Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2961/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2013 r. oddalił skargę J. G. i M. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Pieńsku z dnia 3 września 1996 r. nr XXII/182/96 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu Lasów.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) J. G. i M.G. wnieśli skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej Miasta i Gminy Pieńska w Pieńsku. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie szeregu przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części obejmującej działkę oznaczoną nr ew. [...], obręb Lasów, gmina Pieńsk i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pełnomocnik skarżących, podał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony zaskarżoną uchwałą przewiduje dla działki skarżących przeznaczenie rolnicze, natomiast uchwałą Nr VIII/55/07 z dnia 12 września 2007 r. podjętą w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Pieńska Rada Miejska Miasta i Gminy Pieńsk przyjęła dla tej działki jako przeznaczenie główne – przemysł wydobywczy, oznaczone symbolem PG oraz jako przeznaczenie poboczne – sieci, obiekty infrastruktury, drogi, oznaczone symbolami US, WS, ZL. Podkreślono, że skarżąca wielokrotnie zwracała się do Rady Miasta i Gminy Pieńsk z wnioskiem o,,zaktualizowanie" postanowień planu miejscowego i doprowadzenie do ich zgodności z postanowieniami zmienionego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a wobec ich bezskuteczności w dniu [...] marca 2013 r. wezwano Radę Miejską Miasta i Gminy Pieńsk do usunięcia naruszenia prawa poprzez przeprowadzenie procedury planistycznej zmierzającej do zmiany zapisów w planie miejscowym w sposób odpowiadający zapisom studium.

Jednocześnie pełnomocnik skarżących podał, że w piśmie z dnia 20 marca 2013 r. Gmina potwierdziła, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być zgodne z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ale wskazała również, że nie zamierza podejmować żadnych działań dla doprowadzenia do zgodności postanowień planu i studium. Pełnomocnik wskazał, że w niniejszej sprawie zmiana studium, odzwierciedlającego politykę przestrzenną gminy, powoduje oczywistą "nieaktualność planu miejscowego" i w konsekwencji konieczność rozpoczęcia procedury planistycznej. Podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany planu miejscowego jest obowiązkowe w przypadku podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie nieaktualności studium w całości lub części na podstawie art. 32 ust. 2 cyt. ustawy. Rada Miejska Miasta i Gminy Pieńsk w 2007 r. podjęła uchwałę w sprawie zmiany studium.

Od tego czasu istnieje zatem niezgodność planu miejscowego ze studium i dotychczas nie podjęto żadnych działań w celu usunięcia sprzeczności z prawem. Zdaniem pełnomocnika w niniejszej sprawie interes prawny skarżących jest bezpośredni i realny, bowiem wywołuje dla nich negatywne konsekwencje w postaci uniemożliwienia przeznaczenia gruntu zgodnie ze sposobem wskazanym w studium. Obecny stan rzeczy narusza nie tylko przepis statuujący obowiązek "aktualizacji" planu miejscowego, lecz także przepisy wymagające zachowanie zgodności pomiędzy postanowieniami planu a studium, tj. art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepis nakazujący przeprowadzenie procedury planistycznej, tj. art. 7 cyt. ustawy.

W ocenie pełnomocnika po stronie skarżących leży interes prawny by doprowadzić do stwierdzenia nieważności części planu miejscowego w zakresie dotyczącym działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb Lasów.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Pieńsku wniosła o oddalenie skargi i odniosła się do jej poszczególnych zarzutów. Rada wskazała, że zaskarżona uchwała została podjęta w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) i przepisy tej ustawy mają do niej zastosowanie. Powoływana przez skarżących ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaczęła obowiązywać ponad sześć lat po podjęciu zaskarżonej uchwały, a jedynym przepisem tej ustawy, odnoszącym się do przedmiotu skargi jest art. 87 ust. 1 stanowiący, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po 1 stycznia 1995 r. zachowują moc.

Następnie Rada Miasta i Gminy Pieńsk wyjaśniła, że zgodnie z uchwałą nr XXII/182/96 z dnia 3 września 1996 r. nieruchomość oznaczona numerem ewidencyjnym [...] leży w granicach terenów oznaczonych symbolem [...] – ogrody działkowe, sady, intensywne uprawy, dla których ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego brzmią następująco: "istniejące ogrody do trwałej adaptacji. W sąsiedztwie na terenach niezainwestowanych projektowane sady, intensywne uprawy ogrodnicze lub ogrody działkowe. Istniejąca zabudowa - do zachowania. Wciosowa dolinka potoku do zalesienia. Istniejące kąpielisko miejskie - do trwałej adaptacji". Obowiązujące wówczas Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Pieńsk uchwalone było uchwałą Rady Miasta i Gminy Pieńsk nr XI/92/95 z dnia 05 czerwca 1995 r. W toku procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Lasowa podlegała badaniu spójność tego planu z obowiązującym studium.

Biorąc pod uwagę zgodne z prawem działania legislacyjne Rady Miasta i Gminy Pieńsk uchwała nr XXII/182/96 z dnia 3 września 1996 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu Lasów została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Jeleniogórskiego nr 48 z dnia 05 listopada 1996 r. Po 11 latach obowiązywania Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Pieńsk z 1995 r. oraz - biorąc pod uwagę, iż projekty planów miejscowych muszą być sporządzone zgodnie z ustaleniami studium - Rada Miejska w Pieńsku zdecydowała o przystąpieniu do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Pieńsk w całości, podejmując w dniu 30 marca 2006 r. uchwałę nr XL/242/06 w sprawie przystąpienia do opracowania zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Pieńsk. Na podjętą decyzję zmierzającą do zmiany tego dokumentu planistycznego miały wpływ również inne okoliczności, jak np. pojawiające się nowe możliwości rozwoju miasta i gminy oraz inne potrzeby mieszkańców.

Zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego została uchwalona w dniu 12 września 2007 r. uchwałą nr VIII/55/07 Rady Miejskiej w Pieńsku w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Pieńsk.

Dalej Rada Miejska w Pieńsku wskazała, że zapisy uchwały Rady Miasta i Gminy Pieńsk nr XXII/182/96 z dnia 3 września 1996 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu Lasów dla terenu działki nr [...] są zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Pieńsk. Działka nr [...] w Lasowie cały czas jest i była użytkowana jako teren rolniczy. Taka funkcja jest zapisana w obowiązującym planie i taka funkcja była zapisana w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Pieńsk. W 2007 r. weszła w życie zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Pieńsk, uchwalona uchwałą Rady Miejskiej w Pieńsku nr VIII/55/07 z dnia 12 września 2007 r. Zapisy zmiany Studium na terenie działki nr [...] w Lasowie wprowadzają funkcję przemysłu wydobywczego i usług z nim związanych - jako główną.

Dopuszczają również funkcje usług sportu, rekreacji i turystyki, wód powierzchniowych oraz lasów. Jednak zapisy zmiany Studium zastrzegają, że "na terenach nie zainwestowanych, a wskazanych w niniejszym studium do zainwestowania dopuszcza się ograniczenie na etapie m.p.z.p. zasięgu terenowego nowych funkcji w oparciu o rozpoznane szczegółowo uwarunkowania" (roz.III-2, ust. 1, pkt 1.1, ppkt 1), lit. b). Innymi słowy, zapisy studium dopuszczają ograniczenie nowej funkcji i zachowanie funkcji dotychczasowej, w tym wypadku - rolniczej.

Rada wyjaśniła również, że w dniu 16 lipca 2012 r. wpłynął wniosek J. G. w sprawie dokonania zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obrębu Lasów dla działki nr [...], położonej w Lasowie. W dniu 21 sierpnia 2012 r. Burmistrz Miasta i Gminy Pieńsk przedstawił Radzie Miejskiej projekt uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...], położonej w obrębie Lasów gmina Pieńsk. Na sesji, która odbyła się w dniu 30 października 2012 r. Rada Miejska w Pieńsku rozpatrzyła projekt uchwały i odrzuciła go ze względu na to, że lokalizacja kopalni w tym miejscu nie leży w interesie mieszkańców miasta i gminy Pieńsk. Lokalizacja ta wprowadza wiele uciążliwości. Rada Miejska w Pieńsku rozważyła wszystkie istotne dla tej sprawy argumenty (bezpieczeństwo, porządek publiczny, ochrona środowiska, prawa innych osób) dla znalezienia optymalnego kompromisu pomiędzy potrzebami publicznymi z jednej strony, a interesem skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

W pierwszej kolejności Sąd przystąpił do analizy skargi pod kątem spełnienia jej wymogów określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W tym względzie Sąd podkreślił, że skarżący dopełnili wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (wezwanie z dnia 4 marca 2013 r.), następnie – zachowując ustawowo określony termin liczony od dnia wezwania Rady Miejskiej w Pieńsku do usunięcia naruszenia prawa – skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej Miasta i Gminy Pieńsk z dnia 3 września 1996 r. Nr XXIV/182/96 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu Lasów, domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu planistycznego w części obejmującej działkę o numerze ewidencyjnym [...], obręb Lasów, gmina Pieńsk.

Następnie Sąd przystąpił do zbadania legitymacji J. G. i M. G. do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w części objętej wnioskiem kasacyjnym. W tym względzie Sąd podkreślił, że w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza, czyli pozbawia lub ogranicza właśnie jego interes prawny lub uprawnienie. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący, którzy są właścicielami (współwłaścicielami) nieruchomości położonej na terenie objętym kwestionowanym przez nich miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w sprawie dotyczącej tego planu mają interes prawny. Jednakże, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym - skarżący winni wykazać się nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, lecz także jednoczesnym naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

Sąd stwierdził zatem, że istotnym jest ustalenie, czy skarżący wnosząc skargę na uchwałę Rady Miejskiej Miasta i Gminy Pieńsk z dnia 3 września 1996 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu Lasów w części obejmującej działkę o numerze ewidencyjnym [...], obręb Lasów, gmina Pieńsk, wykazali, że plan ten narusza ich interes prawny albo uprawnienia, w sposób polegający na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem a ich własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego.

W ocenie Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego takiego naruszenia nie można się dopatrzyć. Skarżący nie przedstawili argumentów (okoliczności), które mogłyby świadczyć o tym, że zaskarżona przez nich uchwała narusza ich interes prawny lub uprawnienie. Sąd podkreślił, że skarżący są współwłaścicielami wskazanej w skardze działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb Lasów, jednakże zaskarżony akt nie ingeruje w prawo własności, jakim dysponują skarżący, nie narusza jego istoty, ani sposobu wykonywania uprawnień składających się na treść prawa własności. W kwestionowanym skargą akcie planistycznym opisana powyżej działka przeznaczona jest na cele rolnicze. W czasie opracowywania projektu zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w dacie podejmowania uchwały zatwierdzającej projekt tego planu miejscowego działka oznaczona była numerem ewidencyjnym [...].

Znajduje się w granicach terenu oznaczonego symbolem L44ZD – ogrody działkowe, sady, intensywne uprawy, dla którego w planie przyjęto następujące przeznaczenie:,,istniejące ogrody do trwałej adaptacji. W sąsiedztwie na terenach niezainwestowanych projektowane sady, intensywne uprawy ogrodnicze lub ogrody działkowe. Istniejąca zabudowa do zachowania. Wciosowa dolinka potoku do naniesienia. Istniejące kąpielisko miejskie – do trwałej adaptacji". Przyjęta w planie funkcja była zgodna z zapisami obowiązującego wówczas Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Pieńsk uchwalonego uchwałą Rady Miasta i Gminy Pieńsk Nr XI/92/95 z dnia 5 czerwca 1995 r.

W ocenie Sądu przedstawiona przez skarżących argumentacja wyprowadzona z treści Studium zmienionego uchwałą Rady Miejskiej w Pieńsku z dnia 12 września 2007 r. Nr VIII/55/07, która dla działki nr [...], obręb Lasów wprowadziła funkcję przemysłu wydobywczego i usług z nim związanych jako główną oraz funkcję usług sportu, rekreacji i turystyki, wód powierzchniowych oraz lasów jako poboczną, wskazuje na możliwość rozważenia w rozpoznawanej sprawie potencjalnego naruszenia jedynie interesu faktycznego, który jednakże nie został uwzględniony w przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w części, do której kierowane jest żądanie stwierdzenia jej nieważności tj. w części obejmującej działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...], obręb Lasów, gmina Pieńsk nie ingeruje w taki sposób, jaki wskazywany jest w doktrynie i judykaturze w kontekście przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wcześniej formułowanej, w zakres uprawnień właścicielskich ani sposób realizowania prawa własności.

Brak legitymacji po stronie skarżących do wniesienia skargi na uchwałę planistyczną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powoduje, że Sąd nie był uprawniony do badania merytorycznych zarzutów skargi, a także dokonywania oceny celowości, czy też słuszności działania organów gminy.

Z tych względów Sąd skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku J. G. i M. G., reprezentowani przez radcę prawnego, podnieśli następujące zarzuty:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
2. a) art. 13 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że celem wykazania legitymacji skargowej skarżący byli zobowiązani do wskazania przepisów prawa materialnego będących podstawą naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia,
3. b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne przyjęcie, że skarżący podstaw swej legitymacji do wniesienia skargi upatrywali wyłącznie w zrównaniu istnienia interesu prawnego z możliwością uzyskania przychodu z ewentualnej działalności polegającej na wydobyciu kopaliny,
4. c) art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo istnienia ku temu podstaw, ewentualnie na wypadek stwierdzenia, że brak jest podstaw do zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. podniesiono zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101a ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym poprzez brak nakazania organowi nadzoru wykonania niezbędnych czynności na koszt i ryzyko Rady Miejskiej Miasta i Gminy Pieńsk, które pozwoliłyby na doprowadzenie do usunięcia naruszenia prawa;
5. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
6. a) art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 21 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981) poprzez błędną wykładnię zawartego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pojęcia "interes prawny lub uprawnienie" skutkującą odmową przyznania studium charakteru prawo kształtującego oraz pozbawieniem skarżących możliwości jakiejkolwiek zmiany zagospodarowania tej nieruchomości, w szczególności prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na eksploatacji kruszywa, a także zabudowy, co tym samym stanowi naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności oraz nadmiernego, niezgodnego z prawem jego ograniczenia,
7. b) art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 45 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwą wykładnię prowadzącą do naruszenia konstytucyjnie chronionego prawa do sądu,
8. c) art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez brak ich zastosowania skutkujący obowiązywaniem uchwały sprzecznej z prawem;
9. d) art. 32 ust. 2 oraz art. 27 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez brak zastosowania w sytuacji naruszenia obowiązku podejmowania uchwał w sprawie aktualności studiów i planów miejscowych, a także obowiązku przystąpienia do procedury zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadzących do obowiązywania uchwały niezgodnej z prawem,
10. e) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez brak jego zastosowania prowadzący do sanowania zaniechania Gminy, tj. braku wykonywania czynności nakazanych prawem.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na wypadek nieuwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, w szczególności w tej części, w której wskazuje się na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, przyjęto, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wypada zatem podkreślić, że dyrektywa wyznaczona powołanym przepisem, skierowana pod adresem sądu sporządzającego uzasadnienie wyroku, oznacza przyjęcie, iż uchybieniem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy będzie sporządzenie ogólnikowego uzasadnienia, takie bowiem uniemożliwia stronie ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, pozbawiając ją możliwości polemizowania z dokonaną oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie wyroku spełnia dwie podstawowe funkcje, po pierwsze - umożliwia uczestnikom postępowania poznanie racji, intencji jakimi kierował się Sąd wydając określonej treści wyrok, po drugie zaś - umożliwia dokonanie właściwej kontroli rozstrzygnięcia przez Sąd drugiej instancji w razie zaskarżenia wyroku. Wynik tak dokonanej kontroli wpływa na konkretną treść rozstrzygnięcia, mającego swą podstawę prawną, która w uzasadnieniu wyroku winna zostać wyjaśniona.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada w pełni przedstawionym powyżej wymogom, w szczególności w zakresie obowiązku szczegółowej analizy sprawy, wyjaśnienia podstawy prawnej i argumentów przemawiających za jej zastosowaniem.

Niewątpliwie, jak wyraźnie zaznaczył Sąd I instancji, podstawą wniesienia skargi na uchwałę organu stanowiącego gminy jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie: t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.). W świetle powyższego przepisu przesłanką do merytorycznej oceny przez sąd zaskarżonego aktu jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przysługującego stronie skarżącej. Skarżący musi zatem nie tylko wykazać się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem któregoś z nich. Posiadanie interesu prawnego przy próbie zakwestionowania uchwały rady gminy, oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy wyłącznie w przepisach materialnych prawa administracyjnego. W piśmiennictwie podkreśla się, że uchwały organów samorządowych, mieszcząc się w zakresie "administracji publicznej", mogą przecież ograniczać uprawnienia ze sfery prawa cywilnego, pozbawiając stronę prawa własności lub innego prawa rzeczowego.

Interes, o którym mowa w powołanym przepisie musi być konkretny i realny, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków.

W niniejszej sprawie dla przyjęcia posiadania legitymacji skargowej przez J. G. i M. G., przy uwzględnieniu przytoczonej w skardze argumentacji, niezbędnym było dokonanie oceny, czy uchwała Rady Miejskiej w Pieńsku w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu Lasów, narusza prawnie chroniony interes skarżących wyrażający się w braku możliwości gospodarczego wykorzystania należącej do nich nieruchomości poprzez uchybienie proceduralne polegające na nieoznaczeniu zlokalizowanych tam złóż kopaliny, co mogło implikować formułowane następnie przez organ postanowienia planu miejscowego uniemożliwiające obecnie eksploatację tych złóż.

Wskazać trzeba, że obowiązek uwzględnienia przez organ planistyczny występującego złoża kopaliny (jego rodzaju, dokładnego udokumentowania) wynikał z obowiązujących w dacie formułowania postanowień zaskarżonego planu przepisów: art. 48 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 27, poz.

96) oraz art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (t.jedn. Dz.U. z 1994 r. Nr 94, poz. 196 ze zm.). W tym też kontekście należało ocenić posiadanie przez skarżących interesu prawnego, którego naruszenie umożliwiało przystąpienie Sądu do kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Tymczasem Sąd I instancji oparł swą argumentację na braku posiadania przez skarżących legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jedynie na okoliczności, iż postanowieniami studium zmienionego uchwałą z dnia 12 września 2007 r., dla terenów, na których znajduje się działka skarżących, przewidziano funkcję przemysłu wydobywczego i usług z nim związanych, to zaś nie może stać się punktem odniesienia do sytuacji prawnoplanistycznej ukształtowanej postanowieniami miejscowego planu z 1996 r. Tak zawężony sposób ujęcia sprawy w uzasadnieniu wyroku mógł wpłynąć na dokonaną przez Sąd ocenę posiadania przez skarżących legitymacji skargowej w niniejszej sprawie.

Konkludując, należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odnosi się do wszystkich aspektów, z jakimi wiązać się winna kompleksowa ocena posiadania przez skarżących legitymacji skargowej. Stwierdzone wady uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwiają odniesienie się do podniesionych w skardze kasacyjnej pozostałych zarzutów, których ocena w tych warunkach byłaby przedwczesna.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono mając na uwadze art. 203 pkt 1 pow. ustawy.