Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 2944/16

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 września 2016 r., sygn. VII SA/Wa 1504/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] S.A. z siedzibą w W. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Starosta Wołomiński zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę Centrum [...] (kategoria obiektu budowlanego - XVII) wraz z parkingiem naziemnym i towarzyszącą infrastrukturą techniczną na działkach o numerach ewid. [...] obręb [...], położonych w W., przy ul. [...]. Planowane Centrum [...] ma obejmować budynek [...] o powierzchni użytkowej 30.145,57 m2 oraz budynek [...] o powierzchni użytkowej 6.499,02 m2. W uzasadnieniu organ wskazał, m.in., że inwestycja - położona w terenie przeznaczonym pod handel wielopowierzchniowy i usługi, oznaczonym w planie miejscowym symbolem 1UC/U i na terenie drogi wewnętrznej oznaczonej w planie symbolem lKDw – jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Strefa usługowo-produkcyjna w rejonie ulic Geodetów i Łukasiewicza w Wołominie", zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Wołominie z dnia 20 marca 2013 r. Nr XXV-35/2013 (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2013 r. poz. 5673 z dnia 24 maja 2013 r.).

Wskazana powyżej decyzja Starosty Wołomińskiego z dnia [...] listopada 2013r. została przeniesiona na [...] sp. z o.o. w Warszawie (decyzja Starosty Wołomińskiego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]).

Decyzja o pozwoleniu na budowę nie była kwestionowana w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym.

W dniu 26 września 2014 r. [...] S.A. w W. wystąpiła do Wojewody Mazowieckiego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 k.p.a. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie pozwolenia na budowę. Spółka wskazała, że nie była stroną w postępowaniu zwyczajnym w przedmiocie pozwolenia na budowę, lecz posiada interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. [...] podniosła, że jej nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej ww. decyzją o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane) i wyjaśniła, że prowadzi przedsiębiorstwo obejmujące zakład stwarzający zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej w rozumieniu art. 3 pkt 23 i 24 oraz art. 73 ust. 3-6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r. Nr 672 z późn. zm.). W przypadku awarii w zakładzie wystąpi bezpośrednie zagrożenie dla życia, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi.

Niebezpieczeństwo to musi być rozumiane szeroko, jako ryzyko związane z ryzykiem zatrucia na skutek wdychania substancji chemicznych, jak i przede wszystkim – na skutek wybuchu paniki wśród klientów obiektu będącego przedmiotem inwestycji. Spółka podkreśliła, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu zachowania bezpiecznej odległości (art. 73 ust. 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska), pomimo że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący dla nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na budowę wprowadza nakaz uwzględniania istniejącego zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej z zachowaniem bezpiecznej odległości od tego zakładu przy realizacji obiektów użyteczności publicznej (§ 12 ust. 5 pkt 2 planu miejscowego). Zgodnie zaś z § 5 ust. 1 pkt 18 uchwały w sprawie planu miejscowego, przez istniejący zakład o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii plan miejscowy rozumie istniejący w czasie sporządzania planu zakład chemiczny zlokalizowany przy ul. [...]. Zakładem tym jest przedsiębiorstwo [...].

Po rozpatrzeniu wniosku [...] Wojewoda Mazowiecki działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. decyzją z dnia 27 lutego 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wołomińskiego z dnia [...] listopada 2013 r. o pozwoleniu na budowę. Organ uznał interes prawny [...] w postępowaniu nieważnościowym w oparciu o treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierającego nakaz zachowania odległości zakładu stwarzającego zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Wojewoda stwierdził jednak, że kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad prawnych przewidzianych art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem organu, przedmiotowa decyzja nie narusza rażąco ani postanowień planu miejscowego, ani przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska, gdyż przepisy te nie określają precyzyjnie, jaka odległość centrum handlowego od zakładów chemicznych powinna być uznana za bezpieczną. W przypadku sporu interpretacyjnego nie można zaś stwierdzić rażącego naruszenia prawa, a przez to nieważności przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołań: [...]S.A. z siedzibą w W. oraz [...] sp. z o.o. (dalej także: inwestor), na podstawie 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2015 r. (sprostowaną postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2015 r., nr [...]) oraz umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, [...] nie wykazała interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Starosty Wołomińskiego z dnia [...] listopada 2013 r. Organ ustalił, że działki będące własnością tej spółki (nr ewid. [...] oraz [...]) nie graniczą bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi, najbliższa z działek spółki jest oddalona od działek inwestycyjnych o ok. 330 m. Z tego względu organ odwoławczy stwierdził, że nieruchomość należąca do [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, gdyż inwestycja nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń w zakresie możliwości zagospodarowania działek należących do spółki, w szczególności ograniczeń przewidzianych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie obejmuje zaś swoim zakresem nieruchomości należących do skarżącej, nie może zatem wprowadzać ograniczeń w ich zagospodarowaniu.

W ocenie organu, interesu prawnego skarżącej w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie sposób wywodzić również z przepisów art. 73 ust. 1-6 ustawy – Prawo ochrony środowiska, które nie odnoszą się do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, lecz dotyczą wyłącznie fazy sporządzania aktów planowania przestrzennego.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] S.A. w W. Na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2016 r. Sąd postanowił dopuścić na wniosek skarżącej na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowody z opracowania przygotowanego przez Szkołę Główną Straży Pożarnej na zlecenie Gminy W. oraz pisma Głównego Komendanta Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2015 r.

W wyniku rozpoznania skargi, wyrokiem z dnia 14 września 2016 r., VII SA/Wa 1504/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. uchylił. Sąd stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym z wniosku opartego na art. 156 k.p.a. krąg stron tego postępowania ustala się przede wszystkim na podstawie art. 28 k.p.a., a przepisy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy stosować jedynie pomocniczo. Zdaniem Sądu, skarżąca spółka wykazała interes prawny w dochodzeniu nieważności decyzji Starosty Wołomińskiego z dnia [...] listopada 2013 r. o pozwoleniu na budowę. Za niesporny w sprawie Sąd uznał fakt, że przedsiębiorstwo prowadzone przez skarżącą ma charakter zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej w rozumieniu art. 248 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Taka kwalifikacja przedsiębiorstwa [...] prowadzi, zdaniem Sądu, nie tylko – jak twierdzi organ drugiej instancji – do nałożenia obowiązków prawnych na organy planistyczne w zakresie lokalizacji takich zakładów, a także lokalizacji osiedli mieszkaniowych, obiektów użyteczności publicznej, budynków zamieszkania zbiorowego oraz dróg krajowych i linii kolejowych o znaczeniu państwowym (art. 73 ust. 3 i 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska).

Sąd uznał, że kluczowe znaczenie ma fakt, iż kolejne przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska nakładają na osoby prawne prowadzące zakłady o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej obowiązki niezależne od ich własnych planów i kierunków działalności. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że art. 73 ust. 6 ustawy - Prawo ochrony środowiska przewiduje, że istniejącym zakładom o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, dla których bezpieczna odległość nie została zachowana, organy Inspekcji Ochrony Środowiska mogą, po uzyskaniu opinii właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej, wydać decyzję w zakresie nałożenia dodatkowych zabezpieczeń technicznych, aby zmniejszyć niebezpieczeństwa, na jakie są narażeni ludzie.

Z kolei, zgodnie z art. 73 ust. 7 i ust. 8 ustawy - Prawo ochrony środowiska, komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej może, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, wydać decyzję nakładającą na prowadzącego zakład o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, obowiązek opracowania i przedłożenia informacji dotyczących prawdopodobieństwa wystąpienia poważnej awarii przemysłowej lub potencjalnych skutków wystąpienia poważnej awarii przemysłowej oraz jej zasięgu, a koszty opracowania i przedłożenia takiej informacji, pokrywa prowadzący zakład.

W świetle powyższych przepisów oraz okoliczności faktycznych, dla rozstrzygnięcia o stronach postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę [...], przepisy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego pełnią rolę jedynie rolę pomocniczą. Sąd nie podzielił opinii organu drugiej instancji, że o udziale [...] w omawianym postępowaniu powinna rozstrzygać kwestia, czy nieruchomości skarżącej znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji realizowanej przez spółkę [...]W.. W tym zakresie spór wydaje się, jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozstrzygnięty. W ocenie Sądu, nie podważa to jednak konsekwencji odwołania się do przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Sąd wskazał, że o tym, czy pozostałe przepisy powołane przez skarżącą i zastosowane do danego stanu faktycznego mogą być podstawą stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę rozstrzygnie organ nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym z udziałem skarżącej.

Zdaniem Sądu, w związku z uchyleniem zaskarżonej decyzji, przedmiotem wnikliwego zbadania powinny być także konsekwencje przyjęcia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta i gminy Wołomin. Dotyczy to w szczególności § 12 ust. 5 pkt 2 planu miejscowego pn. "Strefa usługowo-produkcyjna w rejonie ulic Geodetów i Łukasiewicza w Wołominie". Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały nr XXV-35/2013 Rady Miejskiej w Wołominie z dnia 20 marca 2013 r., nie wskazuje wyraźnie położenia zakładu chemicznego prowadzonego przez skarżącą. Część nieruchomości należącej do skarżącej znajduje się poza ww. planem. Z tego względu rozstrzygnięcie co do zasadności argumentów podnoszonych przez skarżącą i uczestników postępowania i odnoszących się do wzajemnego położenia inwestycji budowlanej pn. [...], przy ul. [...] oraz zakładu [...] przy ul. [...] Sąd uznał za utrudnione.

Podczas wykonywania powyższych zadań przez organ odwoławczy Sąd I instancji zalecił organowi wyjaśnienie kwestii "bezpiecznej odległości" wytyczonej wokół zakładu skarżącej. Sąd zauważył, że w uzasadnieniu decyzji Wojewody Mazowieckiego znalazło się stwierdzenie, iż "przytoczony zapis miejscowego planu nie wskazuje, jaka odległość powinna zostać uznana za bezpieczną. Definicji takiej nie zawiera również słownik pojęć wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego". Zdaniem Sądu, błędne jest przyjęcie przez organ odwoławczy, że brak definicji bądź numerycznego określenia "bezpiecznej odległości" w miejscowym planie zagospodarowania lub przepisach prawa powszechnie obowiązującego zwalnia organy administracji od obowiązku respektowania takiego wymogu lub choćby uzasadnia swobodną (dyskrecjonalną) interpretację tego wyrażenia. Wyrażenie to ma charakter klauzuli generalnej, czyli takiego przypadku użycia języka prawnego przez ustawodawcę, aby dookreślenie celowo nieostrego wyrażenia następowało w procesie stosowania prawa (tu: przez organy administracji) i to z uwzględnieniem kontekstu faktycznego w danym przypadku.

Ustalenie "bezpiecznej odległości" od zakładu skarżącej powinno polegać na wykorzystaniu istniejących ekspertyz odnoszących się do tego zagadnienia, albo jeśli nie są one przekonujące bądź dostatecznie wiarygodne, na zamówieniu nowych ekspertyz (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 czerwca 2016 r., II SA/Ke 1084/15).

Drugim ważnym kontekstem interpretacyjnym dla ustalenia znaczenia wyrażenia "bezpieczna odległość" w przypadku zakładu [...] w W. jest, jak wskazano w uzasadnieniu wyroku, prawo Unii Europejskiej. Sąd nie podzielił stanowiska organu drugiej instancji o nietrafności powoływania się przez skarżącą na dyrektywę Rady 96/82/WE z dnia 9 grudnia 1996 r. w sprawie kontroli niebezpieczeństwa poważnych awarii związanych z substancjami niebezpiecznymi (tzw. "Seveso II"), a także dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/18/UE z dnia 4 lipca 2012 r. w sprawie kontroli zagrożeń poważnymi awariami związanymi z substancjami niebezpiecznymi ("Seveso III"). Pierwsza dyrektywa została implementowana do polskiego porządku prawnego, co zdaniem organu wyklucza jej bezpośrednie stosowanie, a z kolei termin implementacji drugiej jeszcze nie upłynął, a więc i ten akt prawa unijnego nie może być wzorcem kontroli decyzji kwestionowanych przez skarżącą.

Sąd stwierdził, że od połowy lat 1980-ych, a przynajmniej od rozstrzygnięcia w sprawie Marleasing v. La Comercial International de Alimentacion SA (sprawa C-106/89 z 1990 r.) Trybunał Sprawiedliwości wskazuje jednak, że prymat prawa wspólnotowego (unijnego) powinien być urzeczywistniany przez sądy krajowe w drodze interpretowania przepisów prawa krajowego "w świetle litery i celu dyrektywy", aby osiągnąć rezultat określony w prawie wspólnotowym. Wymóg stosowania "proeuropejskiej" ("prowspólnotowej", "prounijnej", "zgodnej") wykładni prawa krajowego stanowi obowiązek organów krajowych niezależnie od tego, czy prawo krajowe zostało już znowelizowane w celu wykonania dyrektywy, tj. czy dyrektywa została implementowana, czy też nie, a do tego bez względu na to, czy prawo krajowe jest wcześniejsze, czy też późniejsze w stosunku do dyrektywy. Obowiązek ten powinien być przy tym realizowany "w tak szerokim zakresie, jak jest to możliwe" i nie można zasłaniać się dokonana implementacją prawa europejskiego lub trwającym procesem implementacji (harmonizacji) - por. A. Kalisz, Wykładnia i stosowanie prawa wspólnotowego, Warszawa 2007, s. 201 i nast.; A. Wróbel, As far as possible – granice dla aktywizmu sędziowskiego czy alibi dla pasywizmu sędziowskiego, czyli o niektórych problemach wykładni zgodnej z dyrektywami, w: W Staśkiewicz i inni (red.): Dyskrecjonalność w prawie, Warszawa, 2010, s. 111 i nast., a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 961/09; z dnia 8 sierpnia 2014, sygn. I OSK 316/13 oraz z dnia 7 września 2016 r., sygn. I OSK 718/16.

Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie dokonanie prounijnej wykładni przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska w kontekście celów obu powołanych wyżej dyrektyw będzie równie ważnym, a może nawet ważniejszym sposobem rozstrzygnięcia wątpliwości co do znaczenia ustawowego wyrażenia "bezpieczna odległość".

Skargi kasacyjne od wyroku z 14 września 2016 r., zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, wnieśli: Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz [...] Sp. z o.o.

W skardze kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ ten podniósł zarzuty:

1. 1) naruszenia prawa materialnego poprzez:
2. - błędną wykładnię art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlanego i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. polegającą na błędnym przyjęciu, że z uwagi na prowadzenie postępowania w trybie nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę o uznaniu określonego podmiotu za stronę należy rozstrzygać przede wszystkim na podstawie art. 28 k.p.a., podczas gdy właściwa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych dotyczących pozwolenia na budowę przymiot strony należy oceniać na podstawie ar. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane,
3. - błędną wykładnię art. 73 ust. 3-4 i 6-8 ustawy - Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że interes prawny skarżącej w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wynikał ze wskazanych przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska, umożliwiających nałożenie na osoby prawne prowadzące zakłady o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej dodatkowych obowiązków w przypadku obecności i funkcjonowania bez zachowania bezpiecznej odległości obiektów użyteczności publicznej w otoczeniu takiego zakładu, podczas przepisy te mogą stanowić o posiadaniu interesu prawnego skarżącej w postępowaniach związanych z przyszłym lokalizowaniem inwestycji na określonym obszarze, nie zaś w kontrolowanym postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę;
4. 2) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania:
5. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i umarzając postępowanie pierwszej instancji z powodu stwierdzenia braku przymiotu strony skarżącej występującej z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wołomińskiego naruszył przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż spółce [...] przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu i organ powinien rozpoznać odwołanie, w sytuacji, w której postępowanie organu nie było dotknięte tymi wadami i Sąd powinien zastosować art. 151 p.p.s.a. i skargę oddalić.

W oparciu o powołane zarzuty, szczegółowo uzasadnione w dalszej części skargi kasacyjnej, skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz oddalenie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej [...] Sp. z o.o., w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., strona podniosła zarzuty:

1. 1) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

(i) art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie niedopuszczalnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z noszącej cechy opinii biegłego sądowego prywatnej ekspertyzy w postaci opracowania autorstwa Z. S. ze Szkoły Głównej Służby Pożarniczej na zlecenie Gminy W. z dnia [...]03.2016 r. zawierającej wiadomości specjalne w zakresie wyznaczenia "bezpiecznej odległości", co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sporządzenie prywatnej ekspertyzy zostało uznane przez Sąd jako wystarczające do wyznaczenia bezpiecznej odległości, podczas gdy taka ekspertyza, nie znajdując żadnych podstaw w normach i warunkach technicznych, stanowić może jedynie subiektywny wyraz poglądów jej autora;

(ii) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wobec wadliwego uwzględnienia przez Sąd skargi na decyzję GINB oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jej niezastosowanie w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 7, 77 k.p.a., 80 k.p.a. i art. 107 §3 k.p.a. poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnej, polegające na uwzględnieniu skargi i pominięciu prawidłowo ustalonego przez organy obydwu instancji stanu faktycznego co do kwestii zakresu terytorialnego obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą Nr XXV- 35/2013 Rady Miejskiej w Wołominie z dnia 20 marca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Strefa usługowo-produkcyjna w rejonie ulic geodetów i Łukasiewicza w Wołominie" i błędne przyjęcie, iż teren zakładu DJCHEM jest objęty częściowo tym planem miejscowym (wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tej nieruchomości), jak również niedopuszczalne uzupełnienie stanu faktycznego przez Sąd o nieistniejące elementy tego stanu, w szczególności ustalenia w zakresie tzw. "bezpiecznej odległości", które mogłyby pozwolić na ocenę, czy bezpieczna odległość została zachowana czy też nie wobec jej nieustalenia przez organ planistyczny na etapie planowania przestrzennego oraz wadliwe przyjęcie, iż istnieje możliwość wprowadzenia do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczeń dla zagospodarowania nieruchomości, dla których plan miejscowy żadnych ograniczeń nie przewiduje w inny sposób niż przewidują to przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, które to przepisy Sąd pominął przy rozstrzyganiu sprawy - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie fikcji, iż odległość inwestycji [...] od zakładu [...] jest mniejsza niż bezpieczna odległość, abstrahując całkowicie od tego, iż jest to kategoria pojęciowa planowania przestrzennego, a istniejący dla inwestycji skarżącej kasacyjnie plan miejscowy żadnych ustaleń normatywnych pozwalających na takie stwierdzenie nie zawiera; prawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, w tym kwestii braku planu miejscowego dla nieruchomości [...], jak również okoliczności, iż nie została wskazana bezpieczna odległość na etapie postępowania planistycznego i niemożliwości tego wyznaczenia na późniejszych etapie postępowania - przed organem wydającym pozwolenie na budowę, doprowadziłoby Sąd do odmiennych wniosków w kwestii możliwości przyznania [...] statusu strony, (iii) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. wobec wadliwego uwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 7 i 8 ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, iż nieobowiązujące w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przepisy art. 73 ust. 7 i 8 ustawy - Prawo ochrony środowiska "bronionym przez skarżącą interesom nadają charakter interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. a tym samym mają", w ocenie Sądu, "przesądzać, iż ma ona przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji", ponieważ mogą skutkować powstaniem po jej stronie obowiązku opracowania na własny koszt informacji dotyczących prawdopodobieństwa wystąpienia poważnej awarii przemysłowej lub instalacji dodatkowych zabezpieczeń; podczas gdy ww. przepisy ust. 7 i 8 art. 73 ustawy - Prawo ochrony środowiska zostały wprowadzone do ustawy Prawo ochrony środowiska ustawą zmieniającą z dnia 23 lipca 2015 r. (ustawa o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Dz.U.2015.1434 z dnia 21 września 2015) z mocą od dnia 6 października 2015 r., tj. po dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc nie istniały one w tej dacie i nie mogły stanowić podstawy do oceny prawnej wydania tej decyzji -

1. - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dokonanie przez Sąd prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie z wzorcem normatywnym, obowiązującym w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę uniemożliwiłoby powołanie się na nieobowiązujące w tej dacie przepisy art. 73 ust. 7 i 8 ustawy - Prawo ochrony środowiska ze wskazaniem, iż stanowią one przepisy uzasadniające występowanie interesu prawnego [...] w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, i w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności tej decyzji, (iv) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnej wobec zaskarżonej decyzji, polegające na uwzględnieniu skargi, pomimo braku naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, poprzez nieprzedstawienie wyjaśnienia wskazanej w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia uzasadniającej przyznanie [...] legitymacji do występowania w postępowaniu w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną, co skutkuje całkowitym brakiem uzasadnienia dla wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia w przedmiocie uchylenia decyzji GINB z dnia [...] kwietnia 2015 r., w szczególności w związku z brakiem wyjaśnienia, dlaczego przepisy art. 73 ust. 6, 7 i 8 ustawy - Prawo ochrony środowiska stanowią podstawę do budowania interesu prawnego [...] do występowania w sprawie, jak również jaką wykładnię prounijną ww. przepisów należałoby przeprowadzić, aby uwzględnić - jak się należałoby domyślać - rzekomo nieuwzględnione w regulacjach prawa krajowego cele tzw. dyrektyw Seveso II i Seveso III, przy czym Sąd samodzielnie nie podjął jakiejkolwiek próby dokonania takiej wykładni, do czego jest kompetentny,
2. - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż szczegółowe uzasadnienie, dlaczego przepisy art. 73 ust. 6, ust. 7 i ust. 8 ustawy - Prawo ochrony środowiska mogą stanowić podstawę do występowania w charakterze strony przez [...] doprowadziłoby Sąd do przyjęcia, iż przepisy te podstawy takiej stanowić nie mogą, a tym samym doprowadziłoby do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy i oddalenia skargi [...];
3. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego:

(i) art. 73 ust. 6, ust. 7 i 8 ustawy - Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez:

1. - błędne ich zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przepisy art. 73 ust. 6, ust. 7 i ust. 8 ustawy - Prawo ochrony środowiska mogą stanowić normy prawne, z których [...] może wywodzić istnienie interesu prawnego do występowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę,
2. - błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że parametr bezpiecznej odległości jest klauzulą generalną, który może być ustalony w drodze wykładni, podczas gdy takiej klauzuli on nie stanowi, a ustawodawca, decydując się na konkretyzację tej normy w drodze rozporządzenia, potwierdził, że dla jej stosowania wymagana jest konkretyzacja za pomocą norm abstrakcyjno-organizacyjnych zamieszczonych w rozporządzeniu,
3. - błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, iż przepis art. 73 ust. 6 ustawy - Prawo ochrony środowiska bez odpowiednich ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przedmiocie wyznaczenia bezpiecznej odległości stanowić może podstawę przyznania [...] statusu strony w postępowaniu przed organem architektoniczno-budowlanym, chociaż jest to materia planistyczna i w związku z tym przepis ten nie nadaje się do samodzielnego stosowania w oderwaniu od ustaleń planu miejscowego w przedmiocie wyznaczenia bezpiecznej odległości, co powoduje, że w braku tych ustaleń obowiązek pod stronie zakładu nie materializuje się, a zatem brak podstaw, aby organy wskazane w tym przepisie podejmowały jakiekolwiek działania władcze na tej podstawie wobec [...] ze względu na lokalizację inwestycji [...],
4. - błędne zastosowanie i przyjęcie, iż zastosowanie ww. przepisu pozwala na uznanie za miarodajne dla wskazania bezpiecznej odległości prywatnej ekspertyzy, na podstawie której [...] może wywodzić istnienie interesu prawnego, chociaż nie może ona zastąpić ustaleń normatywnych ustawy lub aktu wykonawczego do ustawy, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; a więc przepisu prawa, w oparciu o który można budować interes prawny do występowania w postępowaniu administracyjnym; jak również, że z brzmienia tego przepisu wyraźnie wynika, iż znajduje on zastosowanie na innym etapie procesu inwestycyjnego, a mianowicie na etapie planowania przestrzennego lub wydawania decyzji o warunkach zabudowy; podczas gdy Sąd - wbrew treści tych przepisów- uznał, że znajdą one zastosowanie także w innych postępowaniach, w tym w postępowaniu o pozwolenie na budowę
5. - co skutkowało bezpodstawnym przyjęciem przez Sąd, że istnieją ww. podstawy prawne, z których [...] może wywodzić interes prawny do występowania w charakterze strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, pode przepisy te normy takiej w postępowaniu prowadzonym przed organem administracji architektoniczno-budowlanej ze swej istoty stanowić nie mogą, z uwagi na to, iż nie znajdują zastosowania, w sytuacji gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera żadnych ustaleń, które pozwoliłyby na ocenę, iż bezpieczna odległość Inwestycji i zakładu [...] nie została zachowana (jest mniejsza niż wymagana); a więc [...], powołując się na ww. przepisy nie może uzyskać ochrony w postępowaniu o pozwolenie na budowę (o stwierdzenie nieważności tego pozwolenia), na etapie którego kwestia lokalizacji i przeznaczenia nieruchomości nie jest ustalana czy korygowana w świetle postanowień wiążącego ten organ administracji architektoniczno-budowlanej planu miejscowego, (ii) art. 73 ust. 6, ust. 7 i ust. 8 ustawy - Prawo ochrony środowiska i § 12 ust. 5 pkt 2 planu miejscowego w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1 i 3 oraz 31 ust. 3 Konstytucji i art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. poprzez:
6. - błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie przez Sąd, iż z zawartego w tych przepisach pojęcia "bezpiecznej odległości", uznanego przez Sąd za "klauzulę generalną", której konkretyzacja ma następować poprzez wykładnię w procesie stosowania prawa przez organ administracji, można wyinterpretować normę kompetencyjną dla tego organu do władczego działania kształtującego prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości, których te działania dotykają nieprzewidzianych w normie prawnej, wyłącznie w oparciu o ekspertyzy i opinie sporządzone na zamówienie organów i innych podmiotów, rozstrzygając w ten sposób o kwestiach dotyczących wykonywania prawa własności i zagospodarowania nieruchomości, a więc o kwestiach o charakterze prawnokształtującym, co jest niedopuszczalne w rozumieniu przepisów Konstytucji (w tym art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1 - 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji) i całego systemu stanowienia prawa w RP; jak również poprzez przyjęcie przez Sąd, że dokonanie wykładni prounijnej ww. przepisów pozwoliłoby na ustalenie tej bezpiecznej odległości, bez wskazania, w jaki sposób wykładnia ta miałaby być dokonana, czy przez odmowę zastosowania przepisu krajowego, czy przez uzupełnienie innym przepisem prawa - czy to krajowego czy unijnego, nie wskazując przy tym, który to mógłby być przepis, czy też samodzielnym uzupełnieniu treści przepisu przez organ jako normy niedookreślonej, wychodząc poza swoje kompetencje jako organu stosującego prawo i przyjęcie na siebie funkcji prawodawczej, wpływając w ten sposób na kształtowanie nieunormowanych w systemie prawa krajowego praw i obowiązków jednostek, co jest niedopuszczalne, stanowiąc pozanormatywne "korygowanie ustaw" lub wykładnię contra legem w stosunku do obowiązującego prawa, a w szczególności w odniesieniu do obowiązujących reguł w zakresie planowania przestrzennego, a ponadto prowadziłoby do nałożenia na [...]obowiązku nieprzewidzianego wprost w prawie krajowym, podczas gdy czynności powodujących powstanie obowiązku po stronie jednostki nie można domniemywać i określać przez stosowanie wykładni celowościowej lub prounijnej prowadzącej do rozszerzenia obowiązku jednostki na czynności, które w świetle interpretowanych przepisów nie są objęte takim obowiązkiem
7. - co skutkowało nieuprawnionym przyjęciem przez Sąd, iż w drodze wykładni można ustalić "bezpieczną odległość", co warunkuje możliwość powołania ww. przepisów jako podstawy dla istnienia interesu prawnego po stronie [...] i nieuprawnionym przyjęciem, iż jest to materia, która mogłaby podlegać wykładni w drodze stosowania prawa, podczas gdy wymaga ona przyjęcia konkretnych rozwiązań normatywnych analogicznie do kwestii hałasu uregulowanej w art. 112 i n. ustawy Prawo ochrony środowiska, co najmniej w drodze rozporządzenia, konkretyzującego "bezpieczną odległość" jako normę ogólną ustawy i nieuprawnionym przyjęciem, iż przepisy powołanych przez Sąd Dyrektyw Seveso II, ani Seveso III mogą stanowić wystarczającą podstawę do dokonania ustaleń w kwestii wyznaczenia bezpiecznej odległości, w sytuacji gdy nie zawierają one na tyle konkretnych norm, które nadawałyby się do bezpośredniego zastosowania.

W oparciu o powołane podstawy kasacyjne skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenia na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto, na podstawie art. 191 p.p.s.a. strona wniosła o uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Administracyjnego wydanego na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2016 r. w przedmiocie dopuszczenia dowodu z opracowania sporządzonego przez Z. S. ze Szkoły Głównej Służby Pożarniczej jako naruszającego dyspozycję przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. w sposób wskazany w podstawie kasacyjnej w punkcie III, pkt 1) lit. (i) powyżej.

Uczestnik postępowania [...] S.A. pismami z dnia 15 grudnia 2016 r. oraz 20 grudnia 2016 r. wniosła odpowiedzi na skargi kasacyjne wnosząc o ich oddalenie w całości oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Następca prawny [...] sp. z o.o. – [...] sp. z o.o. - wniósł replikę na odpowiedź na skargę kasacyjną, podtrzymując w niej zarzuty, wnioski i twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. Uczestnik przychylił się ponadto do wniosku Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie zaś z art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, lecz także gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ma wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Pomimo bowiem wadliwego uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, zaskarżony wyrok odpowiada prawu, gdyż podstawy do uchylenia przez Sąd I instancji decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. o umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji istniały.

Przedmiot sporu dotyczy istnienia interesu prawnego [...] S.A. w W. (skarżący przed Sądem I instancji) i jego źródeł w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z dnia 15 listopada 2013 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę [...] (kategoria obiektu budowlanego - XVII) wraz z parkingiem naziemnym i towarzyszącą infrastrukturą techniczną na działkach o numerach ewid. [...] obręb [...], położonych w W., przy ul. [...].

Zważywszy na przedmiot rozstrzyganego sporu, w pierwszej kolejności odnieść należało się do zarzutu skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącego naruszenia zaskarżony wyrokiem art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię. Zdaniem organu, nieprawidłowe było przyjęcie przez Sąd I instancji, że ocena, czy określony podmiot jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę powinna być dokonywana przede wszystkim na podstawie art. 28 k.p.a., zaś posiłkowo – na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane.

W odniesieniu do zaznaczonej kwestii należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wprowadzonemu ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) przepisowi art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przyznać należy charakter przepisu szczególnego (lex specialis) w stosunku do przepisu ogólnego, jakim jest art. 28 k.p.a. Powyższe sprawia, że w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę ogólne kryterium prawne odnoszące się do pojęcia strony zawarte w art. 28 k.p.a. doznało ograniczenia poprzez przyjęcie, że status strony w tego rodzaju sprawach ma inwestor oraz właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a. są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Podmioty te są stroną także w postępowaniach nadzwyczajnych, w których kwestionowana jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Postępowanie nadzwyczajne, jak się zauważa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stanowi bowiem odrębną sprawę wyłącznie w wymiarze procesowym, a nie materialnoprawnym, stąd podstawę ustalania interesu prawnego tak w postępowaniu prowadzonym w trybie zwyczajnym, jak i nadzwyczajnym, należy odnajdywać w treści art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. O ile zatem podzielić należało - co do zasady - poprawność poglądu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do tego, że legitymacja podmiotu żądającego przeprowadzenia kontroli decyzji udzielającej pozwolenia na budowę powinna się opierać na art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, o tyle stanowisko powyższe należy uzupełnić zastrzeżeniem, że w konkretnych okolicznościach faktycznych nie można wykluczyć, iż ocena statusu strony postępowania nieważnościowego powinna zostać odniesiona do normy ogólnej art. 28 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest szczególnym postępowaniem weryfikacyjnym, przez co stroną tego postępowania mogą być nie tylko strony postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją, ale również te podmioty, które mają interes prawny w wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego, a więc są podmiotami, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

To, ze przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., nie oznacza jednak, że art. 28 k.p.a. nie może mieć zastosowania w postępowaniu w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i zezwolenie na budowę (także w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym takiej decyzji). Jest to jednak podyktowane konkretnymi okolicznościami prawnymi i faktycznymi sprawy. To, że szczególne uwarunkowania faktyczne lub prawne mogą powodować, że krąg stron biorących udział w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie zawsze będzie pokrywać się z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym, nie oznacza, że w tego rodzaju postępowaniach nie można mówić o współstosowaniu norm art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Stanowisko to, wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 kwietnia 2015 r. II OSK 2178/13, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie w całości aprobuje dostrzegając jednocześnie podnoszoną w najnowszym piśmiennictwie (W. Chróścielewski, Konsekwencje prawne złożenia odwołania przez osobę, która nie jest stroną postępowania administracyjnego, ZNSA 2016, nr 5, s. 23-24) względną pozorność sporu o wyznaczenie podstawy prawnej ustalania legitymacji procesowej w sprawach tego rodzaju, co sprawa rozpoznawana.

Zauważa się bowiem, że wejście w życie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie doprowadziło do istotnej zmiany normatywnej dotyczącej wyznaczenia kręgu podmiotów uczestniczących w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Definicja obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) została bowiem tak skonstruowana, że w istocie pokrywa się z wnioskami jakie dotyczą zakresu pojęciowego interesu prawnego w znaczeniu przyjmowanym w art. 28 k.p.a. Z tego względu, niezależnie od tego, czy dany podmiot ochrony prawnej przy kwestionowaniu pozwolenia na budowę jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) poszukiwać będzie w treści normy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego albo art. 28 k.p.a., dopuszczalność zainicjowania postępowania weryfikacyjnego będzie uzależniona od wykazania, że wnioskodawca ma tytuł prawny do nieruchomości, która położona jest na obszarze, na który sporna inwestycja może oddziaływać.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlanego i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. nie stanowi usprawiedliwionej podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż wbrew zapatrywaniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przymiot strony tego rodzaju postępowania, jakie kontrolował Sąd I instancji, może być badany w oparciu o art. 28 k.p.a.

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia o prawidłowości dokonanej przez Sąd i instancji oceny legalności zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. ma zaś nie tyle kwestia prawna dotycząca kryterium prawnego, w oparciu o które ustalona powinna zostać legitymacja [...] do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, ile merytoryczne względy, które w ocenie Sądu I instancji zadecydowały o tym, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę należało zakwalifikować jako pochodzący od podmiotu, który miał w tym interes prawny.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji interes prawny [...] w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wywiódł z art. 73 ust. 6, 7 i 8 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Z tego względu zarzuty kasacyjne zawarte w skardze kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 73 ust. 3-4 ustawy – Prawo ochrony środowiska uznać należało za chybione. Trafne są natomiast te zarzuty obu skarg kasacyjnych, poprzez które strony skarżące kasacyjnie zarzucają Sądowi I instancji naruszenie art. 73 ust. 6,7 oraz 8 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Strony zasadnie podnoszą, że powyższe przepisy nie mogły być prawidłowym kryterium rozważenia interesu prawnego [...] w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ma to bezpośredni związek z tym, że jak poprawnie wskazali skarżący kasacyjnie, powołane powyżej przepisy mogłyby być rozważane jedynie jako stanowiące potencjalne źródło legitymacji spółki w postępowaniu planistycznym. Nie ma uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że przepis art. 73 ustawy - Prawo ochrony środowiska ma zastosowanie do fazy związanej z realizacją inwestycji: wydawania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych czy pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 928/08). Wskazane przez Sąd I instancji jako źródło interesu prawnego spółki [...] w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska umieszczone zostały w części ogólnej tej ustawy w Tytule I, Dział VII Ochrona środowiska w zagospodarowaniu przestrzennym i przy realizacji inwestycji. W powołanym powyżej wyroku trafnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważył jednak, że o ile art. 74-76 tej ustawy, jak wynika z ich redakcji, odnosić się mogą do spraw i czynności związanych z realizacją robót inwestycyjnych, o tyle przepisy zamieszczone w art. 72 i 73 dotyczą fazy związanej jedynie z przyszłym lokalizowaniem inwestycji.

Z treści art. 73 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska wyraźnie zaś wynika, że ma on zastosowanie w dwóch przypadkach: tworzenia planu zagospodarowania przestrzennego lub wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ograniczenia wprowadzone przez ten przepis dotyczą zatem fazy, która przesądza o zlokalizowaniu inwestycji na określonym obszarze, nie zaś realizacji procesu inwestycyjnego. W odniesieniu do tego stanowiska, w całości akceptowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie, stwierdzić zatem należało, że wbrew zapatrywaniom Sądu I instancji, źródeł interesu prawnego [...] nie można odnaleźć w art. 73 ust. 6,7 i 8 ustawy – Prawo ochrony środowiska.

Niezależnie od kwestii związanej z datą wejścia w życie art. 73 ust. 7-8 ustawy – Prawo ochrony środowiska, tj. 6 października 2015 r., a zatem niemal dwa po dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może budzić wątpliwości, że przepisy te przedmiotowo odnoszą się do procesu planistycznego i jako takie nie mogą stanowić źródła interesu prawnego [...] uzasadniającego poddanie w oparciu o nie kontroli w trybie nadzwyczajnym decyzji o pozwoleniu na budowę.

Stwierdzona wadliwość zaskarżonego wyroku wynikająca z błędnej wykładni art. 73 ust. 6, 7 i 8 w zw. z ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, przyjętych przez Sąd i instancji za źródło interesu prawnego spółki [...], nie prowadzi jednak do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż wniesiona przez [...] skarga na decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. o umorzeniu postępowania przed organem I instancji zasługiwała na uwzględnienie. Uwzględnienie skargi umożliwiały niesporne ustalenia faktyczne obejmujące stwierdzenie, że dla działek inwestycyjnych położonych na terminie oznaczonym w obowiązującym planie miejscowym symbolami 1UC/U i lKDw plan miejscowy pn. "Strefa usługowo-produkcyjna w rejonie ulic Geodetów i Łukasiewicza w Wołominie", zatwierdzony przyjętą przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę uchwałą Rady Miejskiej w Wołominie z dnia 20 marca 2013 r. Nr XXV-35/2013, wprowadził w § 12 ust. 5 pkt 2 nakaz uwzględniania istniejącego zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej z zachowaniem bezpiecznej odległości od tego zakładu przy realizacji obiektów użyteczności publicznej.

Zgodnie zaś z § 5 ust. 1 pkt 18 uchwały w sprawie planu miejscowego, przez istniejący zakład o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii plan miejscowy rozumie istniejący w czasie sporządzania planu zakład chemiczny zlokalizowany przy ul. [...]. Zakładem tym jest przedsiębiorstwo [...]. W tych warunkach stwierdzić należało, że źródłem interesu prawnego skarżącego są zapisy obowiązującej uchwały w sprawie planu miejscowego, a interes prawny [...] wynika z powołanego powyżej § 12 ust. 5 pkt 2 uchwały w sprawie planu miejscowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, § 12 ust. 5 pkt 2 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 18 uchwały Nr XXV-35/2013 Rady Miejskiej w Wołominie z dnia 20 marca 2013 r. stanowi podstawę stwierdzenia istnienia interesu prawnego podmiotu eksploatującego przedmiotowy zakład w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, legitymując spółkę [...] do skutecznego wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na wniosek podmiotu zainteresowanego realizacją przedsięwzięcia obejmującego obiekty użyteczności publicznej, którego realizacja wymaga z tego względu zachowania bezpiecznej odległości od przedmiotowego zakładu.

Nie budzi wątpliwości, że z uwagi na treść § 12 ust. 5 pkt 2 planu miejscowego, spółka prowadząca zakład, do którego w sposób bezpośredni odnosi się plan miejscowy, powinna mieć zagwarantowany udział w postępowaniu administracyjnym, w którym rozważeniu podlegać będzie - w aspekcie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. - kwestia lokalizacji planowanej inwestycji w bezpiecznej odległości od prowadzonego przez nią zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Wobec powyższego przyjąć należało, że skarżąca przed Sądem I instancji spółka, prowadząca zakład chemiczny wykazała, że w obrocie prawnym istnieje przepis prawa materialnego, który uzasadnia jej udział, jako strony, w postępowaniu dotyczącym praw i obowiązków innego podmiotu. Pojęcie "przepisy odrębne, wprowadzające związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu" (art. 3 pkt 20 Prawa budowalnego) obejmuje również przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego.

Przepisami takimi niewątpliwie będą przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ile z jego treści wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, przy czym ograniczenia te mają związek z oznaczonym rodzajem obiektów budowlanych, ujętych w planie miejscowym, a zarazem tymi, na które opiewa pozwolenie na budowę (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2014 r., II OSK 504/13).

W tych okolicznościach, skoro stwierdzić należało, że nie utrzymało się przyjęte w zaskarżonej do Sądu I instancji błędne stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, negującego jako źródło interesu prawnego [...] zapisy obowiązującej uchwały w sprawie planu miejscowego, rozstrzygnięcie Sądu I instancji o uchyleniu zaskarżonej decyzji było prawidłowe. W rozpoznawanej sprawie należało bowiem stwierdzić, że zakład [...] objęty jest postanowieniami uchwały w sprawie planu miejscowego, gdyż w § 5 ust. 1 pkt 18 do zakładu tego plan miejscowy w sposób bezpośredni nawiązuje.

Zanegowanie przez skarżącą kasacyjnie spółkę kwalifikacji § 12 ust. 5 pkt 2 planu miejscowego jako źródła istnienia interesu prawnego [...] łączy się w skardze kasacyjnej ze wskazaniem, że plan miejscowy w sposób niewystarczający konkretyzuje postanowienia art. 73 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Wniosek powyższy strona wyprowadza z tego, że plan miejscowy nie wyznacza bezpośrednio odległości bezpiecznej od zakładu, ani nie wskazuje sposobu ustalenia tej odległości. W ocenie skarżącej kasacyjnie, tylko akt prawa miejscowego określający parametry bezpiecznej odległości może podlegać stosowaniu w obrocie prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko to na gruncie rozpoznawanej sprawy uznaje za nietrafne.

Należy zauważyć, że w świetle konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji), działanie na podstawie prawa to działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Realizując tę zasadę organy obowiązane są ustalić stan prawny sprawy, a więc moc wiążącą przepisów prawa stanowiących podstawę prawną decyzji na dzień jej wydania. Reguła, zgodnie z którą organ administracji wydaje decyzję na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie orzekania jest bowiem jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i nieodłącznie wiąże się z tym, że normy prawa administracyjnego mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a więc co do zasady powinny być stosowane w takim brzmieniu w jakim obowiązują w dacie, w której dana decyzja zostaje wydana. Okoliczność, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji brak było przepisów wykonawczych regulujących sposób ustalenia bezpiecznej odległości, jak i to, że obowiązujący plan miejscowy nie podawał żadnych parametrów tej odległości nie stoi na przeszkodzie, wbrew zapatrywaniom skarżącego kasacyjnie, zastosowaniu § 12 ust. 5 pkt 2 planu miejscowego w zw. z art. 156 k.p.a. poprzez wykładnię użytego w tym przepisie zwrotu "bezpieczna odległość".

Sformułowaniu "bezpieczna odległość" przypisać trzeba charakter zwrotu ocennego (zwrotu szacunkowego), który w przeciwieństwie do wyrażeń wieloznacznych, oparty jest nie tyle na wyinterpretowaniu treści normy prawnej zapisanej nieostro lub niewyraźnie, co na dokonaniu wartościowania określonego stanu rzeczy (por. L. Leszczyński, Pojęcie klauzuli generalnej, Annales UMCS, vol. XXXVIII 1991, s. 161-162). Zwroty ocenne, jak każda konstrukcja normatywna, podlegają samodzielnej wykładni oraz wpływają na rekonstrukcję stosowanej normy prawnej. Wykładnia zwrotu ocennego obejmuje dwa rozumowania: ustalenie treści podstawy przedmiotowej oraz wyrażenie oceny porównawczej (szacowanie). W doktrynie nie budzi wątpliwości, że zwroty ocenne mogą także być składnikiem konstruowania administracyjnej normy materialnoprawnej, zarówno w kontekście kwalifikacji faktów, jak i ustalania konsekwencji (zob. L. Leszczyński, Interpretacyjna rola kryteriów otwartych i innych decyzji stosowania prawa [w:] System prawa administracyjnego, tom 4, Wykładnia w prawie administracyjnym pod. red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2012, s. 340-342).

Skarżąca kasacyjnie spółka nietrafnie podnosi, że pozostawienie organowi decyzji odnośnie do samodzielnego nadania przez organ treści zwrotu "bezpieczna odległość" dla każdego indywidualnego projektu spowodowałoby, że pojęcie to utraciłoby walor obiektywnego kryterium i oznaczałoby pełną uznaniowość organu w kształtowaniu sytuacji prawnej podmiotu, którego ocena ta dotyczy, co naruszałoby gwarancje konstytucyjne dotyczące ochrony nabytych praw podmiotowych (art. 31 ust. 3 Konstytucji), w tym prawa własności (art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1-3 Konstytucji), czy zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 Konstytucji). W nawiązaniu do tej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przy stosowaniu zwrotów ocennych organ nie działa w granicach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni zwrotów ocennych.

Nie jest to zatem to samo, co nadanie treści pojęciom niedookreślonym przez ustalenie stanu faktycznego i sformułowanie konkluzji wynikających z tych ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., II OSK 553/14). W przypadku zwrotów ocennych mamy do czynienia z ich wykładnią i interpretacją oraz oceną stanu faktycznego, do którego ma być odnoszona norma prawna. W sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być szczegółowe, pełne i przekonujące. Zwrot ocenny, będąc zwrotem o charakterze normatywnym, ma obiektywną i poznawalną treść, niemniej jednak z uwagi na pozostawanie w nierozłącznym związku z całokształtem okoliczności faktycznych konkretnej sprawy, nie poddaje się abstrakcyjnemu zdefiniowaniu. W orzecznictwie sądowym wskazuje się w związku z tym, że każda ocena dokonywana przez organ stosujący prawo w przypadku stosowania zwrotu ocennego pozostaje oceną jednostkową i sytuacyjną (por. postanowienie NSA z dnia 20 maja 2010 r., II OPS 6/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 5, poz. 84).

Mając na uwadze, że kontrolowane przez Sąd I instancji postępowanie administracyjne toczyło się w trybie nieważnościom przypomnieć należy, że prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. badana jest w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji (tu: decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] listopada 2013 r.). Nieprawidłowe było zatem stanowisko Sądu I instancji, w zakresie w jakim Sąd ten nakazał organom w postępowaniu nieważnościom w oparciu o nowy materiał dowodowy (ekspertyzy) przyjąć ustalenia dotyczące zachowania przez planowaną inwestycję bezpiecznej odległości od zakładu [...].

W postępowaniu prowadzonym ponownie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego po uchyleniu decyzji tego organu umarzającej postępowanie przed organem I instancji, organ odwoławczy zobowiązany będzie bowiem ustalić, czy organ prowadzący postępowanie w trybie zwykłym miał na uwadze konieczność stwierdzenia, że zatwierdzany projekt spełnia wymóg zachowania bezpiecznej odległości. Organ odwoławczy oceni ponadto decyzję organu I instancji pod kątem przyjętych w niej ustaleń co do tego, czy przy wydawaniu kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Starosty Wołomińskiego z dnia [...] listopada 2013 r. warunek zachowania bezpiecznej odległości został zachowany, a jeżeli nie, to czy wadliwość ta może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Zarzucane w rozpatrywanej sprawie naruszenie przepisów postępowania (art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 7, 77 §1 k.p.a., 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.) nie doprowadziło do uwzględnienia skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o., gdyż nie miało ono wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji (por. art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Dopuszczenie przez Sąd I instancji dowodu z opracowania sporządzonego na zlecenie gminy Wołomin nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Przedmiotem ustaleń Sądu I instancji było posiadanie przez [...] statusu strony postępowania administracyjnego, zaś w zaskarżonym wyroku wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie przyjął żadnych ustaleń odnoszących się do zachowania bądź niezachowania bezpiecznej odległości przez inwestora, na okoliczność czego przedstawiono dopuszczony przez Sąd dowód w postaci przedmiotowego opracowania. W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do uwzględnienia wniosku o uchylenie tego postanowienia w oparciu o art. 191 p.p.s.a.

Mając na uwadze, iż błędne uzasadnienie prawidłowego rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie rodzi skutku w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Oddalenie skarg kasacyjnych połączone ze wskazaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.) ma ten skutek, że ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji przestaje w całości wiązać, a wiążąca dla organów administracji staje się ocena prawna wskazana w niniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ocena ta sprowadza się zaś do uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania przed tym organem zostało podjęte przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozpatrując ponownie sprawę, organ ten powinien rozpoznać wniesione do niego odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2015 r. i wydać decyzję merytoryczną.

Uwzględniając zaś przedmiot i okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy w oparciu o przepis art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.