Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 538/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Poznaniu oddalił skargę J. K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) dla powiatu poznańskiego nakazał A. K. rozbiórkę magazynu elementów przeznaczonych do galwanizacji na działce przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w wyniku przeprowadzonej kontroli zabudowy działki stwierdzono, iż inwestor (właścicielka nieruchomości) nie posiadając pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanego, zbudował budynek magazynowy o wymiarach 20,80 m x 9,00 m służący do składowania elementów przeznaczonych do galwanizacji. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez WWINB decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...], ta z kolei decyzja została zaskarżona przez A. K. i J. K., jednak wyrokiem z dnia 27 października 2004 r., II SA/Po 1869/02 WSA w Poznaniu oddalił ich skargę. Z kolei wyrokiem z dnia 14 lutego 2007 r. II OSK 319/06 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżących.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że własność działki zabudowanej obiektem samowolnie zrealizowanym następnie przeszła na J. K. (k. 4 akt adm.). Pismem z dnia 17 grudnia 2012 r. nr [...] PINB dla powiatu poznańskiego, działając na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (wówczas: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej Upea) wezwał J. K. do wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce magazynu elementów przeznaczonych do galwanizacji na działce przy ul. [...] w [...]. W upomnieniu wskazano, że w razie niewykonania obowiązku, zostanie wszczęte administracyjne postępowanie egzekucyjne.
PINB dla powiatu poznańskiego wystawił tytuł wykonawczy nr [...] z [...] stycznia 2013 r. Tego samego dnia organ ten wydał, na podstawie art. 119 w zw. z art. 121 § 5 Upea, postanowienie o nałożeniu na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia w wysokości 146 577.60 zł. Tytuł wykonawczy wraz z postanowieniem doręczono zobowiązanemu dnia 22 stycznia 2013 r. W postanowieniu o nałożeniu grzywny organ egzekucyjny wezwał też J. K. do wpłacenia grzywny na rachunek bankowy organu, z zastrzeżeniem, że w przypadku nie wpłacenia grzywny w wyznaczonym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych przez właściwy miejscowo urząd skarbowy. Wezwano nadto zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia oraz pouczono, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, może zostać orzeczone wykonanie zastępcze.
W uzasadnieniu postanowienia PINB dla powiatu poznańskiego wskazał, że zgodnie z księgą wieczystą nr [...] obecnym właścicielem nieruchomości jest J. K. Zobowiązany nie podjął żadnych czynności mających na celu wykonanie obowiązku nałożonego w decyzji z dnia [...] maja 2002 r. ([...]), skierowano do niego upomnienie, w którym wezwano do dobrowolnego wykonania ciążącego na nim obowiązku. Zobowiązany go nie wykonał, z tego względu w ocenie organu egzekucyjnego konieczne było zastosowanie środka egzekucyjnego, przewidzianego w Upea.
Pismem z dnia 29 stycznia 2013 r. (k. 24 akt adm.) J. K. wniósł zażalenie na postanowienie z dnia 17 stycznia 2013 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, wnosząc o jego uchylenie i wstrzymanie wykonania.
Rozpoznając zażalenie postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] organ nadzoru nad egzekucją administracyjną – WWINB działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 123 § 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.) i art. 18 Upea oraz art. 83 ust. 2 art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) - uchylił zaskarżone postanowienie w części określającej kwotę grzywny w celu przymuszenia i w to miejsce nałożył na J. K. grzywnę w wysokości 143 657.28 zł, a w pozostałym zakresie utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ zażaleniowy stwierdził, że obowiązek nałożony decyzją PINB dla powiatu poznańskiego z dnia [...] maja 2002 r. ([...]) jest bezsporny oraz, że nie został on wykonany. W końcowej części uzasadnienia postanowienia WWINB podkreślił też, że grzywna w celu przymuszenia została ustalona na podstawie art. 121 § 5 Upea.
J. K. złożył skargę na postanowienie WWINB o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów art. 7 i 8 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nie zgromadzenie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych sprawy. W uzasadnieniu skarżący odniósł się przede wszystkim do stwierdzenia organu, że grzywna jest środkiem, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku i jako taka nie stanowi kary za jego niewykonanie oraz nie narusza art. 7 § 2 Upea. Wskazał, że w aktach sprawy nie ma śladu, jakoby którykolwiek z organów podjął próbę porównania skutków finansowych wykonania zastępczego i na tej podstawie określił środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Zdaniem J. K., postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone w sposób należyty, pomimo że organy administracji są zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinny prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa.
W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Poznaniu w pierwszej kolejności podkreślił, że kwestia czy zastosowany środek w postaci grzywny w celu przymuszenia - w okolicznościach prowadzonej egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] - jest środkiem najmniej uciążliwym, została rozstrzygnięta ostatecznie w innej sprawie administracyjnej oraz została objęta kontrolą WSA na podstawie odrębnej skargi, której nadano sygn. II SA/Po 538/13. Zatem kwestia uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego była badana w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Dalej stwierdzono, że zarówno w postanowieniu PINB dla powiatu poznańskiego z dnia [...] stycznia 2013 r., jak i w postanowieniu WWINB z dnia [...] marca 2013 r. zawarto wyczerpujące i dokładne wyjaśnienie tego, w jaki sposób ustalono wysokość nałożonej grzywny, przy czym za prawidłowe uznano ustalenia zawarte w postanowieniu organu wyższego stopnia. Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi sąd I instancji uznał, że są one niezasadne i nieadekwatne do przedmiotu niniejszej sprawy.
Skargą kasacyjną - reprezentowany przez pełnomocnika – J. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie od "Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego" na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanego skargą kasacyjną, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.
Wskazując na podstawy kasacyjne zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów:
- - art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) przez pominięcie wynikającego z akt sprawy naruszenia przez organ administracji przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., ponieważ nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego oraz nie zebrano i nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;
- - art. 145 § 1 "ust. 1 c" Ppsa w zw. z art. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) poprzez odmowę uchylenia zaskarżonego postanowienia WWINB z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w sytuacji, gdy nałożenie grzywny na zobowiązanego w celu przymuszenia będzie stanowiło naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone w sposób należyty, a zaniechanie przez organ administracji państwowej, mimo spoczywającego na nim obowiązku, podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisów postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należy uznać za nietrafny zarzut skargi kasacyjnej dot. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez to, że organ administracji nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego oraz nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Godzi się zauważyć, że przepis art. 133 § 1 Ppsa stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wynika, aby cyt. przepis miał zostać naruszony przez WSA w Poznaniu. Uzasadnienie ww. zarzutu skupia się wyłącznie na kwestii uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego.
To zaś zagadnienie i sformułowane w tym przedmiocie zarzuty są przedmiotem rozstrzygnięcia w innej sprawie tut. Sądu, zawisłej pod sygn. akt II OSK 2951/13. W sprawie zainicjowanej zażaleniem na postanowienie o nałożeniu grzywny wniesionym na podstawie art. 122 § 3 Upea – na co trafnie zwrócił uwagę sąd I instancji – nie bada się bowiem tego, co może stanowić przedmiot odrębnego środka prawnego, jakim są zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego i co może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie odrębnie wniesionej skargi.
Skarżący kasacyjnie nie wskazuje zresztą, jakie to okoliczności faktyczne w sprawie dotyczącej nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie zostały wyjaśnione. Z tych względów zarzut naruszenia powyższych przepisów przez sąd I instancji jest niezasadny. Nie jest trafny zarzut dopuszczenia się przez sąd wojewódzki obrazy przepisu art. 133 § 1 Ppsa, skoro kwestionowany skargą kasacyjną wyrok nie został oparty na materiale spoza akt. Skarżący kasacyjnie zarzutu naruszenia przepisu art. 133 § 1 Ppsa zresztą nie sprecyzował.
Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie doszło także w tej sprawie do naruszenia przez sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Pomijając błędne wskazanie jednostki redakcyjnej przepisu art. 145 § 1 Ppsa, który nie zawiera "ust. 1 c" wskazać należy, że przepis ten – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa − stanowi o podstawie uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, gdy jej przedmiotem jest m. in. postanowienia, a sąd ten dopatruje się innego, niż dające podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sama okoliczność braku uchylenia zaskarżonego postanowienia nie może stanowić argumentu na rzecz naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.
Z kolei art. 2 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko sądu I instancji w żaden sposób nie podważa zasady zaufania do organów państwa i prawa. Zasada zaufania do państwa i prawa, wynikająca zarówno z konstytucyjnej zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), jak i z regulacji art. 8 K.p.a., określana także jako zasada lojalności państwa wobec obywatela, wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny.
Określając treść ochrony zaufania obywateli do państwa nie można ignorować podstawowego faktu, że w świadomości społecznej treść prawa rozpoznawana jest przede wszystkim ze sposobu jego interpretacji w praktyce stosowania prawa przez organy państwowe (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 1997 r., U 11/97, ZU 1997, nr 5-6, poz. 67). Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia WSA w Poznaniu nie naruszył zasady zaufania do państwa i prawa. Oddalając skargę sąd I instancji podzielił argumentację wynikającą ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy administracji. Stanowisko swoje oparł na analizie akt sprawy, rozpatrując ją w granicach wynikających z przedmiotu sprawy administracyjnej, nie będąc związany zarzutami i wnioskami strony, prawidłowo wyjaśniając, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Niesporne jest, że pozostaje w obrocie prawnym decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, decyzja ta ma charakter prawomocny, podlegała wszak kontroli sądowoadministracyjnej. Decyzji tej nie chce wykonać skarżący, jako właściciel nieruchomości zabudowanej samowolnie będąc zobowiązanym do wykonania nałożonego obowiązku niepieniężnego. Skoro obowiązek nałożony prawomocną decyzją administracyjną nie został wykonany, prawnym obowiązkiem wierzyciela, który w przedmiotowej sprawie był zarazem organem egzekucyjnym, było podjęcie kroków zmierzających do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Stan niewykonywania takiego obowiązku oznaczałby tolerowanie stanu sprzecznego z praworządnością.
Podstawową zasadą państwa prawnego jest to, że władze publiczne działać mogą na podstawie i w ramach prawa oraz czynić to tylko, co prawo im dozwala lub nakazuje. W tej sprawie, przy uwzględnieniu jej stanu prawnego i faktycznego, jak również związanego z tym rozstrzygnięcia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia uznać należy, że reguły państwa prawnego nie zostały naruszone, zaś zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do obrazy ww. normy ustawy zasadniczej w tych okolicznościach uznać należy za nietrafne. Zatem nie można skutecznie zarzucić sądowi I instancji naruszenia art. 2 Konstytucji RP.
Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.