Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2951/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 27 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 336/12 w sprawie ze skargi Gminy C. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu sportowego uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tego wyroku.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Zaskarżoną decyzją PWINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej: P.bud.), po rozpoznaniu odwołania E. P. i A. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łańcucie z dnia [...] grudnia 2010 r. o nałożeniu na Gminę [...] obowiązku sporządzenia i przedstawienia w terminie do [...] maja 2011 r. projektu budowlanego zamiennego zespołu obiektów sportowych w skład którego wchodzą: boisko piłki nożnej, ustawione 2 bramki oraz ogrodzenie, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, sporządzonego przez projektanta należącego do właściwej izby samorządu zawodowego oraz nałożeniu obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj. podwyższenia istniejącego ogrodzenia do wysokości 4,00m od strony dróg gminnych, zamontowania brakujących furtek w istniejącym ogrodzeniu - uchylił w całości zaskarżoną decyzję.

Jednocześnie nakazał gminie rozbiórkę wykonanej części obiektu sportowego - boiska do gry w piłkę nożną poprzez rozbiórkę dwóch bramek oraz ogrodzenia o wysokości 5,1 m i długości 100,27m. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy, wieloletni przebieg sprawy, obejmujący zarówno postępowanie administracyjne, jak i przed sądem administracyjnym. Wskazał, że po kolejnym już uchyleniu decyzji wydanej w tej sprawie przeprowadzona została kontrola obiektu i decyzją z 20 grudnia 2010 r. nałożono na gminę obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji. Od tej decyzji odwołanie wniosły E. P. i A. P. Organ odwoławczy uchylił tę decyzje i nakazał rozbiórkę części obiektu. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją Starosty Łańcuckiego z dnia [...] czerwca 2002 r. gmina uzyskała pozwolenie na budowę inwestycji pod nazwą "zespół obiektów sportowych w skład którego wchodzą: boisko piłki nożnej, boisko piłki siatkowej, małe boisko treningowe, ławki trenerskie i zawodników rezerwowych, parkingi i przebudowa ogrodzenia na terenie obejmującym nieruchomości nr ewid.: [...] położone w [...]".

Z akt sprawy wynika, że lokalizacja boiska do gry w piłkę nożną, zamontowanych dwóch bramek i wykonanego ogrodzenia jest inna niż projektowana i obejmuje działki (posiadające w czasie wykonywania robót numery [...]), które nie były objęte pozwoleniem na budowę. Organ ustalił, że numeracja działek uległa zmianie. Boisko do gry w piłkę nożną z zamontowanymi 2 bramkami i wykonanym ogrodzeniem usytuowane jest na działkach posiadających obecnie nr [...]. Z akt sprawy wynika, że pozwolenie na budowę nie obejmowało działek posiadających obecnie nr [...]. Ponieważ lokalizacja przedmiotowego obiektu sportowego wraz z bramkami i ogrodzeniem jest inna, niż projektowana i obejmuje działki nie objęte pozwoleniem na budowę i jest niezgodna z zatwierdzonym decyzją Starosty z dnia [...] czerwca 2002 r. projektem zagospodarowania terenu i projektem budowlanym, dlatego doszło do odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia na budowę.

Tego typu odstępstwa zaliczane są do istotnych w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 P.bud. Inwestor wykonał także inne, niż projektowane, ogrodzenie. Zgodnie z dokumentacją projektową na odcinkach sąsiedztwa z drogą gminną (działka nr [...]) oraz działką drogową (posiadającą wówczas nr [...]), ogrodzenie winno być podwyższone do wysokości 4,0 m. Podwyższenie miało polegać na przedłużeniu istniejących stalowych słupów ogrodzenia do żądanej wysokości oraz na rozpięciu między nimi dodatkowych pasów siatki ogrodzeniowej. W ogrodzeniu tym przewidziano dwa wjazdy z bramkami w narożniku północno-zachodnim od strony działki drogowej oraz w narożniku północno-wschodnim od strony drogi gminnej. W rzeczywistości inwestor w odległości 0,35m od ogrodzenia istniejącego o wysokości 1,50m w kierunku własnej działki, wybudował dodatkowe ogrodzenie o wysokości 5,10m na długości 100,27m, które jest wykonane ze słupków stalowych i rozciągniętej pomiędzy nimi siatki ogrodzeniowej od wysokości ponad terenem równej w przybliżeniu wysokości słupków ogrodzenia niższego wynoszącej 1,74 i 1,84m oraz rozciągniętych pomiędzy słupkami linek stalowych powyżej siatki do wysokości 5,10 m. Słupki stalowe ogrodzenia wyższego są połączone ze słupkami niższego ogrodzenia za pomocą kątowników stalowych (po 2 szt.), które są przyspawane.

W niższym ogrodzeniu od strony południowo-zachodniej występują dwa otwory, niezabezpieczone siatką ogrodzeniową i nieposiadające bramek. Od strony drogi gminnej od strony północno-zachodniej w niższym ogrodzeniu znajduje się 1 otwór niezabezpieczony siatką ogrodzeniową i nieposiadający bramki. Od strony północno- wschodniej teren boiska nie jest ogrodzony. W istniejącym niższym ogrodzeniu w narożniku północno-zachodnim jest dwuskrzydłowa bramka o szerokości 4,26m. Projekt budowlany nie przewidywał wykonania furtek w istniejącym ogrodzeniu w miejscach, gdzie obecnie znajdują się dwa otwory w tym ogrodzeniu od strony południowo-zachodniej oraz jeden otwór od strony północno-zachodniej. PWINB wskazał, że inwestor po wydanym przez NSA-OZ wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt SA/Rz 2165/02 nie kontynuował robót budowlanych. W związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, roboty budowlane wykonane na podstawie tego pozwolenia potraktowano jako roboty zakończone i nie wstrzymywano ich postanowieniem.

Skoro roboty budowlane, które są przedmiotem postępowania zostały zakończone, zatem wydawanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 P.bud. było zbędne. Przy związaniu oceną zawartą w wyroku WSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 503/08, istniała więc podstawa do wydania jednej z trzech decyzji przewidzianych w art. 50 ust. 1 P.bud. Powołując się na treść tego przepisu, obowiązującego w dacie orzekania przez organ I instancji PWINB podał, że przepis ten stanowi o trzech wzajemnie wykluczających się sposobach prowadzenia postępowania naprawczego wobec robót budowlanych prowadzonych w warunkach wskazanych w art. 50 ust. 1 P.bud. W rozpoznawanej sprawie zachodzi przypadek określony w art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Zdaniem organu odwoławczego powołana przez organ I instancji podstawa prawna, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 7 P.bud. nie mogła mieć zastosowania. Ograniczenie w powołanym przez organ I instancji przepisie art. 51 ust. 7 P.bud. prawa do odpowiedniego zastosowania tylko ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3, wyklucza możliwość wydania w tym trybie nakazu określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3, tj. zobowiązania inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 jest możliwe tylko wówczas, gdy w obrocie prawnym pozostaje niewadliwe pozwolenie na budowę. Tak jednak w sprawie nie jest, gdyż NSA-OZ wyrokiem z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt SA/Rz 2165/02 uchylił m.in. decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2002 r., którą udzielono pozwolenia na budowę. Mając na uwadze treść art. 5 ust. 1 pkt 9 P.bud., nie jest możliwe także wydanie decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., gdyż obecnie działki, na których usytuowany jest przedmiot postępowania, nie są objęte obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i brak jest obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu.

Nie można zatem stwierdzić zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Nadto ogrodzenie boiska nie spełnia swojej funkcji. Piłki w czasie użytkowania boiska przelatują i wpadają w głąb posesji odwołujących (co zostało udokumentowane). Przedmiotowa inwestycja ma niewątpliwie negatywny wpływ na nieruchomość odwołujących nr [...]. Podano, że w dacie wykonania przedmiotowych robót budowlanych także na działkach posiadających wówczas nr [...], które nie były objęte pozwoleniem na budowę, działka nr [...] sąsiadowała bezpośrednio z tymi działkami. Dopiero później decyzją Wójta z dnia [...] lipca 2005 r. dokonano podziału działek m. in. nr [...] na nowe działki.

Nadto, od strony drogi gminnej nie podwyższono ogrodzenia do wysokości 4,0 m, a w niższym ogrodzeniu znajduje się 1 otwór nie zabezpieczony siatką ogrodzeniową i nie posiadający bramki. Od strony północno-wschodniej teren boiska nie jest w ogóle ogrodzony. Wykonane ogrodzenie nie wypełnia założonej funkcji, a przedmiotowa inwestycja stwarza także zagrożenie dla użytkowników drogi gminnej. W rozpatrywanym przypadku wykonane przedmiotowe roboty budowlane polegające na montażu dwóch bramek i budowie ogrodzenia przez gminę spowodowały naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich, tj. odwołujących się.

Zatem nie ma zdaniem organu możliwości zalegalizowania wykonanych robót budowlanych. Podano, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, która obowiązywała w chwili opracowywania projektu budowlanego, była ważna przez okres dwóch lat od dnia, kiedy stała się ostateczna, tj. do [...] lutego 2004 r. Zatem decyzja potwierdzającą, że ww. zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego już nie obowiązuje i nie stanowi obecnie przepisów o planowaniu przestrzennym. Ponadto decyzja ta została wydana na ww. zamierzenie inwestycyjne, które nie obejmowało działek posiadających wówczas nr [...], a obecnie nr [...], natomiast z akt wynika, że część tych działek została włączona do obiektu sportowego. Także pozwolenie na budowę nie obejmowało tych działek.

Wobec tego jedynym możliwym sposobem doprowadzenia zaistniałego stanu faktycznego do stanu zgodnego z prawem jest zastosowanie dyspozycji zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 1 P.bud. i nakazanie rozbiórki wykonanej części obiektu sportowego. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśniono, że wydana decyzja rozstrzyga o losach wykonanej w sierpniu 2002 r. części obiektu sportowego - boiska do gry w piłkę nożną, zamontowanych dwóch bramek oraz wybudowanego ogrodzenia o wysokości 5,10m i długości 100,27m. Natomiast decyzją z dnia [...] lipca 1999 r. PINB rozstrzygnął sprawę samowolnej budowy ogrodzenia działki od strony drogi gminnej nakazując gminie dokonać rozbiórkę samowolnie realizowanego ogrodzenia ww. nieruchomości od strony drogi gminnej, która została wykonana zgodnie z protokołem oględzin z dnia [...] września 1999 r. PINB decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. rozstrzygnął również sprawę samowolnie wykonanych 2 bramek do gry w piłkę nożną, nakazując gminie dokonać ich rozbiórki, która także została wykonana zgodnie z protokołem oględzin z dnia [...] lutego 2002 r.

W skardze na tę decyzję Gmina [...] wniosła o jej uchylenie, jako naruszającej prawo i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie interesów strony skarżącej poprzez błędną interpretację art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 51 ust. 1 P.bud. i podała, że twierdzenia odwołujących o uciążliwości obiektu związanego z jego użytkowaniem, wykonanego i ogrodzonego boiska, mają charakter wyłącznie subiektywny, co nie wystarcza do przyjęcia tezy o jego uciążliwości. Nawet jeśli sąsiedztwo boiska sportowego powoduje pewne zakłócenia w korzystaniu z nieruchomości sąsiedniej, to zdarzenia te są sporadyczne i nie powinny skutkować wydaniem zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca przyznała, że istotnie w przedmiotowej sprawie miało miejsce odstępstwo od wydanego przez Starostę pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2002 r., to jednak wskutek wysiłków strony skarżącej w toku kolejnych postępowań, boisko mogło zostać doprowadzone do stanu zgodnego z prawem.

Wykonane roboty należy traktować jako roboty zakończone. Strona skarżąca nie powinna zostać obciążona skutkami przewlekłego postępowania (wskutek upływu czasu decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2002 r. nie można traktować jako część przepisów o planowaniu przestrzennym). Błędy proceduralne organów nadzoru budowlanego winny obciążać te organy, a nie skarżącą. Gmina podtrzymała swój wniosek o zamiarze legalizacji dotychczasowych robót i doprowadzeniu ich do stanu zgodnego z prawem. Przedmiotowy obiekt ze względów społecznych ma duże znaczenie dla wspólnoty gminnej.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jest uzasadniona. Wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż w celu oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 P.bud. konieczne jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada warunkom techniczno-budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia, a także narusza konkretne przepisy budowlane. Przy takim rozumieniu "interesu osób trzecich" na etapie udzielania pozwolenia na budowę, w analogiczny sposób przepis art. 5 P.bud. należy stosować w postępowaniu naprawczym, w szczególności gdy postępowanie to zakończone zostaje decyzją o nakazie rozbiórki. Zdaniem sądu, w rozpoznawanej sprawie PWINB nakazując rozbiórkę boiska nie wskazał konkretnych przepisów, które zostały naruszone. Dotyczy to przede wszystkim nakazu rozbiórki bramek na boisku, które przewidywał zatwierdzony projekt budowlany, a które - w świetle dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego - wykonane zostały najprawdopodobniej zgodnie z zatwierdzonym projektem.

Jeżeli więc bramki wykonano zgodnie z pozwoleniem na budowę, to nakaz ich rozbiórki orzeczono z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 P.bud. Jeśli chodzi o ogrodzenie, sąd wskazał, że takowe projekt budowlany przewidywał, ale przy innym sposobie realizacji. Natomiast co do jego umiejscowienia, brak jest w tym zakresie jednoznacznych ustaleń - czy ogrodzenie wybudowano zgodnie z pozwoleniem na budowę, tj. w miejscu przewidzianym projektem zagospodarowania terenu, czy też lokalizacja ogrodzenia jest inna. Zatem sam fakt wykonania ogrodzenia w inny sposób, niezgodny z opisem technicznym, a nadto bez odniesienia do przewidzianego w projekcie przebiegu, nakaz rozbiórki czyni przedwczesnym. Dopiero ustalenie, że ogrodzenie usytuowane jest w innym miejscu, niż przewidywał projekt, zaś sposób jego wykonania /odstępstwo "technologiczne"/ narusza aktualnie obowiązujące przepisy, w tym techniczno budowlane, winno być poddane ocenie w aspekcie przepisu art. 5 P.bud.

Dotyczy to również istniejących w ogrodzeniu otworów, które nie były /względnie w innym miejscu/ projektem przewidziane. W analogiczny sposób należy ocenić istotne odstępstwo w zakresie zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu i objęcia inwestycją działek inwestora nr [...] /wg aktualnego oznaczenia/, przy czym argumentem wykluczającym ewentualną akceptację tego odstępstwa nie może być fakt utraty ważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz aktualny brak miejscowego planu zagospodarowania dla tego terenu. W tym zakresie należy mieć na uwadze, że decyzja taka /o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu/ funkcjonowała w obrocie prawnym i stanowiła podstawę wydania pozwolenia na budowę przedmiotowego boiska, które inwestor, aczkolwiek z odstępstwami, zrealizował.

Sąd zalecił organom uzupełnienie postępowania co do przebiegu ogrodzenia /faktycznego i wg projektu/, co oznaczać będzie pełną realizację wytycznych zawartych w wyroku sygn. II SA/Rz 292/07 i pozwoli ustalić, czy i jakie przepisy, w szczególności techniczno-budowlane, zostały naruszone. Zauważył, że dopiero w przypadku naruszenia konkretnych regulacji w tym zakresie, możliwe będzie dokonanie oceny tego naruszenia pod kątem poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, przy ocenie których odróżnić należy interes faktyczny od interesu chronionego przepisami prawa.

Od tego wyroku organ złożył skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 133 § 1 i p.p.s.a. poprzez: wadliwą ocenę akt sprawy objętej zaskarżoną decyzją, skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego i prawnego leżącego u podstaw zaskarżonej decyzji i powołanie się na okoliczności, które nie znajdują oparcia w materiale zgromadzonym w aktach sprawy; brak wskazania podstawy prawnej wyroku oraz brak uzasadnienia podstawy prawnej wyroku z powołaniem się na naruszone przepisy postępowania wraz ze wskazaniem istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy oraz wydanie wskazań co do dalszego postępowania, które są nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy oraz stanowią zobowiązanie organu do ponownego i wykonania czynności ustalających stan faktyczny już stwierdzony w postępowaniu administracyjnym;
2. - art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że o naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich można mówić wyłącznie wówczas, gdy obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi został wybudowany z naruszeniem konkretnych przepisów obowiązujących w budownictwie, w tym przepisów techniczno-budowlanych, ewentualnie w sposób pogarszający warunki sanitarne albo uciążliwy dla otoczenia.

Wniósł o uchylenie ww. wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że objęcie inwestycją innych działek niż określone w pozwoleniu na budowę zawsze będzie istotnym odstępstwem. Nie jest jasne stanowisko sądu odnośnie do oceny przez organ usytuowania obiektu. Sąd pominął materiał dowodowy w tym zakresie. Sąd powinien był wskazać, że naruszone przepisy proceduralne miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazywanych naruszeń proceduralnych nie połączono z konkretnymi przepisami procedury administracyjnej. Wskazania co do dalszego postępowania prowadzą do odwlekania załatwienia sprawy. Dokonana wykładnia art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego nie uwzględnia zasady równości obywateli i ochrony interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym.

W skardze kasacyjnej E. P. i A. P. zaskarżyły ww. wyrok w całości i wniosły o jego zmianę w ten sposób, że decyzja PWINB utrzymana zostanie w mocy albo sprawa zostanie przekazana do ponownego rozpoznania. Wniosły o rozpatrzenie sprawy pod nieobecność skarżących i ich pełnomocnika oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazały, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem sądu, który stwierdza zrealizowanie inwestycji z odstępstwami, lecz decyzję uchyla. Inwestycja została zrealizowana w nieodpowiednim zakresie i miejscu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczki wskazały, że inwestycja powinna była zostać objęta nakazem rozbiórki. Uzyskanie pozwolenia na budowę po wykonaniu boiska jest próbą legalizacji samowoli. Organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego. Odstępstwa od pozwolenia na budowę są istotne. Inwestycja stwarza zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Należy również zwrócić uwagę, że braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2013r., II GSK 2321/11 wyraźnie wskazał, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne.

Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako podstawy kasacyjne wskazano; naruszenie przepisów postępowania tj art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a w zw. z art.141 § 4 p.p.s.a i art.133 § p.p.s.a poprzez wadliwą ocenę akt spawy, skutkującym błędnym ustaleniem stanu faktycznego i prawnego, brak wskazania podstawy prawnej wyroku oraz brak uzasadnienia podstawy prawnej wyroku oraz naruszenie prawa materialnego tj art.5 ust.1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że o naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich można mówić wówczas gdy doszło do naruszenia

Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej należy stwierdzić, ze zarzut ten nie został prawidłowo skonstruowany, albowiem podnosząc naruszenie art.141 § 4 p..p.s.a, czyli przepisu który określa wymogi uzasadnienia, w rzeczywistości skarżący dąży do zakwestionowania ustaleń stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy. O tym, że zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a nie jest usprawiedliwioną podstawą do czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy tez błędnego rozstrzygnięcia sprawy wypowiadał się wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 23 lipca 2013r., sygn.akt II GSK 412/12, NSA sformułował następującą tezę, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy. Podobny pogląd został zawarty w wyroku NSA z dnia 21 maja 2013r. sygn.akt II FSK 1262/12 zgodnie z którym to, że skarżący nie zgadza się z oceną stanu faktycznego przyjętą przez sąd pierwszej instancji nie oznacza jeszcze, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Za pomocą art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zwalczać przyjętego przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, czy też stanowiska, co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego.

W przedmiotowej sprawie mamy właśnie taką sytuację, albowiem za pomocą zarzutu dotyczącego naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a skarżący kasacyjnie w rzeczywistości chce zakwestionować ustalenia faktyczne i prawne. Należy jeszcze zaznaczyć, co wynika z szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego tylko wtedy, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że uniemożliwiona jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Zarzut ten nie może sprowadzać się do polemiki, ze stanowiskiem sądu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2013r. sygn.akt II GSK 260/12). Mając powyższe na uwadze, tak sformułowany zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania nie mógł być uwzględniony.

Odnosząc się do drugiego zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego tj art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zasadności tego zarzutu i w pełni akceptuje stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku. Należy bowiem zwrócić uwagę, że ochronie w procesie budowlanym podlegają nie jakiekolwiek interesy osób trzecich ale interesy uzasadnione, tj. oparte o konkretne przepisy prawa, z których strony postępowania mogą wywieść przysługujące im uprawnienia lub ograniczające inwestora obowiązki. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich może opierać się wyłącznie na obiektywnej ocenie dotyczącej przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności wymagań techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących budowy. Oznacza to, że właścicielowi nieruchomości przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania na cele budowlane nieruchomości sąsiedniej, jeżeli projektowany sposób zagospodarowania kolidowałby z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, czy też norm dotyczących budowy.

O naruszeniu interesu osób trzecich można więc mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy (zob. W. Piątek, Prawo budowlane komentarz, pod redakcja A.Glinieckiego, 2012 s.68 i 69, por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2006r., sygn.akt II OSK 643/05, wyrok NSA z 24 czerwca 2010r. II OSK 960/09). Stąd też wskazany zarzut naruszenia prawa materialnego jest niezasadny.

Skargę kasacyjną wniosły również E. P. i A. P., wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku w ten sposób, " że decyzja administracyjna Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012r. utrzymana zostanie w mocy, albo sprawa przekazana zostanie do ponownego rozpatrzenia przez WSA wraz z konkretnymi wnioskami NSA korelującymi z treścią uzasadnienia skarżącego." Skarga kasacyjna nie odwołuje się do żadnych przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym nie odwołuje się również do art.174, który określa na jakich podstawach można oprzeć skargę kasacyjną. W uzasadnieniu zaś skargi kasacyjnej przedstawiono stan sprawy, w szczególności stanowisko organu II instancji wynikające z zaskarżonej decyzji oraz uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżące akceptują treść zaskarżonej decyzji organu II instancji natomiast nie zgadzają się orzeczeniem Sądu I instancji, polemizują z tym orzeczeniem, stawiają retoryczne pytania: czy Wojewódzki Sąd Administracyjny zapoznał się z podstawami prawnymi, w oparciu o które wydana została decyzja administracyjna nakazująca rozbiórkę bezprawnie wybudowanego obiektu sportowego, a które to podstawy zostały przytoczone w decyzji?, oraz czy realizacja inwestycji budowlanej w oparciu o nieważną decyzję o ustalenie warunków zabudowy jak również realizacja inwestycji z rażącymi odstępstwami od zatwierdzonego planu projektu budowlanego jest zgodna z prawem?.

Skarżące kasacyjnie stwierdzają, że rozstrzygnięcie WSA w Rzeszowie nie może zostać utrzymane w mocy albowiem narusza prawo materialne a wręcz sankcjonuje bezprawie sensu stricto. Dalej skarżące podnoszą, że inwestycja budowlana Gminy [...] została zrealizowana z rażącym naruszeniem prawa administracyjnego i prawa budowlanego, podnoszą również, że okoliczni mieszkańcy mają prawo do poszanowania swej prywatności i do miru domowego, który stanowi przedmiot ochrony prawa karnego. Stwierdzają również, że zaskarżony wyrok pozostaje w sprzeczności z wcześniejszymi rozstrzygnięciami WSA w Rzeszowie oraz ówczesnego Naczelnego Sądu Administracyjnego- Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie. W konkluzji uzasadnienia skargi kasacyjnej stwierdzają, że mając na uwadze sumę przytoczonych okoliczności, odwołując się przede wszystkim do naruszenia prawa materialnego przez WSA w Rzeszowie polegającej na błędnej wykładni art.5 ust.1 pkt 9 oraz art.51 ust.1 ustawy Prawo budowlane oraz błędu subsumcji w zakresie realizacji inwestycji budowlanej opartej o nieważności decyzji o ustalenie warunków zabudowy wnoszą jak we wstępie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przedmiotowa skarga kasacyjna nie spełnia wymagań określonych w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dział IV środki odwoławcze, rozdział 1 skarga kasacyjna. Wątpliwości budzi już sam wniosek zawarty w skardze kasacyjnej sformułowany jako wniosek o zmianę zaskarżonego wyroku w ten sposób, że decyzja administracyjna organu II instancji utrzymana zostanie w mocy. Przepisy art.184, art.185, art.188 p.p.s.a określają rodzaje orzeczeń jakie może wydać Naczelny Sąd Administracyjny, wniosek sformułowany w skardze kasacyjnej wykracza poza ten katalog.

Następnie należy zwrócić uwagę, że o ile w postępowaniu administracyjnym sprawa jest rzeczywiście rozpatrywana dwukrotnie, o czym przesądza konstrukcja dwuinstancyjności stworzona w kodeksie postępowania administracyjnego, o tyle postępowanie przed NSA, jako sądem drugiej instancji, nie jest co do zasady powtórnym rozpatrzeniem sprawy. Jak wskazywano już wcześniej zakres rozpatrzenia sprawy przez NSA jest ograniczony. Po pierwsze, art. 183 § 1 nakazuje sądowi rozpatrywać sprawę – poza wypadkami nieważności postępowania sądowego – tylko w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sąd ten kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia tylko z punktu widzenia przepisów wyraźnie w skardze kasacyjnej powołanych. Poza kontrolą sądu pozostaje zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Stąd też fundamentalną sprawą jest prawidłowe sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowo formułując zarzuty, kasator powinien jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty, tj. czy podnosi naruszenie przepisów prawa materialnego, czy postępowania. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną, należy również precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem kasatora, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania.

Opierając zarzuty na drugiej podstawie kasacyjnej, strona zobowiązana jest nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013r. II GSK 717/12). W uzasadnieniu przedmiotowej skargi kasacyjnej jedynie podano, że WSA dokonał błędnej wykładni art. 5 ust.1 pkt 9 i art.51 ust.1 Prawa budowlanego oraz doszło do błędu subsumcji, tak sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego nie spełnia wskazanych wyżej wymagań. Należy również wskazać, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa okoliczności faktycznych sprawy zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 5 ust.1 pkt 9 i art. 51 ust.1 prawa budowlanego są zarzutami bezpodstawnymi.

Również brak w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kasacyjnemu ocenę, czy zaskarżony wyrok pozostaje w sprzeczności z wcześniejszymi wyrokami, tym bardziej że skarżące kasacyjne nie wskazują tych wyroków, a w konsekwencji nie wskazują z którymi ocenami prawnymi i wskazaniami zaskarżony wyrok jest sprzeczny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a oddalił skargi kasacyjne.