Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 października 2010r., sygn. akt II SA/Bk 415/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę S.M. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] kwietnia 2010r., nr [...] w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy:
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2010r. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] października 2004r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2004r. o odmowie przyznania S.M. uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podał, że S.M. wniósł o przyznanie uprawnień kombatanckich z tytułu działalności konspiracyjnej w Armii Krajowej w latach 1943-1945. Postępowanie w tej sprawie początkowo zostało umorzone, a następnie w wyniku wznowienia postępowania – decyzją z dnia [...] stycznia 2004r. organ uchylając decyzje o umorzeniu postępowania odmówił przyznania S.M. uprawnień kombatanckich. Rozstrzygnięcie to zostało następnie utrzymane w mocy przez organ decyzją z dnia [...] października 2004r. Organ stwierdził bowiem, że strona nie przedstawiła dowodów świadczących o pełnieniu służby w Armii Krajowej w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jednolity Dz. U. z 2002r., Nr 42, poz. 371 ze zm. – dalej jako ustawa o kombatantach).
Podał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 powołanej ustawy, warunkiem uznania za działalność kombatancką było pełnienie służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach. Pełnienie zaś służby w ruchu oporu było tożsame z prowadzeniem w sposób zorganizowany i systematyczny działalności skierowanej przeciwko okupantowi. Organ stwierdził, że fakt, iż strona udzielała pomocy partyzantom zasługuje na społeczny szacunek, nie stanowi jednak podstawy do przyznania uprawnień kombatanckich. Na powyższą decyzję strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 15 lutego 2005r., sygn. akt II SA/Bk 770/04, oddalił skargę. Wyrok ten jest prawomocny.
W dniu 29 października 2009r. S.M. złożył kolejny wniosek o przyznanie uprawnień kombatanckich. Do wniosku dołączył rekomendację wydaną przez Światowy Związek Żołnierzy Armii Krajowej oraz oświadczenia dwóch świadków. Na wezwanie organu sprecyzował zaś, że wnosi o rozpatrzenie swojego podania w trybie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a.). Decyzją z dnia [...] marca 2010r. organ odmówił jednak uchylenia własnej decyzji z dnia [...] października 2004r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2004r. o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podniosła, że fakt, iż był małoletni nie powinien dyskredytować go w opinii urzędu i przeczyć temu, że działał w konspiracji na równi z innymi zaprzysiężonymi żołnierzami BCh i AK oraz AKO.
Ponadto nie zgodził się ze stwierdzeniem organu, że jego działalność nie daje podstawy do uznania jej za działalność kombatancką a jedynie za działalność polegającą na współpracy z organizacjami podziemnymi. Wnosząc o uchylenie decyzji powołał się na rekomendację Zarządu Głównego Światowego Związku Żołnierzy Armii Krajowej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. organ utrzymał jednak w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2010r. wskazując, że przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz jedynie weryfikacja wydanej w sprawie decyzji ostatecznej z punktu widzenia przesłanek w tym przepisie określonych, to jest słusznego interesu strony lub interesu społecznego. Nie jest to dalsze postępowanie w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną, lecz nowe postępowanie, którego przedmiotem jest ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej.
Przepis art. 154 k.p.a. nie daje zatem podstaw do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istoty sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną. Także nowe dowody nie mogą stanowić podstawy zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej w tym trybie. Rozważając, czy za zmianą lub uchyleniem tej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, organ stwierdził, że w świetle okoliczności faktycznych, ustalonych w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną, strona nie spełnia przesłanek przyznania jej uprawnień kombatanckich na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy. Za zmianą czy uchyleniem decyzji przemawiałby zatem tylko interes strony, sprowadzający się do uzyskania uprawnień kombatanckich. Zdaniem organu, tak pojmowany interes strony nie może stanowić podstawy zmiany decyzji ostatecznej w oparciu o art. 154 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do wydania decyzji sprzecznej z art. 1 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku S.M. podtrzymał zarzuty wskazane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie podkreślił, że nie zgadza się z tym, że sprawa nie była przez organ rozpatrywana merytorycznie oraz, że nie zostały uwzględnione nowe dowody w postaci oświadczeń świadków. Ponadto zarzucił organowi, że wymógł na nim wskazanie jednego z trzech trybów k.p.a, na podstawie których organ miałby zająć się jego sprawą. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie. Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących trybu rozpoznania sprawy stwierdził, że to wnioskodawca, powinien wybrać tryb, w którym żąda rozpoznania sprawy.
Oddalając skargę S.M. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ właściwie za podstawę swoich rozstrzygnięć przyjął art. 154 k.p.a. Podkreślił, że postępowanie prowadzone w tym trybie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a wydane w nim rozstrzygnięcie dotyczy nowego przedmiotu sprawy. Celem tego postępowania jest jedynie ustalenie czy zachodzą przesłanki do zmiany decyzji ostatecznej ze względu na interes społeczny lub słuszny interes stron. Postępowanie to ponad wszelką wątpliwość nie jest dalszym postępowaniem w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną, w szczególności zaś nie tworzy dla strony kolejnej instancji odwoławczej. Wzruszenie w tym trybie decyzji ostatecznej musi być podyktowane względami celowości mieszczących się w zakresie interesu społecznego lub słusznego interesu stron. Badanie tych interesów nie może jednak polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej.
W świetle tych rozważań Sąd I instancji stwierdził, że organ prawidłowo ustalił, iż w kontrolowanej sprawie nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 154 k.p.a. uzasadniające wzruszenie decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2004r. Prawidłowo uznał także, iż skarżący z uwagi na wiek oraz charakter spełnianych czynności nie pełnił służby w organizacji podziemnej w rozumieniu ustawy o kombatantach. Sąd I instancji przyjął, że aby mówić o stosunku "służby" spełnione winny być przesłanki natury podmiotowej (osoba podejmująca służbę winna być zdolna do służby) oraz organizacyjnej (służba zakłada stosunek podległości organizacyjnej). Dodał, że co prawda ustawa o kombatantach nie wprowadza ograniczeń w uznaniu działalności kombatanckiej z powodu wieku, w którym działalność tą prowadzono, to jednak konieczność wykazania, że osoba ubiegająca się o uprawnienia pełniła służbę w organizacji powoduje - jak trafnie podniósł organ - że możliwość pełnienia takiej służby wiązała się ściśle z osiągnięciem odpowiedniego wieku.
Służba jako sformalizowany stosunek łączący uczestnika organizacji konspiracyjnej z tą organizacją wymagała złożenia przysięgi, uzyskania pseudonimu, stopnia wojskowego i stałego przydziału mobilizacyjnego oraz poddania się rozkazom i regułom odpowiedzialności dyscyplinarnej ukształtowanej na wzór wojskowy. Dla pełnienia tak określonej służby konieczne jest zatem posiadanie odpowiednich predyspozycji, w tym także odporności na stres. Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji, organ zasadnie, w oparciu o ocenę całokształtu materiału sprawy ocenił, że S.M. jako 11-letnie dziecko nie mógł składać przysięgi i być członkiem podziemnej organizacji wojskowej. Małoletnie dziecko nie byłoby bowiem w stanie podporządkować się surowym regulaminom i rozkazom przełożonych, wykonywać samodzielne zadania, czy brać udział w akcjach zbrojnych.
Sąd I instancji podniósł, że treść omawianej ustawy, w tym także jej preambuła wyraźnie akcentują, że warunkiem przyznania uprawnień kombatanckich było pełnienie służby w określonych w niej formacjach, o ustalonych cechach. Eksponowana natomiast przez skarżącego działalność nie odpowiada tym kryteriom. Jak wynika z akt sprawy, jego działalność w organizacji niepodległościowej polegała m.in. na przeprowadzaniu partyzantów przez rzekę Biebrza i wykonywaniu doraźnych czynności na rzecz organizacji niepodległościowej, związanej z faktem działalności konspiracyjnej jego ojca.
W ocenie Sądu I instancji czynności, które wykonywał skarżący z pewnością należy uznać za działania, które zasługują na społeczny szacunek, z uwagi jednak na brak wyżej wskazanych cech, nie stanowią one podstawy przyznania uprawnień kombatanckich.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku S.M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- 1) art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 154 k.p.a., poprzez przyjęcie, że organy prawidłowo uznały, że nie zachodzą w sprawie przesłanki słusznego interesu strony lub interesu społecznego uzasadniające wzruszenie decyzji z dnia [...] października 2004r. w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że pełnił służbę w organizacji podziemnej w rozumieniu ustawy o kombatantach, to jest złożył przysięgę, uzyskał pseudonim, wypełniał polecenia i rozkazy pomimo młodego wieku;
- 2) art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewyjście Sądu poza granice skargi oraz rozpatrzenie sprawy tylko w ramach wyznaczonych przez organ, a tym samym zaniechanie faktycznej kontroli działalności organu rozstrzygającego przedmiotową sprawę - zwłaszcza w kontekście kontroli zebrania i oceny materiału dowodowego;
- 3) art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie przez Sąd w toku rozpoznawania sprawy naruszeń przepisów postępowania administracyjnego przez organy, to jest art.
- 7. 8, 77 i 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego wskutek nie zebrania pełnego materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji, pominięcia dowodów potwierdzających istnienie po stronie skarżącego słusznego interesu strony, w szczególności rekomendacji wydanej przez Światowy Związek Żołnierzy AK potwierdzającej fakt przynależności skarżącego do oddziałów Armii Krajowej.
Z tych też powodów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że Sąd I instancji ograniczył się tylko do analizy ustaleń organu co do merytorycznych podstaw wydania decyzji odmawiającej przyznania mu uprawnień kombatanckich, nie badał natomiast przesłanek z art. 154 k.p.a. Wskazał, że zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony są pojęciami nieostrymi, które powinny być skonkretyzowane przez organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa. Następnie zaś organ winien udowodnić, że interes taki przemawia (bądź nie) za podjęciem rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem strony. Dodał, że wydanie aktu niekorzystnego bez udowodnienia i wyczerpującego uzasadnienia, na czym ten interes w konkretnym przypadku polega i dlaczego przemawia przeciwko załatwieniu sprawy zgodnie z wnioskiem strony, jest niezgodne z naczelną zasadą praworządności. Wskazał, że organ i Sąd nieuprawnienie utożsamiły analizę wybiórczo potraktowanego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie z badaniem istnienia przesłanki słusznego interesu strony lub jej braku.
Pominęły natomiast dowody przedłożone przez skarżącego na etapie postępowania nadzwyczajnego. Nie zbadały, czy przedstawione w rekomendacjach okoliczności zaprzysiężenia, uzyskania pseudonimu, przynależności do AK wskazują na słuszny interes strony uzasadniający wzruszenie decyzji ostatecznej.
W związku ze śmiercią skarżącego w toku postępowania odwoławczego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, swój udział w sprawie zgłosiła jego żona F.M.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta może być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 powołanej ustawy – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, to jest art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w świetle którego, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W niniejszej sprawie skarżący upatruje naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji w nieprawidłowej ocenie wystąpienia przesłanek zmiany decyzji o odmowie przyznania mu uprawnień kombatanckich w trybie art. 154 k.p.a. opartej na niepełnym materiale dowodowym oraz "niewyjściu" przez Sąd poza granice skargi. Z takim stanowiskiem skarżącego nie sposób się zgodzić.
Niesporne w niniejszej sprawie jest, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje organu zostały wydane w trybie art. 154 k.p.a., a więc w trybie nadzwyczajnym, w którym nie dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy (tak jak ma to miejsce po wznowieniu postępowania), a jedynie do oceny wystąpienia w sprawie, wymienionych w tym przepisie przesłanek zmiany ostatecznej decyzji, to jest interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Jak trafnie zauważył skarżący, "interes społeczny" i "słuszny interes strony" należą do tzw. pojęć nieostrych, które powinny być skonkretyzowane przez organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa. Nie oznacza to jednak obowiązku organu tworzenia definicji tych pojęć w konkretnej sprawie, ale oceny ich wystąpienia przez pryzmat okoliczności danej sprawy.
W niniejszej sprawie skarżący wywodzi istnienie słusznego interesu strony w zmianie ostatecznej decyzji o odmowie przyznania mu uprawnień kombatanckich (decyzja z dnia [...] października 2004r.) z dokumentów przedłożonych po wydaniu tej decyzji, które w jego ocenie mają potwierdzać spełnienie przesłanek do przyznania mu uprawnień kombatanckich. Tymczasem, jak słusznie zauważył organ, dowody przedłożone przez skarżącego, choć nowe - potwierdzają jedynie okoliczności znane już organowi przy wydawaniu ostatecznej decyzji o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich (między innymi zaprzysiężenie strony i zadania, jakie miał wykonywać). Decyzja ta była zaś przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 15 lutego 2005r., sygn. akt II SA/Bk 770/04, oddalił na nią skargę. Wyrok ten jest prawomocny, co oznacza, że na mocy art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Związanie zaś tym wyrokiem także Naczelnego Sądu Administracyjnego wyklucza przyjęcie na podstawie stwierdzonych okoliczności odmiennej niż poprzednio oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek do przyznania mu uprawnień kombatanckich. Z tych też powodów, niemożliwa jest w niniejszej sprawie zmiana decyzji w tym przedmiocie w trybie art. 154 k.p.a. Zastosowanie bowiem tego trybu, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, nie może prowadzić do wydania rozstrzygnięcia sprzecznego z prawem. Innymi słowy, istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony może uzasadniać uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. jedynie wówczas, gdy strona spełnia przesłanki materialno-prawne do przyznania jej danego uprawnienia. Z taką zaś sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, co zostało już potwierdzone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 lutego 2005r., sygn. akt II SA/Bk 770/04.
Należy także zauważyć, że decyzja o przyznaniu uprawnień kombatanckich jest decyzją związaną. W orzecznictwie sądowym przeważa zaś pogląd, że takie decyzje w ogóle nie mogą być zmienione w trybie art. 154 k.p.a. z uwagi na brak możliwości wyboru przez organ sposobu załatwienia sprawy (zobacz wyrok NSA z 11.01.2012r., II OSK 2024/10). Natomiast w orzeczeniach, które dopuszczają taką możliwość wyraźnie akcentuje się niesprzeczność z prawem jako warunek zmiany decyzji związanej w trybie art. 154 k.p.a. (zobacz wyrok NSA z 30.11.2011r., II OSK 2404/10).
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.