Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 31 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 919/15 uwzględnił skargę Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Miasta Puławy z 24 września 2015 r. nr XV/109/15 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto Puławy Jednostka Bilansowa "A" - część I i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz odrzucił skargę E.E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z uwagi na brak interesu prawnego tej spółki.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu nadzoru, że zmiana § 1 ust. 1 pkt 2 ww. planu, polegająca w istocie na zawężeniu zakazu lokalizacji w obrębie terenu objętego uchwałą zakładów przetwarzania odpadów niebezpiecznych do zakładów "termicznego przetwarzania" oraz dopuszczeniu do realizacji na tym obszarze (wyłączeniu spod zakazu) zakładów unieszkodliwiania odpadów, miała charakter zmiany istotnej, zasadniczo wpływając na zakres inwestycji dopuszczonych do realizacji na danym terenie, miała charakter ogólny. Tak istotna zamiana uchwały w sprawie planu miejscowego, wymagała ponowienia procedury planistycznej w zakresie niezbędnym do jej wprowadzenia, w tym umożliwienia społeczeństwu zajęcia stanowiska wobec tej zmiany w postaci wniosków i uwag, a także uzyskania stanowisk organów właściwych w sprawach gospodarki odpadami. Nieprzeprowadzenie tej procedury stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu, co skutkowało stwierdzeniem nieważności ww. uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego, w części obejmującej § 1 ust. 1 pkt 2, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r., poz.199; dalej upzp) w zw. z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej Ppsa).
Gmina Puławy wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:
- 1) naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na naruszeniu art. 141 § 4 Ppsa przejawiające się w:
- - niewypowiedzeniu się przez Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu do co wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżącego Wojewodę Lubelskiego – a konkretnie nie wypowiedzenie się co do zarzutu wadliwego przeprowadzenia przez organ procedury planistycznej polegającego na nieustosunkowaniu się do uwag zgłoszonych do planu przez E.E. Sp. z o.o. (potraktowanych jako wniesionych po wyznaczonym terminie);
- - niewskazaniu w uzasadnieniu orzeczenia, w jakim zakresie organ ma obowiązek ponowić czynności, o których mowa w art. 17 upzp – wobec stwierdzenia nieważności planu miejscowego w zaskarżonej przez organ nadzoru części, którą to nieważność Sąd stwierdził właśnie z uwagi na nie ponowienie przez organ czynności w toku procedury planistycznej;
- 2) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:
- a) art. 19 ust. 1 i 2 upzp polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż wprowadzone w wyniku częściowego uwzględnienia uwag do planu, zmiany tekstu uchwały były tak daleko idące, iż powodowały konieczność ponowienia procedury planistycznej;
- b) będące konsekwencją powyższego naruszenia – naruszenie art. 28 upzp w zw. z art. 147 Ppsa polegające na błędnym przyjęciu, iż będący przedmiotem sprawy akt w zaskarżonej części dotknięty jest nieważnością.
W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Wojewody Lubelskiego.
W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania E.E. Sp. z o.o. wniosła o jej odrzucenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd pierwszej instancji.
Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie mają zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 19 ust. 1 i 28 upzp w zw. z art. 147 Ppsa, ponieważ zarzut naruszenia prawa procesowego jest niejako jego konsekwencją.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że wbrew zarzutowi naruszenia art. 19 ust. 1 i 2 upzpz, Sąd I instancji nie zastosował błędnie powyższych przepisów. Zgodnie z art. 19 ust. 1 upzp, jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Odczytując ten przepis trzeba przede wszystkim mieć na względzie charakter prawny uwzględnionych uwag. Uwagi indywidualne, nieistotne mogą być uwzględniane przez organ wykonawczy bez obowiązku ponawiania procedury planistycznej. Natomiast uwagi istotne, o charakterze ogólnym, które mogą się wiązać z konfliktem interesów poszczególnych podmiotów, wymagają ponowienia w niezbędnym zakresie czynności planistycznych.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana w wyniku uwzględnienia uwag zmiana przepisu planu, który w pierwotnym brzmieniu stanowił, że "zakazuje się realizacji zakładów przetwarzania i unieszkodliwiania odpadów, z wyjątkiem obiektów i instalacji związanych z obsługą istniejących na terenie obiektów oraz przetwarzających substancje powstałe w wyniku prowadzonej na terenie działalności" na "zakazuje się realizacji zakładów termicznego przetwarzania odpadów niebezpiecznych, z wyjątkiem obiektów i instalacji związanych z obsługą istniejących na terenie obiektów oraz przetwarzających substancje powstałe w wyniku prowadzonej na terenie działalności" ma dla ocenianego planu istotne znaczenie, ponieważ dopuszcza poza zakładami termicznego przetwarzania, realizację zakładów przetwarzania i unieszkodliwiania odpadów, która w pierwotnej wersji planu była całkowicie zakazana. Zmiana ta miała zatem charakter ogólny, nie dotyczyła bowiem incydentalnej kwestii, ale stanowiła istotną zmianę w określeniu dopuszczalnego sposobu zagospodarowania nieruchomości w obrębie planu.
Z uwagi na oczywiste naruszenie art. 19 ust. 1 i 2 upzpz Sąd I instancji rozpoznając skargę Wojewody Lubelskiego był zobligowany do stwierdzenia nieważności ww. planu w opisanej części, tym samym nie doszło w przedmiotowej sprawie do naruszenia zarzucanego art. 28 upzpz i art. 147 Ppsa.
Wbrew zarzutowi naruszenia przepisu postępowanie, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 Ppsa. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawarto w nim stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Po pierwsze w uzasadnieniu wskazano, że istotna zamiana uchwały w sprawie planu miejscowego, wpływająca na sposób wykonywania gospodarki odpadami w gminie, wymaga ponowienia procedury planistycznej w zakresie umożliwienia społeczeństwu zajęcia stanowiska wobec tej zmiany w postaci wniosków i uwag, a także uzyskania stanowisk organów właściwych w sprawach gospodarki odpadami. Jest to jednoznaczna wskazanie w jakim zakresie organ ma obowiązek ponowić czynności, o których mowa w art. 17 upzp. Dlatego niezrozumiałe jest zarzucanie w skardze kasacyjnej niewskazania w uzasadnieniu orzeczenia, w jakim zakresie organ ma obowiązek ponowić czynności, o których mowa w art. 17 upzp.
W świetle powyższego, skoro konieczne jest ponowienie m.in. procedury zgłaszania uwag, kwestia braku ustosunkowania się do uwag skarżącej spółki nie ma żadnego znaczenia w sprawie i brak było podstaw do oceny przez Sąd I instancji czy zostały one zgłoszone w terminie czy też nie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.
Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.