Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 466/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości [...] Spółki z o.o. w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:
Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Prezydent Miasta K., na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 z późn. zm.), uchylił decyzję pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r., zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...] września 2001 r. (utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2001 r.), a następnie zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r., wydaną dla inwestycji pod nazwą: budowa IV-kondygnacyjnego budynku usługowo-biurowego z powierzchnią mieszkalną, garażami podziemnymi oraz infrastrukturą techniczną, w tym budowa przyłączy wod.-kan., gazu, stacji transformatorowej wraz z kablowymi liniami zasilającymi, wjazdu oraz wewnętrznych instalacji wod.-kan., gazowej, elektrycznej, c.o., c.w.u. i wentylacji, przy ul. [...] w K. (na działkach nr [...],[...], obr. [...], j. ewid. [...]).
W uzasadnieniu Prezydent Miasta K. podał, że w dniu 13 czerwca 2013 r. do organu wpłynęła informacja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], iż w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wydana została ostateczna decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r., dotycząca opisanej wyżej inwestycji. Wskazując, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego wszczyna procedurę określoną w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, Prezydent Miasta K. podkreślił, że wydanie decyzji określonej w tym przepisie rodzi po stronie organu, który wydał pozwolenie na budowę, obowiązek uchylenia tego pozwolenia na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazał ponadto, że ponieważ postępowanie dotyczy wybudowanego już obiektu, organ uznał za strony także nowych współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w K. Odwołanie od tej decyzji złożyło [...] Sp. z o.o. w K., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania.
Zarzuciło naruszenie art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego poprzez zastosowanie tego przepisu do decyzji wydanej przed wejściem w życie ustawy.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę poprzedzone działaniem korygującym organów nadzoru budowlanego powoduje, że oprócz inwestora, zmienia się również interes prawny pozostałych stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Wskazując, że z wyjaśnień Zarządcy Przymusowego Wspólnoty Mieszkaniowej wynika, że budynek przy ul. [...] nie posiada zarządu wspólnoty, a uprawnienie udzielone przez sąd cywilny Zarządcy Przymusowemu nie obejmuje reprezentacji wspólnoty w postępowaniach administracyjnych za wyjątkiem postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, Wojewoda uznał, że pozostałe strony tego postępowania nie brały w nim udziału i nie została im doręczona decyzja administracyjna. W opinii organu II instancji, postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji obarczone jest wadą określoną w art. 61 § 4 kpa w związku z art. 7 i 10 kpa.
Stanowi to naruszenie procedury administracyjnej i daje podstawę od uchylenia decyzji organu I instancji. Dodatkowo brak powiadomienia stron o toczącym się postępowaniu powoduje, że postępowanie to zawiera wadę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.
Niezależnie od powyższego Wojewoda [...] stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 10 kpa. Ponadto wskazał, że art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego ogranicza możliwość prowadzenia robót budowlanych w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, które są realizowane obecnie, w sytuacji gdy organ nadzoru budowlanego uzna zasadność podjęcia działań naprawczych w odniesieniu do tej inwestycji. Postępowanie w sprawie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, prowadzone w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, jest wszczęte obecnie i prowadzone na podstawie obecnie obowiązujących przepisów.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyło [...] Sp. z o.o. w K., wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- - art. 61 § 4 w związku z art. 7, art. 10 i art. 28 kpa – poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania i w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji;
- - art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego – poprzez zastosowanie tego przepisu do decyzji wydanej przed jego wejściem w życie.
W uzasadnieniu wskazano, że wspólnota mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] w K. nie posiada zarządu, a zarządca przymusowy ustanowiony przez sąd cywilny – do którego była kierowana korespondencja w toku postępowania – nie posiada umocowania do reprezentowania wspólnoty w tym postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] poddał rozstrzygnięcie w przedmiocie zaskarżonej decyzji pod rozwagę sądu.
W zaskarżonym kasacyjnie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają przepisom prawa. Wskazując, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, Sąd podkreślił, iż jeżeli organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę wyda decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, to organ, który wcześniej wydał pozwolenie na budowę obowiązany jest je uchylić. Skoro zatem została wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ostateczna decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r., to powinnością organu administracji architektoniczno-budowlanej było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji pozwolenia na budowę.
W ocenie Sądu I instancji, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący wadliwego zastosowania art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego do decyzji wydanej przed jego wejściem w życie, bowiem zasadą jest, że organy administracji zobowiązane są uwzględniać stan prawny i faktyczny z daty orzekania.
Odnosząc się do zarzutu niewłaściwej reprezentacji w postępowaniu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w K. Wojewódzki Sąd stwierdził, że z uwagi na ograniczony charakter umocowania Wspólnota nie brała udziału w postępowaniu, nie doręczono jej skutecznie decyzji I i II instancji, zatem nie przysługiwał jej również status uczestnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji podkreślił, że uchylenie decyzji z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli może ono być wszczęte wyłącznie na wniosek (a zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa) ma miejsce jedynie wówczas, gdy zarzut ten zgłosi strona pominięta. Nie może więc tego uczynić skutecznie strona uczestnicząca w postępowaniu, jak też nie uwzględnia go sąd administracyjny z urzędu. Podzielając powyższy pogląd Sąd Wojewódzki stwierdził, że okoliczność pominięcia wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym może stanowić jedynie podstawę do żądania wznowienia postępowania przez pominiętą wspólnotę (jej poszczególnych członków) w osobnym postępowaniu administracyjnym.
Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Syndyk Masy Upadłości [...] Spółka z o.o. w K. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:
- 1) nieważność postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wynikającą z naruszenia art. 33 § 1 p.p.s.a. i zaniechania zawiadomienia o postępowaniu sądowoadministracyjnym Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] oraz W. Ś.;
- 2) mające wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów postępowania polegające na ich błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, to jest naruszenie:
- a) art. 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i 2 oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 kpa – polegające na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej Sądu w zakresie kontroli legalności działalności organów administracji publicznej przez oddalenie skargi mimo istniejących podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji,
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 61 § 4 kpa oraz art. 7 i 10 kpa – poprzez oddalenie skargi, mimo że w toku postępowania przed organem I instancji poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] nie brały udziału osoby będące stronami tego postępowania, nadto osoby te nie zostały również zawiadomione o toczącym się postępowaniu przed organem II instancji,
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art 107 § 3 kpa – przez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja została uzasadniona w sposób uniemożliwiający dokonanie jej kontroli,
- d) art. 141 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – polegające na nienależytym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
Wskazując na powyższe strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sytuacji gdy w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Stosownie do art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 113/11; z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 i sygn. akt I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 221/10).
W rozpatrywanej sprawie zarzucono zaskarżonemu kasacyjnie wyrokowi nieważność postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wynikającą z naruszenia art. 33 § 1 p.p.s.a., a ponadto mające wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów postępowania polegające na ich błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, to jest naruszenie: 1) art. 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i 2 oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 kpa, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 61 § 4 kpa oraz art. 7 i 10 kpa, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art 107 § 3 kpa, 4) art. 141 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Wszystkie powyższe zarzuty wiążą się przyjętym przez stronę skarżącą kasacyjnie stanowiskiem, że w niniejszej sprawie nie brała udziału Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w K, wskutek czego doszło do naruszenia wyżej wymienionych przepisów prawa. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, w przedmiotowej sprawie nie ustalono prawidłowo stron postępowania.
Z akt sprawy, a także z treści zaskarżonego kasacyjnie wyroku oraz z motywów decyzji organu II instancji wynika, że Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w K. nie brała udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym i nie doręczono jej skutecznie decyzji organów obu instancji. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skoro Wspólnota nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, to nie przysługiwał jej status uczestnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Powyższe stanowisko jest prawidłowe, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
Zgodzić się też należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, powołującego się w tej kwestii na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że uchylenie decyzji z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli może ono być wszczęte wyłącznie na wniosek (a zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa) ma miejsce jedynie wówczas, gdy zarzut ten zgłosi strona pominięta. Nie może więc tego uczynić skutecznie strona uczestnicząca w postępowaniu, jak też nie uwzględnia go sąd administracyjny z urzędu. Wskazując na powyższe Sąd Wojewódzki słusznie stwierdził, że okoliczność pominięcia wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym może stanowić jedynie podstawę do żądania wznowienia postępowania przez pominiętą wspólnotę (jej poszczególnych członków) w osobnym postępowaniu administracyjnym.
Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w szczególności w wyroku z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 362/11 (LEX nr 1219140), tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony.
W tej sytuacji zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej mogłyby zostać uznane za uzasadnione jedynie wówczas, gdyby zostały podniesione przez stronę, która nie brała udziału w postępowaniu. Skarżąca kasacyjnie nie jest jednak stroną pominiętą w przedmiotowym postępowaniu, lecz stroną, która w tym postępowaniu aktywnie uczestniczyła. Formułowane więc przez nią zarzuty w istocie jej nie dotyczą, w związku z czym nie mogą zostać uwzględnione.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.