Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 września 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1415/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "[...]" Sp. z o.o. w Lublinie na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie uznania praktyk jako naruszające zbiorowe prawa pacjentów, oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Rzecznik Praw Pacjenta uznał praktyki stosowane w dniach 2 i 5 stycznia 2015 r. przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w L., jako naruszające zbiorowe prawa pacjentów i stwierdził zaniechanie stosowania tych praktyk z dniem 7 stycznia 2015 r.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 2 i 5 stycznia 2015 r. strona skarżąca uczestniczyła w proteście lekarzy rodzinnych zrzeszonych w Federacji [...]. Z telefonicznego zgłoszenia dokonanego w dniu 5 stycznia 2015 r. wynika, że podmiot leczniczy w tym dniu był zamknięty. W toku postępowania skarżąca złożyła wyjaśnienia, z których wynikało, że na początku stycznia 2015 r. nie udzielano świadczeń zdrowotnych z powodu nie zawarcia umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia. Pacjenci zostali poinformowani, że udostępnienie dokumentacji medycznej może nastąpić po złożeniu stosowanego wniosku (w formie pisemnej, na adres podmiotu leczniczego bądź za pomocą poczty elektronicznej). Informacja tej treści została wywieszona na drzwiach przychodni.
W dniu 7 stycznia 2015 r. zostało zawarte porozumienie pomiędzy lekarzami zrzeszonymi w Federacji [...] a Ministrem Zdrowia, w wyniku którego zakończył się protest lekarzy.
W ocenie organu w dniach 2 i 5 stycznia 2015 r. były stosowane praktyki polegające na ograniczeniu dostępu do dokumentacji medycznej spowodowane zaprzestaniem udzielania świadczeń zdrowotnych w wyniku nie zawarcia umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia i zamknięciem podmiotu leczniczego. Wskutek powyższego pacjenci mogli złożyć wnioski o udostępnienie dokumentacji medycznej jedynie w formie pisemnej, wysyłając wniosek na adres siedziby skarżącej bądź korzystając ze środków porozumiewania się na odległość (w tym przypadku poczty elektronicznej). Wynika to z pisma skarżącej z dnia 19 stycznia 2015 r. oraz przekazanych w nim załączników.
Organ wskazał jednocześnie, że zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r., poz. 159, ze zm.) przez praktykę naruszające zbiorowe prawa pacjentów rozumie się bezprawne, zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych, mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej. Nie jest zbiorowym prawem pacjenta suma praw indywidualnych.
Stosowana przez skarżącą praktyka była bezprawna, gdyż ograniczono sposób przyjmowania od pacjentów wniosków o udostępnienie dokumentacji medycznej (jedynie do formy pisemnej bądź elektronicznej) nie uwzględniając tych pacjentów, którzy z różnych względów nie mogli skorzystać z tych form komunikacji z podmiotem udzielającym świadczeń zdrowotnych, w tym przede wszystkim ze względów ekonomicznych.
Zamknięcie podmiotu leczniczego w sytuacji, w której istniała pilna potrzeba uzyskania dokumentacji medycznej (wystawienie recepty uprawniającej do nabycia leku, przeprowadzenie zabiegu operacyjnego, skorzystanie ze świadczeń udzielanych przez inny podmiot) stanowiło także naruszenie dyspozycji § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz. U. Nr 252, poz. 1697, ze zm.), zgodnie z którą udostępnienie dokumentacji następuje bez zbędnej zwłoki.
Organ stwierdził ponadto, biorąc pod uwagę treść przekazanego przez pacjenta sygnału (zamknięcie podmiotu leczniczego w dniu 5 stycznia 2015 r.), fakt, że dzień 6 stycznia 2015 r. był dniem ustawowo wolnym od pracy, a także wyjaśnienia podmiotu leczniczego, z których wynikało, iż nie udzielał świadczeń zdrowotnych również w dniu 2 stycznia 2015 r., że praktyki stosowane przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]" miały miejsce w dniu 2 i 5 stycznia 2015 r.
W opinii organu, powyższa praktyka podmiotu leczniczego nie była adresowana do konkretnej osoby lecz była wymierzona w każdego potencjalnego pacjenta. Ponadto organ podkreślił, że stosowanie praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjenta może nastąpić nie tylko przez działanie podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, ale również przez zaniechanie.
Skargę na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 10 kwietnia 2015 r. złożył Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w L. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
- 1) naruszenie art. 59 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 23 ust 1. i art. 26 ust 1. i art. 27 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że nieudzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z uwagi na brak lekarzy ubezpieczenia zdrowotnego w dniu 2 i 5 stycznia 2015 r., stanowi ograniczenie dostępu do dokumentacji medycznej, co narusza zbiorowe prawa pacjentów;
- 2) naruszenie art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że nieudzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z uwagi na brak lekarzy ubezpieczenia zdrowotnego w dniu 2 i 5 stycznia 2015 r., stanowi zaniechanie mające na celu naruszenie zbiorowych praw pacjenta;
- 3) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i powoływanie się w uzasadnieniu na fakty uprzednio nie ustalone, to jest na złożenie przez pacjenta ustnego wniosku o udostępnienie dokumentacji medycznej w siedzibie podmiotu leczniczego oraz powoływanie się na istnienie pilnej potrzeby udostępnienia dokumentacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę powołał się na art. 59 ust. 1 pkt 1 oraz art. 64 ust. 3-4 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta i wskazał, że naruszenie zbiorowych praw pacjenta wymaga spełnienia określonych przesłanek: bezprawności, zorganizowanego działania lub zaniechania podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, mających na celu pozbawienie pacjenta praw lub ich ograniczenie. Bezprawność to zachowanie sprzeczne z ww. ustawą i innymi ustawami określającymi prawa pacjenta i zobowiązania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych lub niedopełnienie obowiązku wynikającego z norm określonych we wskazanych przepisach. Dopuszczalne jest przyjęcie, że odpowiedzialność na podstawie przywołanego przepisu zachodzi również w przypadku działania w innym celu i przewidywanie możliwości pozbawienia pacjenta praw lub ich ograniczenia.
W świetle powyższego, zdaniem Sądu, nie jest ważny skutek, tylko sam fakt określonego zachowania, co oznacza, że podjęte zachowania nie muszą w istocie doprowadzić do pozbawienia lub ograniczenia praw pacjenta. W art. 59 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta chodzi o zapewnienie szczególnej ochrony w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom jako zbiorowości, grupie, niezależnie od podstawy prawnej świadczenia zdrowotnego. Aby praktyka została zakwalifikowana jako naruszająca zbiorowe prawa pacjentów, konieczne jest wykazanie, że dochodzi do naruszenia praw nieoznaczonej liczby pacjentów. Naruszenie zbiorowych praw pacjentów wymaga powtarzalności zachowania, wskazującej na stałość postępowania. Praktyka określona w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta ma polegać na zachowaniu bezprawnym oraz zorganizowanym. Bezprawność to zachowanie sprzeczne z prawem, zasadami współżycia społecznego lub niedopełnienie obowiązku wynikającego z normy prawnej, orzeczenia sądowego lub zobowiązania.
Sąd wskazał, że ustalony przez organ stan faktyczny nie jest kwestionowany przez stronę skarżącą. Podstawowy problem sprowadza się do oceny czy ograniczenie pacjentom dostępu do dokumentacji medycznej spowodowane zaprzestaniem udzielania świadczeń zdrowotnych w wyniku zamknięcia w dniach 2 i 5 stycznia 2015 r. Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "[...]" Spółka z.o.o. z siedzibą w L., w związku z protestem lekarzy zrzeszonych w Federacji [...], stanowiło praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów w rozumieniu art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.
Stosownie do art. 23 ust. 1 powołanej ustawy, pacjent ma prawo dostępu do dokumentacji medycznej dotyczącej jego stanu zdrowia oraz udzielonych świadczeń zdrowotnych. Jest to prawo pacjenta, który może żądać wglądu, w tym także do baz danych w siedzibie podmiotu udzielającego świadczeń, sporządzenia wyciągów, odpisów lub kopii dokumentacji, wydania oryginału przy spełnieniu określonych warunków. Ponadto w myśl § 78 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania udostępnienie dokumentacji medycznej następuje "bez zbędnej zwłoki".
Sąd zgodził się z Rzecznikiem Praw Pacjenta, że zamknięcie podmiotu leczniczego w dniach 2 i 5 stycznia 2015 r. w związku z uczestniczeniem w proteście lekarzy ograniczyło sposób składania przez pacjentów wniosków o udostępnienie dokumentacji medycznej jedynie do form pośrednich. Pacjent nie mógł złożyć takiego wniosku bezpośrednio w przychodni, a zważywszy że udostępnienie dokumentacji nie jest z reguły czynnością wymagającą skomplikowanych procedur, nie mógł zrealizować swojego prawa "bez zbędnej zwłoki", co w standardowych warunkach może oznaczać niezwłocznie.
W ocenie Sądu organ trafnie podkreślił, że realizacja prawa pacjenta do dokumentacji medycznej nie może być w żaden sposób ograniczona bądź utrudniona przez podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych i to nawet w sytuacji zaprzestania udzielania świadczeń zdrowotnych w wyniku nie zawarcia umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia. Fakt uczestniczenia w legalnej akcji protestacyjnej nie zwalniał jednak skarżącej z obowiązku przestrzegania prawa we wskazanym zakresie.
W dniach roboczych 2 i 5 stycznia 2015 r. podmiot leczniczy był zamknięty dla pacjentów, a zatem brak było możliwości wykonywania czynności, o których mowa w art. 26 ust. 1 i art. 27 ustawy o prawach pacjenta.
Podsumowując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, gdyż stan faktyczny sprawy wyczerpywał przesłanki określone w art. 59 i 64 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.
Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił.
Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]" Sp. z o.o. w L. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego:
- 1) naruszenie art. 59 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nieotwarcie podmiotu leczniczego w dniach 2 i 5 stycznia 2015 r. spowodowało naruszenie zbiorowych praw pacjentów, polegające na ograniczeniu dostępu do dokumentacji medycznej pacjenta i było bezprawnym i zorganizowanym działaniem lub zaniechaniem, mającym na celu pozbawienie lub ograniczenie praw pacjentów do dostępu do dokumentacji medycznej, w sytuacji gdy nie miało cech bezprawności, celowości i stałości, toteż nie może być kwalifikowane jako naruszenie zbiorowych praw pacjentów;
- 2) naruszenie § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 21 grudnia 2010 r. w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta poprzez jego błędną wykładnię (§ 78 ust.
- 1) i przyjęcie, że wyrażenie w nim zawarte "bez zbędnej zwłoki" jest równoznaczne z "niezwłocznie", w sytuacji gdy są to różne pojęcia.
Na tych podstawach wniósł o:
- 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
- 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rzecznik Praw Pacjenta wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez naruszenie art. 59 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 159) oraz § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 21 grudnia 2010 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (t.j. Dz. U. 2014 r., poz. 177 ze zm.) nie jest zasadny.
Przez praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów rozumie się, zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, bezprawne zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie praw przyznanych. Do jednego z podstawowych praw pacjentów należy prawo pacjenta do dokumentacji medycznej. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, pacjent ma prawo dostępu do dokumentacji medycznej dotyczącej jego stanu zdrowia oraz udzielanych mu świadczeń zdrowotnych. Prawu temu odpowiada obowiązek podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych udostępnienia dokumentacji medycznej pacjentowi ustanowiony w art. 26 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Według art. 26 ust. 1 "Podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych udostępnia dokumentację medyczną pacjentowi lub przedstawicielowi ustawowemu lub osobie upoważnionej przez pacjenta".
Ten obowiązek podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych został wzmocniony regulacją przyjętą w § 78 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia. Podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych obowiązany jest udostępnić dokumentację podmiotom i organom uprawnionym bez zbędnej zwłoki.
Ograniczenie w dostępie do dokumentacji medycznej przez zamknięcie lokalu, w którym znajduje się dokumentacja, stanowi praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów. Przy ocenie danego stanu faktycznego jako kwalifikującego się do hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta należy dać pierwszeństwo ochronie zdrowia i życia pacjentów, a nie prawom podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych. Wyłączenie, przez zamknięcie w dniach 2 i 5 stycznia 2015 r., Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w L. wymagało podjęcia działań organizacyjnych zapewniających dostęp pacjentów do dokumentacji medycznej. W skardze kasacyjnej nie obalono ustaleń stanu faktycznego o ograniczeniu prawa pacjenta do dokumentacji medycznej, której udzielenie powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, bez ograniczenia formy złożenia żądania jej udostępnienia.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.