Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg Stowarzyszenia C. z siedzibą w G. i Stowarzyszenia Z. z siedzibą w W., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] sierpnia 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Otwocka z [...] maja 2014 r. w przedmiocie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] czerwca 2012 r. Prezydent Miasta Otwocka ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i rozbudowie oczyszczalni ścieków w Otwocku, na działkach o wskazanych numerach ewidencyjnych w obrębach Otwock i Karczew – miasto. Następnie decyzją z [...] grudnia 2013 r. Prezydent Miasta Otwocka zmienił decyzję z [...] czerwca 2012 r. w zakresie numerów działek.
Wnioskiem z 11 czerwca 2013 r. A. sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej: Spółka) wystąpiło do Prezydenta Miasta Otwocka o zmianę decyzji środowiskowej z [...] czerwca 2012 r. w trybie z art. 87 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa). Zmiany miałyby obejmować:
- 1) przebudowę istniejących komór denitryfikacji na zbiornik retencyjny (pow. 1430 m2), zamiast budowy zbiornika retencyjnego,
- 2) budowę nowego bloku biologicznego o łącznej kubaturze 18 000 m3 i powierzchni 3600 m2 zamiast rozbudowy kubatury bloku biologicznego, polegającej na dobudowaniu komór nitryfikacji, zmianie sposobu napowietrzania komór (łączna kubatura bloku 14 000 m3, pow. 3250 m2),
- 3) nieplanowaną wcześniej wymianę wyposażenia osadników wstępnych,
- 4) nieplanowaną wcześniej wymianę wyposażenia istniejących osadników wtórnych i systemu doprowadzenia/odprowadzenia ścieków wszystkich osadników wtórnych,
- 5) budowę zbiornika osadu przefermentowanego – zamiennie za zbiornik osadu nadmiernego,
- 6) nieplanowaną wcześniej hermetyzację zagęszczaczy grawitacyjnych osadu wstępnego,
- 7) nieplanowaną wcześniej "przebudowę węzła kotłowni i sieci c.o.",
- 8) zmianę lokalizacji obiektów instalacji biogazu – zbiornika biogazu, węzła rozdzielczego, odsiarczalni i pochodni,
- 9) wymianę pomp dawkujących koagulant.
Decyzją z [...] maja 2014 r. Prezydent Miasta Otwock ponownie zmienił decyzję środowiskową z [...] czerwca 2012 r. w zakresie warunków wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia oraz wymagań dotyczących ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji wskazał na zakres przedmiotowego przedsięwzięcia po uwzględnieniu wnioskowanych zmian.
Odwołania od tej decyzji Prezydenta złożyły Stowarzyszenie E., Burmistrz Karczewa, O., Stowarzyszenie C. oraz Stowarzyszenie Z. Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie nie dotyczy budowy nowej oczyszczalni ścieków dla Miasta Otwocka, nie dotyczy również ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie takiej oczyszczalni, ale sprowadza się do dokonania zmian w wydanej już, ostatecznej decyzji ustalającej takie środowiskowe uwarunkowania w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 87 ustawy środowiskowej.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły Stowarzyszenia C. oraz Z. Wyrokiem z 24 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2131/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesione skargi.
Wyrokiem z 10 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 1784/15 wydanym po rozpoznaniu skarg kasacyjnych obu stowarzyszeń, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu I instancji z 24 marca 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji wskazał, że organy wadliwie uznały, że dokonanie zmiany decyzji środowiskowej zgodnie z wnioskiem Spółki było dopuszczalne bez dokonania oceny środowiskowej, w tym w szczególności bez wyjaśnienia na tej drodze, czy akceptacja proponowanych zmian nie wymaga wydania nowej decyzji środowiskowej.
W ocenie Sądu I instancji, z wydanego w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sposób jednoznaczny wynika konieczność uznania, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do wadliwego przeprowadzenia przez organy postępowania wyjaśniającego w kontekście art. 87 ustawy środowiskowej oraz art. 155 k.p.a. Z uwagi na daleko idący zakres zmian decyzji środowiskowej z 4 czerwca 2012 r., zachodziła konieczność przeprowadzenia oceny ich oddziaływania na środowisko, której to oceny organy nie przeprowadziły. Do zmiany decyzji środowiskowej znajdują odpowiednie zastosowanie również przepisy działu V oraz działu VI ustawy środowiskowej, dotyczące postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000, a także postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko. W tej sprawie pojawiają się nowe elementy zagospodarowania terenu, co zgodnie z art. 87 ustawy środowiskowej wymaga rozważenia, czy w ogóle i ewentualnie w jakim zakresie mają odpowiednie zastosowanie przepisy działów V i VI ustawy środowiskowej.
Uwzględnienie wniosku o zmianę decyzji środowiskowej może prowadzić do funkcjonowania instalacji, która nie mieści się w granicach inwestycji, której dotyczyła decyzja środowiskowa wydana w trybie zwykłym. Przedmiotem raportu był wariant najkorzystniejszy dla środowiska, więc w świetle celów ustawy środowiskowej wątpliwym jest brak przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w stosunku do zmienionych parametrów przedsięwzięcia w wyniku zmiany zagospodarowania terenu, w tym przez dodanie nowych elementów instalacji, co w efekcie prowadzi do zwiększenia wydajności instalacji. Tego rodzaju zmiany wymagają oceny, czy są to zmiany idące w kierunku wariantu mniej korzystniejszego dla środowiska.
W ocenie Sądu I instancji, w tej sprawie wskazano, że zmiany w części są zgodne z celami Prawa ochrony środowiska i ustawy środowiskowej, a w części prawdopodobnie korzystne lub obojętne dla środowiska. Nie jest to przekonująca ocena, ponieważ nie realizuje wymaganej subsumcji zakresu wnioskowanych zmian.
Sąd I instancji wskazał także, że celem oceny wpływu planowanej inwestycji na środowisko jest również dokonanie analizy możliwego skumulowanego oddziaływania tej inwestycji na środowisko, z uwzględnieniem istniejącego lub już planowanego otoczenia (w tym nowych elementów instalacji oraz innych inwestycji i obiektów mogących wpływać na poziom skumulowanego oddziaływania). W tej sytuacji rozpatrywanie, czy dana decyzja środowiskowa zachowuje aktualność dla zmienionego przedsięwzięcia, czy też zmienione przedsięwzięcie wymaga decyzji nowej, może mieć miejsce w przypadkach, w których może dojść do rodzajowej zmiany albo zwiększenia potencjalnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Chodzi więc nie tylko o uwzględnienie, że w ogólności zmiana dotyczy decyzji środowiskowej, ale o zakres tych zmian. Jak wynika z treści decyzji zmieniającej, określono nowe wymagania m.in. w odniesieniu do istniejącej oczyszczalni przez wskazanie docelowej maksymalnej wydajności (RLM nie większej niż 21 6000) i przepustowości (nie większej niż 24 000 m3/d).
Wymagania w tym zakresie nie były przedmiotem wymogów określonych w decyzji środowiskowej, która dotyczyła przebudowy i rozbudowy oczyszczalni ścieków (jedynie z raportu z 2012 r. wynika, że chodziło o wydajność 15 000 m3/d). Ponadto różnice wynikające z wnioskowanych zmian i wskazanego w charakterystykach przedsięwzięcia zakresu inwestycji dotyczą: braku budowy zbiornika retencyjnego, przebudowy istniejących komór denitryfikacji na zbiornik retencyjny pow. 1430 m2, budowy nowego bloku biologicznego (łączna kubatura bloku 18 000 m3 i pow. 3600 m2), budowy nowego pomieszczenia stacji zlewnej oraz rozdzielni elektrycznej, wymiany wyposażenia osadników wstępnych, wymiany wyposażenia istniejących osadników wtórnych i systemu doprowadzania/odprowadzania ścieków wszystkich osadników wtórnych, budowy zbiornika osadu przefermentowanego, hermetyzacji zagęszczaczy grawitacyjnych osadu wstępnego, przebudowy węzła kotłowni (w tym wymiany na kocioł o większej mocy), zmiany lokalizacji obiektów instalacji biogazu, wymiany pomp dawkujących koagulant oraz rezygnacji z planowanej uprzednio instalacji ORTWED w ramach instalacji do odwadniania i higienizacji osadu.
Sąd I instancji stanął na stanowisku, że zaskarżona decyzja z [...] sierpnia 2014 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta Otwocka z [...] maja 2014 r. zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 87 ustawy środowiskowej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka.
Spółka w pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez nieprawidłowe zastosowanie art. 87 ustawy środowiskowej i błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w sprawie jest konieczne ponowne rozpoznanie przez Prezydenta Miasta Otwocka wniosku Spółki o zmianę decyzji środowiskowej z [...] czerwca 2012 r. oraz przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko.
Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7 k.p.a. przez ograniczenie się do podzielenia twierdzeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, bez ustalenia własnych, będących konsekwencją wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Po drugie, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak przeanalizowania całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności dokumentów znajdujących się w aktach organu I instancji, tj. Prezydenta Miasta Otwocka, z których wynikało przeprowadzenie przez organ oceny oddziaływania na środowisko.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie Z. wniosło o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zakresie kontroli stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy, ponieważ Sąd nie prowadzi samodzielnie postępowania dowodowego, za wyjątkiem przypadku z art. 106 § 3 p.p.s.a., który w tej sprawie nie wystąpił. Natomiast zgodnie z dyspozycją art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Ponadto nie można oprzeć ponownej skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach, które są sprzeczne z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dlatego też jeżeli w przedmiotowej sprawie w wyroku NSA z 10 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 1784/15 Sąd przeprowadził wykładnię art. 87 ustawy środowiskowej to jest ona wiążąca przy ponownym rozpoznaniu tej sprawy przez Sąd I instancji. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie orzekł, że przeprowadzona przez Sąd I instancji "wykładnia przepisu art. 87 ustawy środowiskowej pomija istotną treść tego przepisu, która odnosi się właśnie do wymaganego w tej sprawie zakresu postępowania wyjaśniającego. Skoro mamy do czynienia ze zmianą zakresu inwestycji, która w sposób znaczący ingeruje w zakres instalacji objętej decyzją środowiskową, brak jest podstaw aby w tym zakresie nie zostało przeprowadzone postępowanie w oparciu o art. 87 ustawy środowiskowej".
Ponadto Sąd podkreślił, że jeżeli zachodzą nowe elementy dotyczące zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 87 ustawy środowiskowej wymaga to analizy i oceny czy w ogóle i ewentualnie w jakim zakresie będą mieć zastosowanie przepisy działów V i VI ustawy środowiskowej. Jednocześnie Sąd dodał, że jest to istotne ponieważ "uwzględnienie wniosku o zmianę decyzji środowiskowej może prowadzić do funkcjonowania instalacji, która nie mieści się w granicach inwestycji, której dotyczyła decyzja środowiskowa wydana w trybie zwykłym". Ponadto, ponieważ przedmiotem raportu był wariant najkorzystniejszy dla środowiska, to zgodnie z celami ustawy środowiskowej "wątpliwy jest brak przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w stosunku do zmienionych parametrów przedsięwzięcia w wyniku zmiany zagospodarowania terenu, w tym przez dodanie nowych elementów instalacji", ponieważ w rezultacie spowoduje to zwiększenie mocy przedmiotowej instalacji.
Dlatego też chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. biorąc pod uwagę, że kontrola Sądu stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy musi brać pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne w świetle dyspozycji art. 190 p.p.s.a. Powinna bowiem ocenić czy szeroki zakres przedmiotowy projektowanych zmian nie wymaga ponownej oceny oddziaływania na środowisko zmienionego przedsięwzięcia, a w rezultacie wydania nowej decyzji środowiskowej.
Po drugie, w tej sprawie całkowicie chybiony jest także zarzut kasacyjny, który podnosi nieprawidłowe zastosowanie przez Sąd I instancji przepisu art. 87 ustawy środowiskowej. Sąd I instancji dokonał bowiem prawidłowej oceny zastosowania art. 87 ustawy środowiskowej zgodnie z art. 190 p.p.s.a. w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 1784/15, a więc biorąc pod uwagę projektowany szeroki zakres zmian ostatecznej decyzji środowiskowej Prezydenta Miasta Otwocka z [...] czerwca 2012 r.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.