Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 października 2021 r., sygn. akt II OSK 2954/18

Uzasadnienie

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 27 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 237/18, po rozpoznaniu skargi Wojewody Dolnośląskiego, stwierdził nieważność § 6 ust. 1, ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5, pkt 7, ust. 5, ust. 6, ust. 7, ust. 8, ust. 9, ust. 11 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Legnicy z 25 września 2017 r. nr XXXVII/367/17 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Legnicy - centrum przesiadkowego (dalej: plany miejscowy) - w zakresie ustalającym przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 2U, UC w części obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz załącznika graficznego nr 1 do tej uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 2U, UC w części dotyczącej obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat (Q 1%) oraz umorzył postępowanie w pozostałym zakresie.

Sąd I instancji podzielił w całości zarzuty zawarte w skardze Wojewody Dolnośląskiego co do istotnego naruszenia art. 88a ust. 3 i 88l ust. 1 pkt 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121) oraz art. 15 ust. 2 pkt 7 oraz art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; dalej upzp), polegającym na naruszeniu zasad sporządzenia planu miejscowego w zakresie ustalenia granic i sposobów zagospodarowania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Z powyższych przepisów wynikało, że obszary szczególnego zagrożenia powodzią stanowiły tereny wyłączone spod zabudowy.

Natomiast z załącznika graficznego do planu miejscowego wynika, że w przypadku terenu 2U,UC o przeznaczeniu usługowym, w tym umożliwiającym realizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² Rada Miejska Legnicy dopuściła sytuowanie zabudowy na wyznaczonych w obrębie tego terenu obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Na terenie 2U,UC obszary dopuszczone do zabudowy znajdują się w mniejszym lub większym stopniu na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Zdaniem Sądu I instancji rację ma Wojewoda, że zaskarżony plan miejscowy błędnie dopuścił realizację zabudowy na terenach szczególnego zagrożenia powodzią, na których prawdopodobieństwo powodzi jest średnie i wynosi raz na sto lat (Q1%). Ponadto na tym terenie jest dopuszczona zabudowa, a z mocy art. 88l Prawa wodnego - obowiązuje zakaz jej wznoszenia.

Natomiast w związku z cofnięciem skargi w zakresie § 6 ust. 2 pkt 6, § 6 ust. 3 oraz § 6 ust. 4, a także § 6 ust. 10 oraz ust. 12 zaskarżonej uchwały, Sąd I instancji uznał, że cofnięcie skargi nie zmierza do obejścia prawa i nie spowoduje utrzymania w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności, dlatego w tym zakresie postępowanie umorzył.

1. 2. Gmina Legnica wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego:
2. 1) art. 15 ust. 2 pkt 7 upzp przez uznanie, że przyjęty plan miejscowy nie uwzględnia ograniczeń wynikających z obowiązujących przepisów w zakresie występujących uwarunkowań przeciwpowodziowych;
3. 2) art. 88l Prawa wodnego z 2001 r. przez uznanie, że przy sporządzaniu planu miejscowego dla terenu oznaczonego symbolem 2U i UC naruszono zasady w zakresie ustalania granic i sposobu zagospodarowania obszaru szczególnie zagrożonego powodzią.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji.

1. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
2. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3. 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.
4. 4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
5. 4.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: Ppsa)). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji.
6. 4.4. W niniejszej sprawie było poza sporem, że legalność planu miejscowego należy oceniać w świetle przepisów obowiązujących w dniu jego uchwalenia, to jest według przepisów Prawa wodnego z 2001 r., natomiast przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566) w szczególności powoływany w skardze kasacyjnej art. 390 tej ustawy nie mógł stanowić wzorca kontroli planu miejscowego uchwalonego w 2017 r., ponieważ weszły w życie z dniem 1 stycznia 2018 r.
7. 4.5. Podobnie całkowicie pozbawione doniosłości prawnej są dywagacje na temat nierzetelnego wykonania map zagrożenia powodziowego. W świetle jednoznacznej treści art. 88a Prawa wodnego z 2001 r. mapy te należało bezdyskusyjnie uwzględnić przy sporządzaniu planu miejscowego. Ponadto w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ani wykładni ani zastosowania art. 88a ust. 3 tej ustawy.
8. 4.6. Należy przyznać rację stanowisku Wojewody Dolnośląskiego wyrażonym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że Gmina Legnica zarzucając naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 7 oraz art. 88I Prawa wodnego z 2001 r. nie wskazała jaka jej zdaniem jest prawidłowa wykładnia tych przepisów. Dodatkowo należy stwierdzić, iż nie wskazano konkretnej jednostki redakcyjnej art. 88l, który został naruszony przez Sąd I instancji.
9. 4.7. Niemniej jednak niezależnie od sposobu sformułowania tych zarzutów, Sądowi I instancji nie można skutecznie przypisać błędnej wykładni powołanych przepisów. Zgodnie bowiem z art. 88I ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym: wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych. Przepis art. 88I ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. wprost zakazywał budowy obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, a jedynie w szczególnych sytuacjach, w drodze decyzji administracyjnej, dopuszczał lokalizowanie zabudowy na tych terenach (art. 88I ust. 2). Skoro zaś art. 88l ust. 2-6 ww. ustawy w zakresie możliwości uzyskania odstępstwa od zakazu realizacji obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią określał organy właściwe w sprawie zwolnienia od zakazów określonych w ust. 1 art. 88I Prawa wodnego, sposób postępowania w tych sprawach i formę działania, to tym samym tylko dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej posiadał kompetencje do określania w drodze decyzji administracyjnej wyjątków od ustanowionego zakazu budowy obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. A zatem, zakaz ustanowiony w art. 88I ust. 1 Prawa wodnego, m.in. sytuowania obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, winien znaleźć bezpośrednie odzwierciedlenie w planie miejscowym, z którego jednoznacznie winno wynikać, że obszary szczególnego zagrożenia powodzią nie są przewidziane do zabudowy. Zasadnie zatem Sąd I instancji przyjął, że zakazy, o których mowa w art. 88I ust. 1 Prawa wodnego m.in. zakaz budowy obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, muszą być uwzględnione już na etapie uchwalania planu miejscowego (por. wyroki NSA z 19 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1530/14; z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1983/18).
10. 4.8. W świetle powyższego bezzasadne jest również zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 7 upzp, nakładającego na gminę obowiązek uwzględniania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszarów szczególnego zagrożenia powodziowego oraz szczególnych zasad ich zagospodarowania. Z sentencji zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd stwierdził nieważność planu miejscowego w zakresie, w jakim ustalono sprzecznie z prawem przeznaczenie terenów położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.
11. 4.9. Zarzuty skargi kasacyjnej są więc niezasadne.
12. 4.10. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.