Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 2 października 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 975/07, po rozpoznaniu sprawy ze skarg H. K., T. B., E. i Z. S., J. C., J. C., T. K., A. P., S. P., M. K., G. S. i L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów: I uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie punktu II o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Gminy B. z [...] grudnia 2006 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi B. G., gm. B. o ogólnym obszarze 710,6998 ha poszerzonym o część gruntów wsi B. D. o powierzchni 0,6651 ha, część gruntów wsi F. o powierzchni 6,5828 ha, część gruntów miasta B. o powierzchni 3,1221 ha, gmina B. oraz część gruntów wsi H. o powierzchni 0,77 ha, część gruntów wsi U. o powierzchni 0,33 ha, gmina D. – zgodnie z projektem scalenia sporządzonym i wykazanym na mapie obszaru scalenia oraz w rejestrze szacunkowym gruntów wydzielonych w wyniku scalenia przez upoważnionego geodetę Podkarpackiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w Rzeszowie – Z. K.: 1) w stosunku do skarżących J. C., L. S., H. K.;
- 2) w stosunku do skarżącego T. K. w części dotyczącej działki poscaleniowej nr [...] położonej we wsi B. oraz w części dotyczącej dopłaty pieniężnej, a w pozostałym skargę oddalił;
- 3) w stosunku do skarżących E. i Z. S. w części dotyczącej działki poscaleniowej nr [...] położonej w B. G. i w części dopłaty pieniężnej;
- 4) w stosunku do działek poscaleniowych nr [...] i [...] położonych we wsi B. G., figurujących Rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu na rzecz A. B., córki A. i J. W punkcie III wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł o oddaleniu skargi J. C., A. P., S. P., M. K. i G. S. W uzasadnieniu wyroku Sąd w zakresie skargi E. i Z. S. wskazał, że przed scaleniem gruntów byli współwłaścicielami siedmiu działek o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 1,2600 ha i wartości [...] punktów. Po scaleniu przydzielono im pięć działek o numerach [...],[...],[...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 1,4627 ha i wartości [...] punktów (Rejestr szacunkowy gruntów po scaleniu T VII, poz. [...] i [...]). W podanym rejestrze znajduje się oświadczenie Z. S. z 30 sierpnia 2005 r., że wyraża zgodę na wydzielony w wyniku scalenia ekwiwalent i nie wnosi zastrzeżeń. Wyraził też zgodę na wysokość naliczonej dopłaty pieniężnej z tytułu wzrostu wartości gruntów poscaleniowych, przekraczającej 3%.
W skardze zarzucili, że na działce siedliskowej nr [...] rosły drzewa i krzewy. Wskazana działka po scaleniu jest oznaczona nr [...], ale jej obszar jest pomniejszony, gdyż część gruntu po scaleniu przeznaczono na projektowaną drogę (działka nr [...]). Na gruncie przeznaczonym na drogę rosną właśnie drzewa i krzewy. Przy niewielkiej zmianie granicy działki nr [...], nie zachodziłaby potrzeba wycinki drzew i krzewów. Zdaniem skarżących przeznaczenie na drogę części działki zagrodowej porośniętej drzewami i krzewami jest sprzeczne z decyzją Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] października 2006 r., nr [...].
Decyzja ta także nakazuje uwzględniać w projekcie scalenia źródła ujęć wody i doprowadzania jej do poszczególnych gospodarstw w sposób grawitacyjny. Źródła ujęcia wody znajdują się na działce nr [...], ale jedno ujęcie na mapie nie jest zaznaczone, drugie jest oznaczone, ale do tego ujęcia nie jest podłączony na mapie zasadniczej wodociąg, z którego korzystają skarżący. Jest on błędnie podłączony do ujęcia wody na innej działce. Skarżący takie same zarzuty podnosili w odwołaniu (k. 4-3 akt organu odwoławczego). SKO ustosunkowało się do tego zarzutu następująco: "W zakresie zaś zarzutów w przedmiocie niezgodności zaskarżonej decyzji z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia należy wskazać, iż postanowienia decyzji środowiskowej zostały uwzględnione w kwestionowanej decyzji". W osnowie zaskarżonej decyzji nie ma jednak rozstrzygnięcia poruszonej przez skarżących sprawy.
Sąd wskazał, że oświadczenie Z. S. o wyrażeniu zgody na przydzielony ekwiwalent było złożone przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację scalenia gruntów, a także po upływie terminu do zgłaszania zastrzeżeń do projektu scalenia. W punkcie 3 decyzji Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] października 2006 r., nr [...], który dotyczy wymagań z zakresu ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w projekcie scalenia – wskazano między innymi wymagania:
- – uwzględnić w projekcie scalenia źródła ujęć wody i doprowadzenia jej do poszczególnych gospodarstw, w sposób grawitacyjny,
- – działki siedliskowe i działki leśne utrzymać w dotychczasowym stanie posiadania, przez co nie nastąpi zagrożenie karczowania drzew i krzewów na tych działkach.
Na tle przytoczonych wymagań, SKO odwołania skarżących nie rozpatrzyło i tej kwestii nie wyjaśniło. Tym samym naruszyło art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 33 ustawy o scaleniu gruntów. Powtórzyło jedynie stwierdzenie, zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], iż wymagania dotyczące ochrony środowiska zostały w tej decyzji uwzględnione. Sąd wskazał, że organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu odwołania w zakresie określonym w punkcie I 3 wyroku, zbada czy faktycznie działka przedscaleniowa nr [...] o pow. 0,1300 ha była działką siedliskową oraz czy grunt o pow. 177 m2 o jaki została pomniejszona po scaleniu (działka nr [...] o pow. 0,1123 ha) był porośnięty drzewami i krzewami oraz czy został przeznaczony na drogę dojazdową do pól nr [...]. Na tle poczynionych ustaleń rozważy, czy taki stan rzeczy koliduje z punktem 3 decyzji Starosty Rzeszowskiego.
Co się zaś tyczy poruszonego w skardze ujęcia źródła wody, to na mapie obszaru scalenia (obręb [...]) na działce poscaleniowej nr [...], nie są wyraźnie zaznaczone i opisane źródła ujęcia wody, zatem Sąd przyjął, że decyzja organu I instancji zatwierdzająca projekt scalenia (mapy obszaru scalenia i rejestry szacunkowe gruntów), nie zawiera rozstrzygnięcia tej kwestii, co powoduje, że skarga w tym zakresie jest bezprzedmiotowa.
Oddalając skargę A. P. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że przed scaleniem był właścicielem dwóch działek (nr [...] i [...]) o łącznej powierzchni 0,1307 ha i wartości [...] punktów, oznaczonych w ewidencji gruntów jako pastwisko trwałe (symbol Ps) (Rejestr szacunkowy gruntów przed scaleniem T VII, poz. [...]). Po scaleniu na działkach poscaleniowych wydzielono skarżącemu działkę nr [...] o pow. 0,1239 ha i wartości [...] punktów. Wartość działki poscaleniowej w stosunku do stanu przedscaleniowego nie przekracza 3% (wynosi 1,2% in minus). Dane te wynikają z rejestru szacunkowego gruntów po scaleniu T VII, poz. [...].
W odwołaniu, jak również w skardze, zarzucił że "sfałszowano" granicę działki poscaleniowej nr [...] w stosunku do granic działek przedscaleniowych przez przesunięcie jej o około 2 m w głąb działki. Wyjaśnił, iż własność działek przedscaleniowych nabył na podstawie umowy darowizny z dnia [...] września 2002 r., sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. [...] Nr [...]. Darczyńcą był jego dziadek W. P., zaś przedmiotowe działki pochodziły z działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym, zatem otrzymane działki bez zgody właściciela nie podlegały scaleniu (art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu gruntów).
Ponadto zarzucił, że droga dojazdowa do działki nr [...] powinna mieć szerokość 4 m, a zaplanowano na 3 m, co może stanowić przeszkodę do uzyskania pozwolenia na budowę.
Z rejestru przedscaleniowego i poscaleniowego wynika, iż przedmiotowe działki figurują w ewidencji gruntów jako użytki rolne (pastwisko symbol Ps), co nie wyłącza jednak możliwości umiejscowienia na nich działki zagrodowej. Skarżący błędnie interpretuje art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu gruntów, który tylko spod scalenia wyłącza grunty pod zabudowaniami. Przez grunty pod zabudowaniami rozumie się grunty umożliwiające właściwe korzystanie z budynków i podwórza. Wielkość powierzchni działki nr [...] (1239 m2) i jej kształt stwarzają dogodne warunki do planowanej zabudowy działki. Z mapy obszaru scalenia gruntów wsi B. G. (obręb [...]) wynika, że działka nr [...] ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej oznaczonej nr [...] szlakiem wzdłuż rowu oznaczonego jako działka [...] w. Zdaniem Sądu szerokość dojazdu jest odpowiednia dla celów rolniczych.
E. i Z. S. wnieśli od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w części pkt I ppkt 3. Zarzucili naruszenie prawa materialnego, a to art. 46a ust. 3 pkt 2 i art. 56 ust. 1, 2, 3, 7 i 8 ustawy – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902) a to poprzez nieuwzględnienie w projekcie scalenia źródeł wody i jej doprowadzenia do poszczególnych gospodarstw w sposób grawitacyjny oraz naruszenie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie art. 24 ust. 1 ustawy o scalaniu gruntów (Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 349).
Na tych podstawach wnosili o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie,
- 2) orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzili, że w uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że "Na mapie obszaru scalenia (obręb [...]) na działce poscaleniowej nr [...], nie są wyraźnie zaznaczone i opisane źródła ujęcia wody, zatem Sąd przyjął, że decyzja organu I instancji zatwierdzająca projekt scalenia (mapy obszaru scalenia i rejestry szacunkowe gruntów), nie zawiera rozstrzygnięcia tej kwestii, co powoduje, że skarga w tym zakresie jest bezprzedmiotowa". Skarżący złożyli skargę z uwagi na właśnie nieuwzględnienie w zatwierdzonym projekcie scalenia pkt 3 decyzji Starosty. Starosta Rzeszowski w swojej decyzji przyjął, iż z uwagi na wymogi ochrony środowiska koniecznym jest uwzględnienie w projekcie scalenia źródeł wody i doprowadzenie jej do poszczególnych gospodarstw przy wykorzystaniu spadku grawitacyjnego. Tymczasem decyzja scaleniowa nie uwzględniała powyższego wymogu. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie zmienił ani nie uchylił powyższej decyzji w omawianym zakresie, tymczasem zgodnie z prawem decyzja Burmistrza Miasta i Gminy B. winna uwzględniać treść art. 24 ust. 1 ustawy o scalaniu gruntów.
Skarżący wskazali, że na mapie zasadniczej jedno ujęcie źródła wody w ogóle nie jest oznaczone a jeśli chodzi o drugie to jest ono zaznaczone, ale nie jest do niego podłączony wodociąg. Jest on błędnie podłączony do ujęcia źródła wody na innej działce. Skarżący zarzuca, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wbrew wyżej powołanym przepisom nie uwzględnił faktu, iż obecna właścicielka działki [...], na której zlokalizowane jest ujęcie wody, z którego korzysta skarżący wyraża zgodę tylko na dzierżawę ujęcia wody i zgodę swoją może cofnąć, stąd skarżący zarzuca, iż decyzja, o którą chodzi w sprawie a w konsekwencji i wyrok WSA w Rzeszowie w części oddalającej skargę E. i Z. S. nie zapewnia stałego dostępu do wody. Stąd skarżący podkreśla, iż właśnie decyzja Starosty o środowiskowych uwarunkowaniach ma na celu zabezpieczenie stałego dostępu do wody. Aktualna decyzja Burmistrza Miasta i Gminy B. konsekwentnie utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie zapewnia jednak tego dostępu a w konsekwencji czyni to z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie środowiska, którą WSA w Rzeszowie nie zastosowało oddalając skargę E. i Z. S. Od wyroku skargę kasacyjną wniósł A. P., zaskarżając wyrok w części (pkt III wyroku) w zakresie oddalenia jego skargi.
Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia przepisu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. 1982 r. Nr 11, poz. 80 ze zm.), poprzez brak uwzględnienia, iż oddalenie jego skargi na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2007 r. w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi B. G., narusza cel postępowania scaleniowego w postaci tworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie, poprzez faktyczne dopuszczenie do sytuacji, w której działki objęte scaleniem na skutek tego postępowania w sposób istotny tracą swą użyteczność przez niemożność wytoczenia odpowiedniego szlaku drożnego do nich prowadzącego.
Na tej podstawie wnosił o:
- 1) uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie pkt II decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] października 2007 r. (nr [...]) w stosunku do niego,
- 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że Sąd naruszył art. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów co wynika z faktu, że art. 1 zawiera ogólne sformułowanie celu postępowania scaleniowego, którym jest tworzenie korzystnych warunków gospodarczych w rolnictwie poprzez poprawienie struktury obszarowej gospodarstw, jak też dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. W toku postępowania scaleniowego organ obowiązany jest wyważyć interes społeczny i interesy poszczególnych osób. W sprawie organ nie zachował minimum staranności i działając dowolnie przeprowadził scalenie w części obejmującej jego działkę i gruntów z nią sąsiadujących całkowicie niezgodne z celem postępowania, w postaci poprawy użyteczności gruntów. Związane jest to z faktem, iż jeszcze w mapach przedscaleniowych naniesiono propozycję ustanowienia służebności drogi koniecznej, w miejscu położenia obecnie przeznaczonej na drogę, południowo- wschodniej części działki nr [...].
Służebność ta miała przebiegać pasem o szerokości 4 m, która to szerokość pozwalała na możliwość należytego zagospodarowania działek, na których rzecz droga miała być poprowadzona. Tymczasem na skutek postępowania scaleniowego, w miejscu tej drogi wytoczono rów o szerokości 1 m, który ma w oparciu o art. 17 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów przejść na własność gminy. To istotnie ograniczy szerokość projektowanej drogi, która w ten sposób będzie mogła mieć jedynie szerokość trzech metrów. Tak wąska droga nie pozwoli na należyty dojazd do działki gruntowej, a jest to grunt rolny z możliwością zabudowy. Wywodził też, że nieuchylenie decyzji w zakresie działki [...] powoduje, że wytyczony szlak drożny nie spełnia niezbędnych warunków umożliwiających racjonalne korzystanie nie tylko z działki nr [...], lecz także z działek z nią sąsiadujących, co pozwoliłoby na pełną swobodę w ukształtowaniu stosunków gruntowych na wszystkich działkach przyległych do działki nr [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy rozpoznaniu sprawy podstawami skargi kasacyjnej powoduje, że skarga kasacyjna musi przytaczać i uzasadniać podstawy ustawowe. Według art. 174 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Skarga kasacyjna musi spełniać wymogi materialne w zakresie przytoczenia ustawowo określonych podstaw i ich uzasadnienia (art. 176 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z tego względu sporządzenie skargi kasacyjnej jest objęte przymusem zastępstwa profesjonalnego pełnomocnika.
Skarga kasacyjna Z. i E. S., jak i skarga kasacyjna A. P. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z. i E. S. zarzucili naruszenie prawa materialnego: art. 46a ust. 3 pkt 2 i art. 56 ust. 1, 2, 3, 7, 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 7, poz. 19), ale nie została określona podstawa zarzutu, zgodnie z art. 174 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem czy naruszenie prawa materialnego polega na błędnej wykładni, czy na niewłaściwym zastosowaniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wywodzi się błędnej wykładni ani też niewłaściwego zastosowania. W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał na moc decyzji Starosty Rzeszowskiego z [...] października 2006 r. nr [...] i z tego względu uwzględnił skargę, że organ odwoławczy nie rozpoznał i nie rozstrzygnął, czy w decyzji scaleniowej została uwzględniona decyzja Starosty i w ocenie prawnej wskazał na obowiązek organu odwoławczego przeprowadzenia w tym zakresie rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.
Natomiast w zakresie, który nie był rozstrzygnięty w decyzji organu pierwszej instancji zasadnie przyjął, że brak rozstrzygnięcia powoduje bezprzedmiotowość kontroli. Jest to zgodne z regulacją przyjętą w art. 111 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że w razie gdy organ nie rozstrzygnął sprawy w całości, strona w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji może żądać uzupełnienia co do rozstrzygnięcia, a po upływie tego terminu żądać rozstrzygnięcia sprawy w części, która nie została rozstrzygnięta na zasadach ogólnych. Jest to zgodne z zasadą ogólną dwuinstancyjności (art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego), która przyznaje prawo do dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy.
Nie jest zrozumiały zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu obowiązującym według tekstu jednolitego z 1989 r. Artykuł 174 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi o naruszeniu przepisów tej ustawy w toku rozpoznania sprawy przez sądy pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej nie wywiedziono naruszenia przepisów tej ustawy.
Skarga kasacyjna A. P. jest niezasadna. Wprawdzie zarzucono błędną wykładnię art. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.), ale poza powołaniem podstawy kasacyjnej w uzasadnieniu nie wyprowadzono błędnej wykładni. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jedynie polemizuje się z ustaleniami faktycznymi przytoczonymi przez Sąd, a nie wywodzi się błędnej wykładni przyjętej w zaskarżonym wyroku. W skardze kasacyjnej nie postawiono zarzuty niewłaściwego zastosowania art. 1 powołanej ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.
W tym stanie rzeczy, skoro skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.