Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lipca 2015 r. sygn. akt VII SA /Wa 178/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. G. - G. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] listopada 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.
Postanowieniem z [...] listopada 2014 r. znak [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził niedopuszczalność odwołania W. G. – G. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] o odmowie wstrzymania robót budowlanych. W uzasadnieniu organ podał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] orzekł o niewstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych przez firmę "[...]" s.c. [...] z/s w P. przy ul. G. [...], przy budynku zabytkowym położonym w C. przy ul. W. [...], usytuowanym na działce nr. ewid. [...]. Od tej decyzji odwołała się W. G. – G. Przy czym strony postępowania – B. C. i R. C., działający jako pełnomocnik G. G. – C., złożyli wnioski o uzupełnienie, wyjaśnienie i sprostowanie treści w/w decyzji, odpowiednio 6 i 18 września 2013 r. Po ich rozpatrzeniu organ I instancji wydał na podstawie art. 111 § 1 b k.p.a. postanowienie nr [...] z dnia [...] września 2013 r. odmawiające uzupełnienia w/w decyzji na wniosek B. C. oraz postanowienie nr [...] z dnia [...] października 2013 r. odmawiające uzupełnienia rozstrzygnięcia w/w decyzji na wniosek G. G. – C., reprezentowanej przez R. C. Zgodnie z art. 111 § 2 k.p.a., w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1 b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia.
Oznacza to, że termin wniesienia odwołania przed jego wydaniem nie biegnie. Jak wynika z akt sprawy, odwołanie W. G. – G. wpłynęło do organu w dniu 25 września 2013 r., a zatem przed wydaniem przez organ I instancji w/w postanowień. Zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny i judykatury uprawnienie strony do złożenia środka zaskarżenia pojawia się z chwilą otrzymania rozstrzygnięcia i kończy się po upływie terminu wskazanego w przepisach postępowania. Z powyższego wynika, że zaskarżenie rozstrzygnięcia przed otrzymaniem rozstrzygnięcia należy rozumieć jako zaskarżenie przedwczesne, gdyż w drugim przypadku organ nie uzewnętrznił jeszcze swojej woli prawnie skutecznym doręczeniem rozstrzygnięcia stronie. W związku z powyższym odwołanie W. G. – G. jako przedwczesne należało uznać za niedopuszczalne, a to uzasadnia zastosowanie art. 134 k.p.a.
W skardze na wskazane postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2014 r., skarżąca wniosła o jego uchylenie jako naruszającego art. 134 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi wskazała, że stanowisko organu zaprezentowane w sprawie jest błędne i całkowicie niezgodne z przepisami k.p.a.
Po pierwsze, podniosła, że nie składała żadnego wniosku o uzupełnienie, wyjaśnienie i sprostowanie treści decyzji organu I instancji. To zaś oznacza, że miała 14 dni od dnia doręczenia decyzji na wniesienia odwołania, a termin, na który wskazał organ ma zastosowanie wyłącznie dla stron, które wystąpiły z wnioskiem o uzupełnienie, wyjaśnienie, sprostowanie decyzji. W tym przypadku dotyczy to tylko B. C. i G. G.- C. Podniosła przy tym, że R. C. nie był jej pełnomocnikiem uprawnionym do reprezentacji, a jedynie pełnomocnikiem dla doręczeń, nie mógł więc w jej imieniu wnieść wniosku w ww. zakresie.
Po drugie, skarżąca wskazała na to, iż nie mogła wiedzieć, że inni uczestniczy postępowania wnieśli wnioski dotyczące skarżonej przez nią decyzji. Wskazała w konsekwencji na to, że stosując się do pouczenia zawartego w decyzji, wniosła w terminie ustawowym odwołanie. Podniosła też, że wykładnia art. 111 k.p.a. prowadzi do wniosku, iż tylko żądanie uzupełnienia decyzji wniesione w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia powoduje przesunięcie rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania, a skarżąca z takim żądaniem nie występowała.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli było postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] listopada 2014 r. Mocą tego orzeczenia organ stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącą od decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2013 r., a to z tej przyczyny, iż odwołanie to zostało wniesione przed wydaniem przez organ I instancji postanowień w przedmiocie uzupełnienia treści decyzji, a tym samym przed rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania.
Wobec treści tego orzeczenia i argumentacji skargi, spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy przy wielości stron postępowania, dla strony nie wnoszącej o uzupełnienie decyzji na podstawie art. 111 k.p.a., również będzie znajdował zastosowanie art. 111 § 2 k.p.a.
Przed rozważeniem tego zagadnienia i wskazaniem przyczyn, dla których w ocenie Sądu postanowienie objęte skargą prawa nie narusza, zważyć trzeba, iż zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (§ 1b). W przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia (§ 2).
Z powyższego wynika, iż strona w odpowiednim terminie może wystąpić z żądaniem uzupełnienia decyzji, m. in. w zakresie rozstrzygnięcia. Organ orzeka w tym przedmiocie w formie niezaskarżalnego postanowienia, a skutkiem procesowym zastosowania trybu przewidzianego w art. 111 Kodeksu jest to, iż termin do wniesienia odwołania (powództwa, skargi) nie biegnie od dnia doręczenia pierwotnej decyzji, lecz ulega przesunięciu i rozpoczyna bieg od dnia doręczenia postanowienia o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie uzupełnienia tego orzeczenia (o czym organ w postanowieniu z art. 111 § 1b k.p.a. ma obowiązek pouczyć). Wynika z tego, iż orzeczenie o uzupełnieniu lub odmowie uzupełniania decyzji (lub postanowienia) nie ma samodzielnego bytu prawnego, ale pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domaga się strona. Wtedy też, tj. po rozpatrzeniu wniosku o uzupełnienie decyzji, można mówić o załatwieniu sprawy przez dany organ administracji publicznej prowadzący postępowanie, gdyż dopiero wówczas istnieje całość rozstrzygnięcia tego organu.
Z tego też wynika, iż postanowienie z art. 111 k.p.a. dzieli losy aktu uzupełnianego w postępowaniu odwoławczym (czy zażaleniowym). Dlatego na rozstrzygnięcie z art. 111 k.p.a. nie przysługuje odrębny środek zaskarżenia, a jednym ze skutków procesowych zgłoszenia wniosku o jego wydanie jest - jak wskazano powyżej - przesunięcie początku terminu do wniesienia odwołania (powództwa, skargi), na dzień doręczenia postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a. Oznacza to, że przed doręczeniem tego postanowienia termin do wniesienia ww. środków zaskarżenia nie biegnie (por. postanowienie NSA z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1089/14, Lex nr 1467708).
Tym samym złożenie odwołania jeszcze przed tym terminem jest przedwczesne, a przez to niedopuszczalne. Jak zaznacza się w doktrynie, stałoby to w sprzeczności z założeniem konstrukcyjnym funkcjonowania art. 111 k.p.a. zakładającego, że dopiero odpowiedź organu administracji publicznej (w formie postanowienia), dając pełny obraz rozstrzygnięcia sprawy, umożliwia jego wzruszenie. Tego rodzaju sytuacja będzie więc stanowiła podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na zasadzie art. 134 k.p.a.
Taka też sytuacja, uzasadniająca zastosowanie ww art. 134 Kodeksu, miała miejsce w sprawie.
B. C. oraz G. G. – C. wniosły odrębnie o uzupełnienie decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2013 r. Uczyniły to odpowiednio w dniu 6 września 2013 r. oraz w dniu 18 września 2013 r. Tym samym termin do wniesienia odwołania dla stron tego postępowania należało liczyć od dnia doręczenia przez organ I instancji postanowień wydanych w oparciu o art. 111 k.p.a. (w związku z ww. żądaniami), o czym stanowi cyt. powyżej art. 111 § 2 k.p.a.
Sąd podkreślił, że zgłoszenie żądania w trybie art. 111 k.p.a. może prowadzić do pewnych modyfikacji wydanej decyzji. Nadto, składa się na całość stanowiska danego organu w konkretnej sprawie. Nie sposób więc uznać, aby art. 111 § 2 k.p.a. znajdował zastosowanie wyłącznie dla strony wnoszącej o uzupełnienie decyzji, a dla pozostałych stron termin do wniesienia odwołania biegł na zasadach ogólnych, tj. od dnia doręczenia decyzji. Nie sposób bowiem przyjąć, aby postępowanie odwoławcze mogło zostać wszczęte zanim organ I instancji rozstrzygnie wniosek sformułowany w oparciu o ww. art. 111, a tym samym – wypowie się w całości w sprawie.
W konsekwencji, w ocenie Sądu, termin do wniesienia odwołania dla wszystkich stron niniejszego postępowania, w tym dla skarżącej – W. G. – G., biegł od dnia doręczenia im postanowień [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2013 r. oraz dnia [...] października 2013 r. nr wydanych na podstawie art. 111 § 1b k.p.a. Postanowienia te zawierają prawidłowe pouczenie, iż termin dla stron do złożenia odwołania od decyzji biegnie od dnia doręczenia tych postanowień. Orzeczenia te wysłano, zgodnie z rozdzielnikami w nich zawartymi, do wszystkich stron postępowania, w tym do W. G. – G., na adres jej pełnomocnika dla doręczeń R. C. Z tych też powodów odwołanie skarżącej wniesione w dniu 25 września 2013 r., a więc przed wydaniem wskazanych postanowień, należało uznać za niedopuszczalne. Skoro bowiem odwołanie to, a jest to bezsporne, zostało wniesione przed dniem doręczenia ww. postanowień zapadłych w trybie art. 111 k.p.a., to oznacza, że wniesione zostało przed rozpoczęciem biegu terminu do jego wniesienia.
To zaś obligowało organ odwoławczy do zastosowania art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W. G. – G. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 111 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego została wydana z istotnym naruszeniem art. 134 k.p.a. w zw. z art. 111 § 2 k.p.a., uzasadniającym jej uchylenie, polegającym na błędnym ustaleniu przez organ administracyjny, że odwołanie wniesione przez W. G. – G., od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2013 r o odmowie wstrzymania robót budowlanych było niedopuszczalne.
Wskazując na powyższe, wnosiła o:
- - uchylenie zaskarżonego wyroku sądu administracyjnego I instancji i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania,
- - zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,
- - rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie są zasadne. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny może zastosować środek prawny uchylenia decyzji jeżeli stwierdzi, że zostały naruszone przepisy postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesienie odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne. Stanowi o tym expressis verbis art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego: "Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne".
Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym oraz przyczyn o charakterze podmiotowym. Do przyczyn o charakterze przedmiotowym należy zaliczyć wniesienie odwołania przed terminem. W razie gdy w postępowaniu w sprawie strona lub w razie wielości stron, jedna ze stron uruchomi środek ochrony przez wniesienie żądania uzupełnienia decyzji (art. 111 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), termin do wniesienia odwołania reguluje art. 111 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd w pełni prawidłowo dokonał oceny zastosowania art. 134 w zw. z art. 111 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym nie naruszył art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.