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie zasługuje na uwzględnienie. Autorka skargi nie wykazała, bowiem, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przede wszystkim należy mieć na względzie, że Sąd pierwszej instancji weryfikując legalność zaskarżonego postanowienia, był związany oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1275/11. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji.
Ocena prawna wyrażona w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Norma zawarta w art. 153 P.p.s.a. wskazuje, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie, zarówno gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego.
Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Nie zawiera on samodzielnej treści normatywnej ponad to, co wynika z normy art. 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Nie określa jednak wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli, nie stanowi naruszenia tego przepisu.
Pozbawiony jest także doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oznacza to, że sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że Sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego.
Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39).
Nie ulega wątpliwości, że w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie posiada, co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie, czy organ ten, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz zajęcie stanowiska, co do tego, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku skarżącej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd wnikliwie odniósł się do stanu faktycznego sprawy, a także wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Z faktu, że skarżąca nie zgadza się z ustaleniami i oceną Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku.
Nie może podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut, że Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się w całości i w sposób wyczerpujący do wszystkich zarzutów skarżącej a mianowicie, nie wykazał, na jakiej podstawie uznał, że przy doręczeniu w trybie art. 44 k.p.a., pocztowy dowód doręczenia jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., którego mocy dowodowej strona nie może obalić.
Zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a., pisma w postępowaniu administracyjnym doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, a w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. W przypadku nieobecności adresata, pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Przepis art. 44 k.p.a. ustanawia natomiast możliwość dokonania tzw. doręczenia zastępczego, w razie gdy doręczenie w żaden ze sposobów wskazanych powyżej nie jest możliwe. W takiej sytuacji, pismo pozostawia się przez okres czternastu dni w placówce pocztowej lub w urzędzie właściwej gminy (miasta).
Przesłanką skuteczności doręczenia zastępczego jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej lub złożeniu w urzędzie gminy (miasta), w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Powyższy przepis ustanawia, wiążącą doręczającego, kolejność miejsc, w których należy umieścić zawiadomienie. Dopiero po spełnieniu wszystkich powyższych warunków, na mocy art. 44 § 4 k.p.a., doręczenie uznaje się za dokonane z upływem czternastu dni od dnia pierwszego zawiadomienia. Warunkiem uznania pisma za doręczone jest spełnienie wszystkich wymogów płynących z powołanego przepisu. Musi też istnieć pewność, co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas.
Adresat powinien być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może je odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru powinno być wypełnione czytelnie wraz z podpisem listonosza (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2011 r., II GSK 794/10, LEX nr 1068869).
W świetle powyższych rozważań zasadnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że w sytuacji, kiedy nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia decyzji w postaci doręczenia zastępczego, to ponowne doręczenie tej samej decyzji per se nie czyni doręczenia zastępczego nieskutecznym. Pierwszeństwo ma doręczenie zastępcze, albowiem to od daty tego doręczenia, biegnie termin do wniesienia odwołania. Ponowne wysłanie decyzji, nie prowadzi do jej ponownego, prawno-skutecznego doręczenia i uznania, że od tego dnia biegnie nowy termin do złożenia odwołania.
Nie ma racji skarżąca twierdząc, że nie zostało pozostawione awizo. Materiał aktowy wskazuje, że ze zwrotnego potwierdzenia wynika, iż awizo pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej.
Za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że pocztowy dowód doręczenia jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., co oznacza, że stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Skutkuje to domniemaniem jego autentyczności i zgodności z prawdą. Domniemanie zgodności z prawdą dokumentu urzędowego może być obalone wszelkimi środkami dowodowymi, jednakże strona, która zaprzecza prawdziwości dokumentu urzędowego, powinna tę okoliczność udowodnić (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. II OSK 1228/10, Lex nr 1132063). Z akt sprawy wynika, że skarżąca nie udowodniła jakiejkolwiek okoliczności podważającej domniemanie zgodności z prawdą pocztowego dowodu doręczenia.
W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.