Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 501/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. na czynność Komendanta Placówki Straży Granicznej [...] w przedmiocie wprowadzenia danych do systemu informatycznego (pkt 1) oraz zwrócił skarżącemu kwotę 200 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego (pkt 2).
W uzasadnieniu skarżonego postanowienia Sąd wskazał, że skarżąca spółka uczyniła przedmiotem zaskarżenia czynność Komendanta Placówki Straży Granicznej [...] polegającą na wprowadzeniu do systemu informatycznego, do którego dostęp ma m.in. Starosta [...], nieprawdziwych informacji, zgodnie z którymi spółka lub osoba działająca w jej imieniu została prawomocnie ukarana za przestępstwa, o których mowa w art. 189a, art. 218 – 221 oraz art. 270 – 275 k.k., a także wykroczenia, o których mowa w art. 120 ust. 1 pkt 3 – 5 i pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy.
W ocenie Sądu dane zgromadzone w systemie teleinformatycznym lub innym zbiorze ewidencji stanowią rejestr wewnętrzny, który służy usprawnieniu realizacji ustawowych zadań przez Straż Graniczną. Wpis do systemu ma specyficzny charakter z formalnoprawnego punktu widzenia, gdyż nie jest aktem władczym z zakresu administracji publicznej dotyczącym przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Wpis tego rodzaju to zapis danych otrzymanych w wyniku przetwarzania informacji, w tym danych osobowych, celem realizacji ustawowych zadań, który jako taki stanowi wewnętrzne narzędzie pomocnicze dla pracy organu. Wpis do systemu teleinformatycznego stanowi zatem czynność materialno-techniczną ze sfery wewnętrznej administracji publicznej.
Sąd Wojewódzki uznał, że czynność polegająca na wprowadzeniu danych do systemu teleinformatycznego lub innego zbioru ewidencji przez Komendanta Placówki Straży Granicznej [...] nie stanowiła innej czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W ocenie Sądu takie rozstrzygnięcie nie narusza również konstytucyjnego prawa skarżącej spółki do sądu, ponieważ dokonanie wpisu do systemu teleinformatycznego znajduje ochronę na gruncie innej instytucji procesowej niż skarga na inną czynność z zakresu administracji publicznej.
Po pierwsze, jeżeli wpis tego rodzaju stanowiłby faktycznie podstawę do wydania rozstrzygnięcia określonej treści, to spółka miałaby możliwość jego kwestowania w postępowaniu merytorycznym, przykładowo chociażby jako zarzuty podniesiony w odwołaniu od decyzji odmownej. Po drugie, skarżąca spółka ma możliwość wystąpienia z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o informacjach ją dotyczących, natomiast w razie odmowy wydania zaświadczenie o określonej treści ma możliwość zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia w administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym toku instancji. W tej sytuacji Sąd skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła skarżąca spółka, zaskarżając je w całości i zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. art. 88z ust. 7 w zw. z art. 88z ust. 5 pkt 2 – 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez odrzucenie skargi, chociaż skarga miała uzasadnione podstawy, gdyż Komendant Placówki Straży Granicznej [...] dokonał czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązku lub uprawnienia wynikającego z przepisu prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z powołanymi przepisami organy Straży Granicznej mają obowiązek przekazać starostom ściśle określone informacje dotyczące prawomocnego ukarania za konkretnie opisane czyny zabronione. Nie są to informacje ocenne, nie wynikają również z przetwarzania bądź analizy danych osobowych.
Mając na uwadze opisane cechy procedury związanej z wpisywaniem oświadczeń do ewidencji przekazanie przez Komendant Placówki Straży Granicznej [...] informacji o prawomocnym ukaraniu spółki, względnie jej przedstawicieli, uniemożliwia w ocenie skarżącej kasacyjnie zakończenie postępowania o wpis oświadczenia w terminie 7 dni roboczych. Czyny zabronione, o których informację Straż Graniczna przekazała do Starosty (Urzędu Pracy), sprawiają, że nie jest możliwe wpisanie oświadczenia do rejestru bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przekazanie przez organy Straży Granicznej nieprawdziwej informacji o ukaraniu niewątpliwie powoduje wydłużenie całej procedury. Nakłada również na stronę postępowania faktyczny obowiązek wykazywania własnej niewinności.
W ocenie skarżącej spółki skarga była zatem dopuszczalna i powinna być merytorycznie rozpoznana. Jak podnosi skarżąca kasacyjnie udostępnienie danych o spółce miało charakter zewnętrzny, albowiem Komendant Placówki Straży Granicznej [...] przekazał określone informacje Staroście [...] (Powiatowemu Urzędowi Pracy). Są to dwa różne organy administracji. Żaden z nich nie jest podległy drugiemu, nie jest podporządkowany służbowo ani organizacyjnie. Ponadto przekazane informacje były skierowane do indywidualnego podmiotu – skarżącej kasacyjnie spółki.
Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego orzeczenia w zakresie pkt 1 i orzeczenie o bezskuteczności czynności Komendanta Placówki Straży Granicznej [...] polegającej na wprowadzeniu do systemu informatycznego, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w wysokości prawem przepisanej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy czynność Komendanta Placówki Straży Granicznej [...] w postaci wprowadzenia do systemu informatycznego, do którego dostęp ma m.in. Starosta [...], nieprawdziwych informacji, zgodnie z którymi skarżąca spółka lub osoba działająca w jej imieniu została prawomocnie ukarana za określone przestępstwa, a także wykroczenia, o których mowa w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy – ma charakter czynności z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wynik tej oceny przesądza o dopuszczalności skargi i w konsekwencji o prawidłowości jej odrzucenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Skarżąca kasacyjnie spółka twierdzi, że zaskarżony wpis do systemu informatycznego kwalifikuje się jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Powołuje się przy tym na okoliczność, że wprowadzenie przez Komendanta Placówki Straży Granicznej [...] do systemu informatycznego nieprawdziwych danych implikuje istotne utrudnienia w sprawie wpisania do ewidencji oświadczeń oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, na podstawie art. 88z ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1409 ze zm., dalej: "ustawa").
W ocenie skarżącej kasacyjnie nie jest możliwe wpisanie oświadczenia do rejestru bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a przekazanie przez organy Straży Granicznej nieprawdziwej informacji o ukaraniu niewątpliwie powoduje wydłużenie całej procedury i nakłada również na stronę postępowania faktyczny obowiązek wykazywania własnej niewinności.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym postanowieniu. Nie ma racji skarżąca kasacyjnie wskazując, że zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czynność Komendanta Placówki Straży Granicznej spełnia wszystkie przesłanki uznania jej za inną czynność z zakresu administracji publicznej.
Przypomnieć należy, że w świetle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę poprzez orzekanie w sprawach innych niż określone w pkt 1-3 czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach wskazanych w tym przepisie kategorii postępowań administracyjnych. W uchwale z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego.
Podobnie w postanowieniu z 26 maja 2020 r. sygn. aktII OSK 3330/19 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że kategoria ta, chociaż trudna do zdefiniowania, to charakteryzuje się określonymi cechami. Zalicza się do niej akty i czynności, które: 1) nie są decyzją ani postanowieniem;
- 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi;
- 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego;
- 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy);
- 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
- 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną.
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona czynność w postaci wprowadzenia danych do systemu informatycznego nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Poza sporem pozostaje, że czynność ta nie jest decyzją ani postanowieniem, jak też nie budzi wątpliwości jej publicznoprawny charakter oraz podjęcie przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Uznać ponadto należy, że dotyczy ona uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W świetle art. 88z ust. 7 ustawy informacje zawarte w systemie informatycznym są bowiem nieodpłatnie udostępniane staroście w celu weryfikacji dopuszczalności wpisu oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń. Informacje przekazane przez Komendanta Placówki Straży Granicznej mogą zatem zostać wzięte pod uwagę przez organ administracji jako dowód w postępowaniu w przedmiocie odmowy wpisania oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń (art. 88z ust. 6 ustawy).
Natomiast nie ma racji skarżąca kasacyjnie spółka, że udostępnienie danych jej dotyczących miało charakter zewnętrzny. Skarżąca kasacyjnie błędnie wskazuje, że Komendant Placówki Straży Granicznej [...] przekazał określone informacje Staroście [...] (Powiatowemu Urzędowi Pracy), które to podmioty są dwoma różnymi organami administracji i żaden z nich nie jest podległy drugiemu ani podporządkowany służbowo i organizacyjnie. Podzielić należy stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, że sfera wewnętrzna dotyczy stosunków administracji publicznej z podmiotami powiązanymi funkcjonalnie lub podporządkowanymi służbowo i organizacyjnie. Zarówno Starosta [...], jak i Komendant Placówki Straży Granicznej [...] są organami administracji publicznej, sprawującymi administrację i wykonującymi zadania o charakterze publicznym. Skoro oba te podmioty uznać należy za organy administracji publicznej, to przekazywanie informacji pomiędzy nimi następuje w ramach sfery wewnętrznej.
Sfera wewnętrzna powinna być rozumiana szeroko – jako dotycząca relacji pomiędzy organami administracji niezależnie od konkretnych relacji ustrojowo-organizacyjnych pomiędzy tymi podmiotami (zob. postanowienie NSA z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OZ 299/17, publ. CBOSA). Sfera zewnętrzna dotyczy natomiast stosunków administracji publicznej z podmiotami spoza tej struktury, czyli jednostkami niepodporządkowanymi ani niepowiązanymi z organami administracji. Jako że udostępnienie danych nastąpiło na linii Komendant Placówki Straży Granicznej – Starosta, niewątpliwie miało ono miejsce w sferze wewnętrznej, a zatem już z tego tytułu czynność udostępnienia danych nie podlega kontroli sądowej.
Naczelny Sąd Administracyjny ma przy tym na uwadze, że zaskarżona czynność nie wywołuje bezpośredniego skutku prawnego w stosunku do skarżącej kasacyjnie spółki. Kluczowe znaczenie ma art. 88z ust. 5 ustawy, wedle którego przesłanką wydania decyzji o odmowie wpisania oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń jest ukaranie podmiotu powierzającego pracę cudzoziemcowi albo osoby fizycznej, która działa w imieniu tego podmiotu. Przesłanką wydania negatywnej decyzji nie jest natomiast okoliczność wpisania danych o ukaraniu ww. podmiotów do systemu informatycznego organu Straży Granicznej. Powyższe prowadzi do wniosku, że dane wpisane do systemu informatycznego Komendanta PSG mają charakter dowodu w sprawie, zaś strona ma możliwość zakwestionowania niezgodności z rzeczywistym stanem rzeczy tych informacji w postępowaniu prowadzonym przez Starostę, zgodnie z art. 76 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.).
Do organu prowadzącego postępowanie (tu: starosty weryfikującego dopuszczalności wpisu oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń) należy bowiem ocena zgromadzonego materiału dowodowego. Także w sprawie z wniosku skarżącej kasacyjnie, według stanowiska tejże spółki, starosta zweryfikował ww. dane z informacjami przedłożonymi przez samą spółkę, co pozwoliło na podjęcie rozstrzygnięcia zgodnego ze stanem faktycznym i dokonanie wpisu oświadczenia do ewidencji. Zatem odmowa kontroli sądowej zaskarżonej czynności nie narusza prawa do sądu podmiotu powierzającego pracę cudzoziemcowi.
Co więcej, zaskarżona czynność nie spełnia również przesłanki skierowania do indywidualnego podmiotu. Czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinna być skierowana do konkretnego podmiotu administrowanego (zob. wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 18/16, publ. CBOSA). Tymczasem czynność w postaci wprowadzenia danych do systemu informatycznego nie jest skierowana do skarżącej kasacyjnie spółki. Jedynie na mocy art. 88z ust. 7 ustawy dane zawarte w ww. systemie udostępniane są staroście, co nie jest równoznaczne ze skierowaniem czynności do podmiotu administrowanego, czyli skarżącej kasacyjnie spółki. Dane zawarte w systemie informatycznym służą przekazywaniu informacji w różnych kategoriach spraw, w tym m.in. na potrzeby postępowań w sprawie dopuszczalności wpisu oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń. Nie oznacza to skierowania tych danych do podmiotu powierzającego pracę cudzoziemcowi.
Powyższe nie neguje obowiązku Komendanta Placówki Straży Granicznej [...] weryfikacji danych wpisanych do systemu informatycznego i ich aktualizacji w razie stwierdzenia błędnej informacji, który to obowiązek niewątpliwie ciąży na organie Straży Granicznej zobowiązanym do działania na podstawie i w granicach prawa. Obowiązek Komendanta nie oznacza jednak automatycznie prawa spółki do zaskarżenia samej tej czynności, o tym decyduje bowiem treść art. 3 § 2 p.p.s.a.
Z powyższych względów nietrafny był zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. art. 88z ust. 7 w zw. z art. 88z ust. 5 pkt 2-6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a.