Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 451/20, oddalił skargę A. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], nakazał A. G. rozbiórkę pawilonu handlowego, położonego na nieruchomości przy ul. N. w miejscowości M., gmina T., na terenie działki oznaczonej nr ew. [...].
W dniu 31 stycznia 2020 r. odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia wniosła A. G.. Strona podkreśliła, że nie przebywała pod adresem zameldowania przy ul. N. [...] w M., na który to adres organ kierował korespondencję, lecz z powodu opieki nad matką przebywała w G. pod adresem: ul. K. [...]. Wskazała, że o przedmiotowej decyzji i o toczącym się postępowaniu powzięła informacje w dniu 20 stycznia 2020 r., a tym samym nie minął jeszcze 14 dniowy termin do wniesienia odwołania. Wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania został zaś wniesiony z ostrożności.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r., na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), odmówił A. G. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wysłana skarżącej, za pośrednictwem Poczty Polskiej, na adres korespondencyjny skarżącej - "ul. N. [...]; [...] M.", na który uprzednio kierowane było zawiadomienie z dnia 12 sierpnia 2019 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego, odebrane przez skarżącą w dniu 13 sierpnia 2019 r., wraz z informacją o treści art. 41 § 1 k.p.a. Ponadto skarżąca pod tym adresem odebrała w dniu 29 października 2019 r. zawiadomienie z dnia 25 października 2019 r. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. W aktach sprawy brak jest informacji o zmianie adresu do doręczeń dla skarżącej, który został wskazany dopiero w rozpatrywanym wniosku o przywrócenie terminu. Przesyłka zawierająca zaskarżoną decyzję była dwukrotnie awizowana przez Pocztę Polską, tj.: w dniu 13 grudnia 2019 r. oraz w dniu 23 grudnia 2019 r., a następnie została zwrócona organowi I instancji w dniu 2 stycznia 2020 r., jako przesyłka niepodjęta.
W tej sytuacji organ stosownie do art. 44 k.p.a. przyjął, że decyzja ta została skarżącej skutecznie doręczona w dniu 27 grudnia 2019 r., zatem termin do wniesienia od niej odwołania upłynął w dniu 10 stycznia 2020 r., jednak skarżąca w zakreślonym terminie odwołania nie złożyła. Wniosek o przywrócenie terminu skarżąca nadała w dniu 31 stycznia 2020 r. (wraz z odwołaniem od tej decyzji) w urzędzie pocztowym w K.. Wnioskując o przywrócenie terminu wskazała, że o przedmiotowej decyzji i o toczącym się postępowaniu powzięła informacje w dniu 20 stycznia 2020 r. Zatem z tym dniem rozpoczął bieg siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji, który upłynął bezskutecznie w dniu 27 stycznia 2020 r. W rezultacie organ II instancji przyjął, że skarżąca wniosek złożyła w dniu 31 stycznia 2020 r., czyli 4 dni po terminie.
Nie zgadzając się z przedmiotowym postanowieniem A. G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jego uchylenie w całości i zarzucając naruszenie:
- - art. 58 § 1 i 2 k.p.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie, a polegające na przyjęciu, że minął siedmiodniowy termin "prośby o przywrócenie terminu" w sytuacji, gdy ustanie przyczyny uchybienia terminu nastąpiło w dniu 28 stycznia 2020 r., a prośbę złożono w dniu 31 stycznia 2020 r., a ponadto, że wnosząca odwołanie nie uprawdopodobniła, że uchybienie nastąpiło bez jej winy;
- - art. 112 k.p.a., przez błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania, w którym wskazano, że strona ma prawo wnieść odwołanie do organu II instancji w terminie 14 dni od daty doręczenia jej decyzji, które miało miejsce w dniu 20 stycznia 2020 r., bez pouczenia jej przy tym, że organ uznał decyzję za doręczoną z datą 27 grudnia 2019 r., a tym samym, że w chwili faktycznego doręczenia decyzji w dniu 20 stycznia 2020 r. minął już termin do wniesienia odwołania, a więc pouczenie wprowadziło ją w błąd;
- - art. 42 k.p.a., przez zaniechanie doręczenia skarżącej pism w sposób wskazany w tych przepisach, tj. na adres: ul. K. [...], [...] G. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę zgodził się z organem, że decyzja PINB z dnia [...] grudnia 2019 r. została skarżącej skutecznie doręczona w trybie określonym w art. 44 § 2 k.p.a. Przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji skierowana do skarżącej, była dwukrotnie awizowana, tj.: w dniach 13 grudnia i 23 grudnia 2019 r. W tych okolicznościach decyzję prawidłowo uznano za doręczoną w dniu 27 grudnia 2019 r. (tj.: z upływem ostatniego dnia 14-dniowego terminu przechowywania przesyłki w placówce pocztowej liczonego od pierwszego zawiadomienia), co oznacza, że 14-dniowy termin, wskazany w art. 129 § 2 k.p.a., do wniesienia przez skarżącą odwołania upłynął z dniem 10 stycznia 2020 r., zatem nie ulega wątpliwości, że skarżąca uchybiła terminowi do jego wniesienia.
Sąd zaznaczył, że skutecznie dokonane doręczenie zastępcze wyznacza początek biegu terminu do podjęcia czynności prawnej jaką jest wniesienie odwołania. W tej sytuacji, wbrew przekonaniu skarżącej, kolejne doręczenie jej przedmiotowej decyzji w dniu 20 stycznia 2020 r. (w siedzibie organu), pozostaje bez wpływu na bieg terminu do złożenia od niej odwołania. Za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 112 k.p.a., bowiem organ w decyzji pierwszoinstancyjnej zawarł prawidłowe pouczenie dotyczące trybu i terminu złożenia od niej odwołania, co oznacza, że obowiązkiem organu nie było poinformowanie strony o przyjętej przez organ dacie doręczenia decyzji w trybie art. 44 k.p.a. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy zasadnie przyjął za prawidłowy adres, na który kierowana była dotychczasowa korespondencja dla skarżącej.
Przechodząc do rozważań dotyczących zachowania siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, Sąd zwrócił uwagę, że sama skarżąca zarówno we wniosku o przywrócenie terminu, jak też w skardze podniosła, że o wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej dowiedziała się w dniu 20 stycznia 2020 r., kiedy to odebrała ją wraz z pouczeniem w siedzibie organu, tak więc za właściwe należało uznać stanowisko organu, że od tej daty - 20 stycznia 2020 r. - rozpoczął swój bieg siedmiodniowy termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, który upłynął w dniu 27 stycznia 2020 r. W ocenie Sądu, prawidłowe ustalenia organu znajdują potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wystarczającym zdarzeniem skutkującym rozpoczęcie biegu terminu do złożenia wniosku o jego przywrócenie jest powzięcie wiadomości o tym, że nastąpiło zdarzenie (została wydana decyzja), od której strona postępowania chce się odwołać.
Tym samym za błędną Sąd uznał argumentację skarżącej jakoby termin ten rozpoczął swój bieg w dniu 28 stycznia 2020 r., w którym udzieliła pełnomocnictwa adwokatowi. Konkludując Sąd stwierdził, że prawidłowo organ odmówił skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, z uwagi na złożenie wniosku w dniu 31 stycznia 2020 r., czyli po terminie, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. G., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 p.p.s.a., polegające na braku właściwej kontroli działalności administracji publicznej, która "błędnie stosowała przepisy postępowania administracyjnego", a w szczególności:
- - art. 112 k.p.a. w zw. z art. 9 i art. 7 k.p.a., przez błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania, w którym wskazano, że strona ma prawo wnieść odwołanie do organu II instancji w terminie 14 dni od daty jej doręczenia, które miało miejsce w dniu 20 stycznia 2020 r., bez pouczenia jej, że organ administracyjny uznał decyzję za doręczoną z datą 27 grudnia 2019 r., a tym samym, że w chwili faktycznego doręczenia decyzji w dniu 20 stycznia 2020 r. minął już termin do wniesienia odwołania, a więc pouczenie wprowadziło w błąd, w sytuacji, gdy organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego,
- - art. 58 § 1 i 2 k.p.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie, a polegające na przyjęciu, że minął 7-dniowy termin prośby o przywrócenie terminu, w sytuacji, gdy ustanie przyczyny miało miejsce w dniu 28 stycznia 2020 r., a prośbę złożono w dniu 31 stycznia 2020 r., a tym samym minęły zaledwie 3 dni, a nadto strona uprawdopodobniła, że uchybienie nastąpiło bez jej winy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że organ I instancji doręczając jej decyzję w dniu 20 stycznia 2020 r. miał obowiązek wynikający z art. 9 k.p.a. do poinformowania jej w sposób należyty i wyczerpujący o zaistniałej sytuacji tj. fikcji doręczenia i upływie terminu do wniesienia odwołania, jak również o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do dnia 27 stycznia 2020 r. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że w dniu 28 stycznia 2020 r. udzielając pełnomocnictwa adwokatowi nie wiedziała, że minął już termin do złożenia odwołania. Złożenie wniosku o przywrócenie terminu było samodzielną inicjatywą pełnomocnika, który kierował się swoim doświadczeniem zawodowym i przypuszczał, że mogło dojść do doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. i złożył tę prośbę z ostrożności procesowej. Skarżąca dowiedziała się o prawdopodobnym uchybieniu terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od pełnomocnika w dniu udzielenia mu pełnomocnictwa tj. 28 stycznia 2020 r., przy czym nie była to informacja pewna, a jedynie przypuszczenia. Najwcześniej więc rozpoczęcie siedmiodniowego terminu mogło rozpocząć się w dniu 28 stycznia 2020 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Przede wszystkim podkreślić należy, że niniejsza sprawy dotyczy wyłącznie kwestii przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Warunkiem przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest, zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a., wniesienie takiej prośby w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu.
Przesłanka dochowania siedmiodniowego terminu jest pierwotna w stosunku do pozostałych podstaw uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu. Jej niedochowanie zawsze skutkuje nieuwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu, gdyż jest to termin, który nie podlega przywróceniu. Z art. 58 § 2 k.p.a. wynika, że datą, od której należy liczyć termin do wniesienia prośby o przywrócenie terminu, jest dzień ustania przyczyny uchybienia terminu. Jeśli strona nie wiedziała o uchybieniu terminu, to termin do złożenia prośby o jego przywrócenie liczy się od dnia uzyskania przez nią wiadomości o tym, a rolą strony wnoszącej o przywrócenie terminu jest wówczas wskazanie daty, w jakiej dowiedziała się o okoliczności uchybienia terminu.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest kwestia ustalenia od jakiej daty należy liczyć siedmiodniowy termin do zgłoszenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do złożenia odwołania. Zarówno organ orzekający w sprawie, jak i Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku przyjęli, że termin ten rozpoczął swój bieg od dnia następnego, w którym strona otrzymała w siedzibie organu decyzję pierwszoinstancyjną, co nastąpiło w dniu 20 stycznia 2020r. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2019r, sygn. akt II OSK 2614/17 (publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), z którego wynika, że wystarczającym zdarzeniem skutkującym rozpoczęcie biegu terminu do złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, jest powzięcie wiadomości o tym, że nastąpiło zdarzenie - została wydana decyzja, od której strona postępowania chce się odwołać.
Stanowisko takie jest jednak błędne. Należy bowiem mieć na uwadze stan faktyczny, na tle którego został wyrażony konkretny pogląd. Otóż, w powołanym przez Sąd wyroku strona o tym, że decyzja została wydana dowiedziała się z treści upomnienia przesłanego jej na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z którego to faktu niewątpliwie wynikało, że decyzja od której chciała się odwołać była decyzją ostateczną. W rozpoznawanej sprawie sytuacja jest jednak odmienna. Stronie decyzja pierwszoinstancyjna była doręczona w trybie określonym w art. 44 k.p.a. poprzez dwukrotne awizowanie przesyłki, w dniu 27 grudnia 2019r. Termin do złożenia odwołania upływał jej zatem w dniu 10 stycznia 2020r. Z oświadczeń strony zawartych w odwołaniu i skardze wynika, że o wydaniu decyzji dowiedziała się w dniu 20 stycznia 2020r., kiedy stawiła się w siedzibie organu I instancji i wydano jej decyzję.
Fakt wydania decyzji nie został w żaden sposób udokumentowany w załączonych do sprawy aktach administracyjnych. Okoliczność ta nie została też w żaden sposób zakwestionowana przez organy. W tej sytuacji nie można wykluczyć, że skarżąca kasacyjnie mogła być przekonana, że wręczenie jej decyzji było równoznaczne z jej pierwszym doręczeniem a zgodnie z zawartym w niej pouczeniem, termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia jej doręczenia. Oczywista rzeczą jest, że wręczenie decyzji skarżącej w dniu 20 stycznia 2020r. nie mogło eliminować skutków doręczenia dokonanego w dniu 27 grudnia 2019r. Nie oznacza to jednak, że stanowi to przeszkodę do rozpoznania wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania. Zwrócić należy uwagę, że doręczając decyzję pierwszoinstancyjną w dniu 20 stycznia 2020r. organ posiadał wiedzę, że decyzja ta jest decyzją ostateczną bowiem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 10 stycznia 2020r. a także, że z uwagi na doręczenie tej decyzji w trybie art. 44 k.p.a. skarżąca po raz pierwszy ma możliwość się z nią zapoznać.
W tej sytuacji, stosownie do treści art. 9 k.p.a. powinien był poinformować skarżącą o fakcie doręczenia jej decyzji w trybie zastępczym i dacie tego doręczenia. Zasada informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania wyrażona w powołanym przepisie, zawiera w sobie również obowiązek organu informowania strony o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. Oczywiście organ nie miał obowiązku pouczania skarżącej o możliwości wniesienia wniosku o przywrócenie, bowiem czynność ta jako dyspozytywna zależy wyłącznie od jej woli. Nie mniej jednak nie można wykluczyć, że gdyby skarżąca w dniu 20 stycznia 2020r. została poinformowana, że wręczona jej decyzja posiada przymiot ostateczności, wcześniej podjęła by działania zmierzające do złożenia odwołania i wniosku o przywrócenie terminu.
Udzielenie stronie informacji w powyższym zakresie miało istotne znaczenie dla załatwienia sprawy oraz prawa i obowiązki strony, bowiem była to czynność, od której biegł termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Należy też podkreślić, że złożenie odwołania nastąpiło w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. liczonym od dnia wręczenia jej decyzji w siedzibie organu.
Wskazane wyżej okoliczności uzasadniają stanowisko, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 58 § 2 przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że minął 7-dniowy termin prośby o przywrócenie terminu, w sytuacji, gdy ustanie przyczyny miało miejsce w dniu 28 stycznia 2020 r., a prośbę złożono w dniu 31 stycznia 2020 r., a tym samym minęły zaledwie 3 dni oraz art. 9 k.p.a. przez zaniechanie udzielenia informacji, że wręczona stronie w dniu 20 stycznia 2020r, decyzja jest decyzją ostateczną a doręczenie jej nastąpiło w dniu 27 grudnia 2019r., są zasadne. Nietrafny jest natomiast zarzut naruszenia art. 112 k.p.a. Przepis ten nie został naruszony, bowiem strona w decyzji była prawidłowo pouczona o sposobie i terminie wniesienia odwołania. Wręczenie jej w dniu 20 stycznia 2020r. decyzji ostatecznej, która już wcześniej została jej prawidłowo doręczona nie skutkowało obowiązkiem pouczania przez organ o sposobie i terminie wnoszenia odwołania.
Wskazane naruszenia przepisów postępowania prowadzą do uchylenia zaskarżonego wyroku, a także zaskarżonego postanowienia albowiem istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Rzeczą [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w niniejszym wyroku w zakresie przesłanki dotyczącej terminu złożenia wniosku oraz rozważenie, czy została spełniona przesłanka dotycząca uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony.
Z tych względów, działając w oparciu o art. 188 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 58 § 2 i art. 9 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 193 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana stosownie do treści art. 182 § 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym, albowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia.