Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 2949/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 137/15 oddalił skargę M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...] września 2014 r. znak: [...], na wniosek U. i A. N., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku mieszkalnego o taras wraz z zadaszeniem i zmianę dotychczasowego wejścia na wejście przez garaż na działce o nr ew. [...] położonej w P., gmina Ż. Odwołanie od powołanej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosła M. T..

Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, wskazał, że odwołująca się podniosła, iż nie wyraża zgody na planowaną inwestycję, ponieważ umożliwiono rozbudowę przy granicy, a nadto decyzja nie zabezpiecza interesów wszystkich stron postępowania.

Kolegium zwróciło uwagę, że organ pierwszej instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w trybie określonym przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która wykazała, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczą oraz zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych i ogrodniczych. Z uwagi na fakt, że front wskazanej działki wynosi 20,0 m, stosownie do brzmienia § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury granice obszaru analizowanego wyznaczono na mapie zasadniczej w skali 1:1000 w odległości 60 m wokół działki inwestora. Parametry i cechy istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy pozwoliły na określenie wskaźników wnioskowanej rozbudowy.

Wysokość dla planowanej dobudowy, jak i szerokość elewacji frontowej budynku, nie ulega zmianie, a obowiązującą linię zabudowy wykreślono zgodnie z zabudową istniejącą na działce inwestora - w odległości 7 m od linii rozgraniczającej drogi wojewódzkiej. Jednocześnie wprowadzono klauzulę ograniczającą wysokość rozbudowywanej części budynku do najwyższego punktu dachu, do wysokości nieprzekraczającej wysokości dachu istniejącego budynku mieszkalnego.

Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej instancji przeanalizował poszczególne parametry: wysokość elewacji frontowej, szerokość tej elewacji, geometrię dachu, linię zabudowy oraz intensywność zabudowy i w oparciu o wyniki tej analizy wprowadził wymogi dla planowanej rozbudowy budynku. Wielkość planowanej rozbudowy określono przy zastosowaniu wskaźnika intensywności zabudowy, który to wskaźnik wskazuje wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki i dla przedmiotowej inwestycji wynosi 0,37.

Organ odwoławczy zwrócił dalej uwagę, że nieruchomość wskazana przez inwestora posiada dostęp do drogi publicznej - wojewódzkiej poprzez istniejący zjazd, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nadto nie występuje niezgodność z przepisami odrębnymi.

Kolegium podkreśliło, że usytuowanie planowanej rozbudowy wskazano na załączniku graficznym do decyzji i rozbudowa ta znajduje się w odległości 5,5 m od granicy działki odwołującej się, a sformułowanie zawarte w decyzji, mówiące o możliwości rozbudowy budynku mieszkalnego, położonego przy granicy działki nr [..], wskazuje jedynie, że rozbudowie ma podlegać budynek znajdujący się w granicy.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M. T., zarzucając naruszenie:

1. 1. art. 7, art. 77 K.p.a., polegające na przeprowadzeniu postępowania bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nieuwzględnieniu wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;
2. 2. art. 79 K.p.a. polegające na przeprowadzeniu części czynności postępowania administracyjnego bez uprzedzenia i zawiadomienia skarżących o przeprowadzanych dowodach i uczestniczenia przez nich w czynnościach dowodowych;
3. 3. art. 80 K.p.a. polegające na wybiórczym przeprowadzeniu postępowania dowodowego i dokonaniu oceny dowodów z pominięciem części dowodów;
4. 4. art. 107 § 1 i 3 K.p.a. polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu poprzez pominięcie szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, załączeniu do decyzji Wójta niewłaściwego załącznika nr 2, nieodpowidającego praktycznie decyzji organu pierwszej instancji i pominięciu tej okoliczności przez organ drugiej instancji, co mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia;
5. 5. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na wadliwym przyjęciu przy wydaniu decyzji przez Wójta warunków zabudowy obiektu niezgodnie z wnioskiem zainteresowanych.

Wskazując na powyższe, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy B..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 137/15 oddalił skargę M. T. Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wywiódł, że ustawodawca nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać prawo własności (art. 1). Prawo własności może być ograniczone tzw. władztwem planistycznym - ale wszelkie przepisy ograniczające prawo własności nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ograniczenia prawa własności (wartości chronionej Konstytucją RP) mogą wyłącznie wynikać z ustaw. Decyzja może ograniczać prawo własności, ale wyłącznie wówczas, gdy u jej podstaw leży ustawa.

Sąd stwierdził, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób bardzo wyraźny akcentuje konstytucyjne prawo własności. Daje temu wyraz art. 6 ust. 2, stwierdzając, że w granicach określonych ustawą "każdy ma prawo (...) do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich (...)". Wyrazem takiej polityki ustawodawcy jest art. 56 mówiący o tym, iż "nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi". Przepis ten, jak nadmienił Sąd, odpowiednio stosuje się do wszystkich decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1). Zgodnie natomiast z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy.

Jak dalej wywiódł Sąd, celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest:

1. 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2. teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz
5. 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Następnie Sąd stwierdził, że narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Jednakże, jak Sąd podkreślił, analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

Jak dalej wywiódł Sąd, w myśl § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem. Sąd zaznaczył, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego.

Przenosząc przywołane, ogólne spostrzeżenia na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził analizę i prawidłowo wyznaczył obszar analizowany.

Oceniając przeprowadzoną analizę, Sąd wywiódł, że zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia analiza, jako integralna część decyzji o warunkach, składa się z części opisowej i z części graficznej sporządzonej na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W przedmiotowej sprawie analiza składa się z części opisowej jak i graficznej. W ocenie Sądu, ustalenia zawarte w analizie zawierają konieczne w świetle rozporządzenia Ministra Infrastruktury dane, by w sposób odpowiadający jego normom wyznaczyć parametry planowanej rozbudowy.

Sąd wskazał, że planowana rozbudowa de facto wpłynie wyłącznie na jeden parametr zabudowy, który organ powinien ustalić w decyzji o warunkach zabudowy, tj. powierzchnię zabudowy. Pozostałe parametry, takie jak linia zabudowy, wysokość budynku, szerokość elewacji frontowej, nie ulegną zmianie. Zmianie nie ulegnie też funkcja zabudowy.

W związku z powyższym, Sąd za zasadne uznał odniesienie się do prawidłowości ustalenia parametru zabudowy, jakim jest powierzchnia zabudowy. Wskazał, że stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Natomiast w myśl § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, jak wynika ze sporządzonej analizy, średni wskaźnik zabudowy wynosi 0,15. Natomiast intensywność obecnej zabudowy wynosi 0,36. Planowana rozbudowa o 20 m2 doprowadzi do zwiększenia intensywności zabudowy o 0,01. Jak skonstatował Sąd, z powyższego wynika, że planowana rozbudowa będzie miała mało znaczący wpływ na intensyfikację zabudowy w obszarze analizowanym. W wyniku rozbudowy przedmiotowej działki nie ulegnie zmianie średni wskaźnik powierzchni zabudowy.

Z powyższych względów Sąd uznał, że na gruncie rozpoznawanej sprawy organ miał prawo zastosować § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i określić powierzchnię zabudowy w oderwaniu od średniego wskaźnika tej wielkości.

Wątpliwości Sądu nie wzbudziło również określenie geometrii zadaszenia nad planowaną zabudową. Sąd zauważył, że jak wynika z analizy zabudowy, geometria dachów budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym jest zróżnicowana. Stąd określenie geometrii dachu w nawiązaniu do parametru występującego w obszarze analizowanym uznać należy za prawidłowe.

Sąd wywiódł także, że planowana rozbudowa nie jest planowana tuż przy granicy z działką sąsiednią ale w odległości około 5,5 m, na co wskazała sama strona skarżąca.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że ustalone warunki są niezgodne z wnioskiem inwestora Sąd wywiódł, że sformułowanie "dopuszcza się możliwość rozbudowy budynku mieszkalnego, położonego przy granicy z sąsiednią działką" nie oznacza, jak podnosi skarżąca, iż rozbudowa ma być realizowana przy granicy. Z powyższego zapisu wynika jednoznacznie, że rozbudowa dotyczy budynku zlokalizowanego przy granicy, a nie że rozbudowana ma być część zlokalizowana przy granicy. Sąd zaznaczył, że kwestia dokładnej lokalizacji planowanej rozbudowy wynika z załącznika graficznego do decyzji.

Za niezasadne Sąd uznał także twierdzenie skarżącej o niezgodności decyzji z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w zakresie określenia wysokości. Stwierdził, że zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Dokonując analizy powyższego przepisu na gruncie przedmiotowej sprawy, Sąd ponownie wziął pod uwagę, że planowana inwestycja dotyczy rozbudowy istniejącego już budynku, a więc budynku, który ma określoną wysokość. Z powyższych względów organ, mając na uwadze obowiązujące przepisy, zasadnie w decyzji o warunkach zabudowy wskazał, że wysokość rozbudowy nie może przekraczać wysokości dachu istniejącego budynku mieszkalnego.

Sąd zaznaczył przy tym że powyższe nie oznacza, iż decyzja jest sprzeczna z wnioskiem, ponieważ wskazana we wniosku wysokość jest niższa niż ta ustalona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Sąd nie dostrzegł również, aby między wynikami analizy, a samą decyzją, czy też wnioskiem inwestora, zachodziła sprzeczność. Fakt użycia innych sformułowań nie oznacza sprzeczności. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że sporządzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy jest zgodna z wydaną w sprawie decyzją.

Sąd zaznaczył, że ratio legis regulacji zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest ochrona ładu przestrzennego, a nie drastyczne ograniczenie możliwości zabudowy tam, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organy prawidłowo uznały, iż planowana inwestycja jest zgodna z zastaną funkcją terenu i ponadto spełnia łącznie wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z czym organy nie mogły odmówić ustalenia warunków zabudowy.

Konkludując, Sąd uznał, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Oba kontrolowane akty zostały wydane przez organy właściwe do rozpatrzenia sprawy, w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu, spełniają w szczególności wymogi wynikające z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Treść decyzji organu drugiej instancji świadczy przy tym zarówno o wykonaniu obowiązków kontrolnych, jak i związanych z ponownym merytorycznym rozpatrzeniem sprawy. Wobec powyższego zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. Sąd uznał za niezasadne.

Sąd wskazał też, że wbrew zarzutom skargi decyzja w pkt II.1.d określa intensywność zabudowy na 0,37.

Sąd nie dopatrzył się wreszcie naruszenia przez organ art. 79 K.p.a. Jak stwierdził, w przedmiotowej sprawie nie podejmowano żadnych czynności dowodowych, określonych powyższym przepisem, które wymagały udziału stron.

Od opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną złożyła M. T., zaskarżając wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym braku rozważenia w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy planowana rozbudowa budynku mieszkalnego U. i A. N. jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa, gdyż przeprowadzona analiza w sposób niedostateczny uwzględnia sposób zabudowy działki sąsiedniej.

Wskazując na powyższe, wnosząca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Strona wywiodła, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa. Stwierdziła, że przystępując do oceny, czy możliwe jest ustalenie dla danego zamierzenia warunków zabudowy (rozbudowy), należy dokonać analizy i ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza realizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy (rozbudowy).

Dalej wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagana funkcjonalne, gospodarczo społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest, jak podniosła M. T., obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w decyzji.

W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, przeprowadzone w sprawie postępowanie nie odpowiedziało wystarczająco na pytanie, czy planowana rozbudowa działki inwestorów odpowiada dotychczasowej charakterystyce urbanistycznej, w szczególności, czy uwzględnia dostatecznie sąsiedztwo działki skarżącej, czy rozbudowana nieruchomość będzie tworzyć z nieruchomościami sąsiednimi harmonijną całość, i czy za wnioskowaną rozbudową przemawiają choćby wymagania gospodarczo-społeczne.

U. N. i A. N. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, stwierdzając, że podniesione w niej zarzuty nie znajdują potwierdzenia w stanie faktycznym i prawnym sprawy, ustalonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej powoływanej również jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania.

Zasadny okazał się natomiast postawiony przez wnoszącą skargę kasacyjną zarzut naruszenia przepisów postępowania.

W świetle art. 61 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji), dalej powoływanej jako u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, w tym warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Sformułowana w powołanym przepisie zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa" zobowiązuje do dostosowywania projektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej rozporządzenie). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Stosownie do treści § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 4 rozporządzenia).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (str.

7) Sąd stwierdza, że "(...) w przedmiotowej sprawie organ prawidłowo przeprowadził analizę i prawidłowo wyznaczył obszar analizowany [...]". Przywołane twierdzenie nie znajduje jednak potwierdzenia w aktach sprawy, które – w świetle art. 133 § 1 P.p.s.a. – powinny stanowić podstawę wydania wyroku.

Po pierwsze, w aktach postępowania przed organem pierwszej instancji znajduje się jedynie – opatrzony datą 16 lipca 2014 r. – projekt analizy dokonanej dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego o taras wraz z zadaszeniem i zmianą dotychczasowego wejścia na wejście przez garaż, na terenie położonym w gminie Ż., w miejscowości P. [...], oznaczonym jako działka nr [...]. Dołączony do rzeczonego projektu załącznik graficzny nie zawiera informacji pozwalających na weryfikację, czy spełnia wymogi określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (czy sporządzono go na kopii mapy zasadniczej lub mapy katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego).

Po drugie, wyniki analizy, stanowiące załącznik nr 2 do decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] września 2014 r. odnoszą się do analizy przeprowadzonej dla potrzeb innej inwestycji niż w skazana we wniosku inwestorów z dnia 18 lipca 2013 r. ("rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego o taras wraz z zadaszeniem wraz z zmianą wejścia przez garaż") i w rozstrzygnięciu decyzji z dnia [...] września 2014 r. ("rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego o taras wraz z zadaszeniem i zmiana dotychczasowego wejścia na wejście przez garaż"). W części tekstowej wyników analizy wyraźnie stwierdza się bowiem, że sporządzono ją na potrzeby ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego i garażowego oraz dokończeniu częściowo zrealizowanej nadbudowy istniejącego budynku gospodarczego i jego rozbudowy o pomieszczenie garażowe wraz ze zmianą konstrukcji dachu tego budynku".

Tak określony przedmiot inwestycji, dla której przeprowadzono analizę, bez wątpienia nie odpowiada wskazanej w rozstrzygnięciu decyzji "rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego o taras wraz z zadaszeniem i zmianą dotychczasowego wejścia na wejście przez garaż". Z jednej strony – poza budynkiem mieszkalnym – obejmuje on także budynek garażowy i gospodarczy, a ponadto nie tylko rozbudowę, ale i nadbudowę. Z drugiej strony, nie wiadomo, czy planowana rozbudowa budynku mieszkalnego ogranicza się wyłącznie do tarasu. Co więcej, Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu (akta sprawy II OSK 1605/14) wiadome jest, że przed Wójtem Gminy B. toczyło się postępowanie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy złożonego dla tej samej nieruchomości, przez tych samych inwestorów, zakończone decyzją z dnia [...] października 2012 r. Załącznik nr 2 do tej decyzji (część tekstowa wyników analizy) w identyczny sposób określa przedmiot analizy ("rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego i garażowego oraz dokończenie częściowo zrealizowanej nadbudowy istniejącego budynku gospodarczego i jego rozbudowy o pomieszczenie garażowe wraz ze zmianą konstrukcji dachu tego budynku"), jak część tekstowa wyników analizy stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] września 2014 r. wydanej w przedmiotowej sprawie. W tych okolicznościach wątpliwości co do tego, dla jakiej inwestycji sporządzona była analiza, okazują się tym bardziej uzasadnione.

Po trzecie, na części graficznej wyników analizy nie zaznaczono granic obszaru analizowanego. Nie można ich również ustalić ani na podstawie części tekstowej wyników analizy, ani na podstawie treści samej decyzji z dnia [...] września 2014 r.

Należy podkreślić, że celem normy prawnej zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (tj. zasady dobrego sąsiedztwa) jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być zatem poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Tylko pełna analiza umożliwia należyte skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Takie opracowanie powinno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było dokonanie na jego podstawie ustaleń, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie ocena takiego dowodu w administracyjnym toku instancji, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym. Należy bowiem zaznaczyć, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jak w każdym postępowaniu administracyjnym, organ orzekający musi kierować się, określonymi w K.p.a., ogólnymi zasadami postępowania. Stosownie do treści art. 7 K.p.a. w toku postępowania jego obowiązkiem jest stanie na straży praworządności i podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Przepis art. 77 § 1 K.p.a. obliguje zaś do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebrane przez organ administracji dowody podlegają ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, która nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 zd. 1 K.p.a.) oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Z kolei art. 107 § 3 K.p.a. wskazuje na konieczność należytego uzasadnienia podjętej decyzji z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Dołączone do decyzji Wójta Gminy B. wyniki analizy z pewnością nie spełniają powyższych wymogów. Część tekstowa tego dokumentu zawiera wyłącznie zestawienie parametrów nowej zabudowy, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia przyjętych wielkości. Co więcej, jak już wskazano, nie pozwala ona jednoznacznie stwierdzić, czy analiza, której wyniki dokument ten ma odzwierciedlać, została przeprowadzona na potrzeby inwestycji objętej wnioskiem inwestorów i wydaną decyzją. Część graficzna analizy nie przedstawia natomiast granic obszaru analizowanego, których nie da się ustalić również na podstawie części tekstowej analizy, ani na podstawie treści decyzji. Podstawy dla ustaleń organu administracji w tym zakresie, a następnie dla Sądu dokonującego kontroli decyzji, nie mógł natomiast stanowić wyłącznie projekt analizy z załącznikiem graficznym pozbawionym informacji pozwalających zweryfikować, czy odpowiada wymogom określonym w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu decyzja z dnia [...] stycznia 2015 r. w ogóle nie zawiera wyjaśniania, dlaczego organ odwoławczy zaakceptował przyjęcie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy na poziomie 0,37. Brak jest w niej także jakiegokolwiek stanowiska odnośnie do geometrii dachu. Uzasadnienie tej decyzji jest nader lakoniczne. Organ odwoławczy powtarza wymagania określone w decyzji organu pierwszej instancji oraz ogólnikowo stwierdza, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nie podaje jednak chociażby, jaki był średni wskaźnik powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym i czym jest uzasadnione przyjęcie go na poziomie 0,37.

Z kolei wyjaśnienie odstępstwa od średniej wielkości (0,15) zawarte w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji z pewnością nie może być uznane za wystarczające. W świetle § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (niż wskaźnik średni dla obszaru analizowanego), jeżeli wynika to z analizy. Abstrahując nawet od tego, że akta sprawy w ogóle nie pozwalają na ustalenie, jaki był obszar analizowany i jaki średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy stwierdzono, to wskazanie, że intensywność zabudowy na działce objętej wnioskiem wynosiła przed zabudową około 0,34, a w wyniku rozbudowy wzrośnie nieznacznie do 0,37, bynajmniej nie pozwala przyjąć, że z analizy wynika dopuszczalność przyjęcia wskaźnika 0,37. Może natomiast oznaczać, że wielkość tę dostosowano do wniosku inwestorów.

Trzeba przy tym zauważyć, że stosunek podanej we wniosku inwestorów wielkość powierzchni zabudowy (około 20 m2) do powierzchni działki objętej tym wnioskiem (0,5200 ha – zgodnie z wypisem z rejestru gruntów) wynosi 0,38, natomiast przy uwzględnieniu podanych we wniosku gabarytów budynku (około 6,5 x 3,5 m) jest jeszcze wyższy - wynosi 0,44. Obie te wielkości są większe niż współczynnik (po rozbudowie) podany w decyzjach organów obu instancji i we wzmiankowanym projekcie analizy z 16 lipca 2014 r. Pomimo, że M. T. podnosiła w odwołaniu zarzuty w zakresie określenia współczynnika powierzchni zabudowy, organ odwoławczy nie odniósł się do nich w żaden sposób.

Nie do zaakceptowania jest także zawarte w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji stanowisko dotyczące geometrii dachu, w zakresie dotyczącym dopuszczenia dachu wielospadowego. Zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Skoro, jak stwierdza Wójt Gminy B., budynki mieszkalne w obszarze analizowanym posiadać mają głównie dachy płaskie lub dwuspadowe, natomiast garaże i budynki gospodarcze – dachy płaskie lub jednospadowe, zaś budynek mieszkalny na działce objętej wnioskiem - dach płaski, to dopuszczenie dachu wielospadowego dla planowanej inwestycji bynajmniej nie jest ustaleniem odpowiednim do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Uzasadnienia dla uwzględnienia wniosków inwestorów w tym zakresie w żadnym razie nie może stanowić wskazany w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wpływ na urozmaicenie bryły budynku.

Jak nadmieniono, w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy w ogóle nie przedstawił własnego stanowiska odnośnie do geometrii dachu.

W okolicznościach sprawy rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji, na podstawie przekazanych mu akt sprawy, brak było zatem możliwości ustalenia, że projektowana inwestycja pozostaje w zgodzie z zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa. Parametry wyprowadzone z analizy, a dotyczące cech zabudowy i zagospodarowania terenu są bowiem nieweryfikowalne. Wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, akta sprawy nie dają możliwości ustalenia, czy przyjęte w decyzji z dnia [...] września 2014 r. wymagania dotyczące zabudowy i zagospodarowania pozostają w zgodzie z zasadą dobrego sąsiedztwa. Jak zatem trafnie zarzuca autor skargi kasacyjnej, decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązków płynących z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80, a także z art. 107 § 3 K.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji sporządzi dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestorów analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Wyniki analizy stanowić będą załącznik do nowo wydanej decyzji. Część graficzna wyników analizy będzie określać granice obszaru analizowanego, natomiast część tekstowa będzie zawierać dane pozwalające ustalić, czy spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 135 P.p.s.a. zarówno zaskarżoną decyzję, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a.