Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2965/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2012r., w sprawie VII SA/Wa 1314/11, po rozpoznaniu skargi [...] S.A. w M., uchylił decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2008r., znak [...], w przedmiocie zakazu wprowadzania do obrotu czajników bezprzewodowych i nakazu wycofania ich z obrotu.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Grodzisku Mazowieckim (dalej także powoływany jako PPIS) decyzją z dnia [...] maja 2008r. na podstawie art. 1 pkt 6, art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 122, poz. 851 z późn. zm.), art. 54 ust. 1, ust. 2 lit. b i c rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 191 z 30 kwietnia 2004r., str. 1; Dz. Urz. UE, Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 45, str. 200) dalej jako rozporządzenie nr 882/2004, art. 19 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds.

Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE L 31 z 01.02.2002, str. 1; Dz.Urz. UE Polskie wydanie specjalne rozdz. 15, t. 6, str. 463), dalej jako rozporządzenie nr 178/2002, w związku z art. 3 rozporządzenia (WE) nr 1935/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 października 2004r. w sprawie materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością oraz uchylającym dyrektywy 80/590/EWG i 89/109/EWG (Dz. Urz. UE L 338 z 13.11.2004, str. 4), art. 76 ust. 1 pkt 4 i art. 77 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2006r. Nr 171, poz. 1225) dalej jako rozporządzenie nr 1935/2004 - orzekł w stosunku do [...] Sp. z o.o., w M: 1.zakaz wprowadzania do obrotu czajników bezprzewodowych 1,71 Model [...] w kształcie dzbanka ze stali nierdzewnej i tworzywa sztucznego, z podświetlanym wnętrzem, wyprodukowanych w Chinach dla [...] będących na stanie magazynowym w ilości 2661 sztuk

2. nakazał wycofanie z obrotu handlowego czajników bezprzewodowych 1,71 Model [...] w kształcie dzbanka ze stali nierdzewnej i tworzywa sztucznego, z podświetlanym wnętrzem, zaimportowanych i wprowadzonych do obrotu przez [...] Sp. z o.o.,

3. nakazał przekazanie Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Grodzisku Mazowieckim dokumentacji dotyczącej dalszego postępowania z masą towarową objętą zakazem wprowadzania do obrotu i nakazem wycofania z obrotu.

Decyzji w punkcie 1 i 2 nadał rygor natychmiastowej wykonalności, wskazując na zagrożenie zdrowia ludzkiego. Obowiązek zawarty w punkcie 3 nakazał wykonać do dnia 27.06.2008r.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wykonanie wskazanych obowiązków jest niezbędne w celu zapewnienia ochrony zdrowia konsumentów. Następnie przytoczył treść art. 19 rozporządzenia (WE) nr 178/2002. Dalej wskazał, że próbka wody z w/w czajnika bezprzewodowego 1,71 model [...] pobrana została przez PPIS do badań laboratoryjnych w WSSE w Warszawie w ramach urzędowej kontroli. Badana próba została zakwestionowana ze względu na stwierdzone nieprawidłowe cechy organoleptyczne, tzn. stwierdzoną istotną różnicę w smaku próbki badanej i kontrolnej, wg skali 0-3 ocenionej na 3 (sprawozdanie z badań nr [...] z dnia [...].05.2008r. wykonane przez Wojewódzką Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w Warszawie Dział Laboratoryjny, ocena jakości zdrowotnej z dnia 20.05.2008 nr [...] wydana na podstawie sprawozdania z badań nr [...] z dnia 16.05.2008r przez Wojewódzką Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w Warszawie Oddział Nadzoru Higieny Żywności, Żywienia i Przedmiotów Użytku.

W/w model czajnika został pobrany również do badań laboratoryjnych przez WSSE w Bydgoszczy w związku z reklamacją klienta. Przeprowadzone badania organoleptyczne w zakresie przekazywania zapachu i smaku przy bezpośrednim kontakcie wykazały: zapach (a) bardzo słabo wyczuwalny, natomiast smak (c) wyraźnie wyczuwalny, co jest niezgodne z wymaganiami normy PN-87/0-79114. Materiały opakowaniowe i opakowania. Oznaczenie przekazywania zapachu i smaku przy bezpośrednim kontakcie.

Organ uznał, że przedmiotowe wyroby nie spełniają wymagań określonych w rozporządzeniu nr 1935/2004,a także wymogów ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Zgodnie z art. 3 rozporządzenia (WE) nr 1935/2004, materiały i wyroby przeznaczone do kontaktu z żywnością, winny być produkowane zgodnie z dobrą praktyką produkcyjną, tak aby w normalnych lub możliwych do przewidzenia warunkach użytkowania nie dochodziło do migracji ich składników do żywności w ilościach, które mogłyby stanowić zagrożenie dla zdrowia człowieka lub powodować niemożliwe do przyjęcia zmiany w składzie żywności lub powodować pogorszenie jej cech organoleptycznych.

Podczas kontroli sanitarnej przeprowadzonej w magazynie firmy [...] Sp. z o.o., stwierdzono na stanie magazynowym 2661 sztuk przedmiotowych czajników, które zostały objęte zakazem sprzedaży.

Zgodnie z art. 77 ustawy z dnia ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, decyzjom organów urzędowej kontroli żywności, o których mowa w art. 54 rozporządzenia nr 882/2004, w przypadku stwierdzenia uchybień zagrażających zdrowiu nadawany jest rygor natychmiastowej wykonalności.

Ustalenia kontroli zostały przedstawione kontrolowanemu, który nie wniósł żadnych uwag do protokołu.

[...] sp. z o.o. w M. wniosła odwołanie od w/w decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Grodzisku Mazowieckim.

W wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa. art. 1 ust. 6, art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, art. 3 pkt. 1c, art. 24 ust.1, art. 25 rozporządzenia nr 1935/2004, art. 19 Rozporządzenia nr 178/2002, art. 77 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia z dnia 25 sierpnia 2006 r., art. 54 ust. 1 i ust. 2 pkt. b) i c), rozporządzenia nr 882/2004 - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu 2.04.2008r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Warszawie otrzymał pismo od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 27.03.2008r.,dotyczące skargi zgłoszonej przez konsumenta w sprawie bezprzewodowego czajnika ze stali nierdzewnej, barwy srebrnej, model [...] 2200 W, 1,7 I wyprodukowanego w Chinach dla firmy [...] Sp. z o.o., ul. [...] w M. Przeprowadzone badania laboratoryjne czajnika w Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Bydgoszczy (sprawozdanie z badań L.HŻ - (522-525) - 86/N/08 z dnia 21.03.2008 r.) nie wykazały zmiany zapachu, natomiast smak był dość wyczuwalny. Ponadto w ramach urzędowej kontroli w Bydgoszczy pobrano próbkę z ww. czajnika. Badania laboratoryjne również wykazały smak wyraźnie wyczuwalny (sprawozdanie z badań L.HŻ - (522-525) - 185/N/08 z dnia 8.04.2008 r.).

W związku powyższym Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie nakazał pismem z dnia 28.04.2008r., przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i pobranie próbki w/w czajników do oceny laboratoryjnej w Wojewódzkiej Stacji Sanitarno- Epidemiologicznej w Warszawie.

Przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Grodzisku Mazowieckim w dniu 7.05.2008 r. przeprowadzili kontrolę sanitarną, podczas której pobrano do badań laboratoryjnych w Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Warszawie czajnik model [...]. W toku kontroli okazano świadectwa spełnienia wymagań zdrowotnych przez wyrób przeznaczony do kontaktu z żywnością z dnia [...].06.2007 r. nr [...] oraz z dnia [...].11.2007r. nr [...] wydane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pruszkowie dla partii, z których pochodzi pobrany do badań laboratoryjnych czajnik, a także świadectwo jakości zdrowotnej [...] z dnia [...].09.2006 r. wydane przez Państwowy Zakład Higieny.

W dniu 8.05.2008r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny Grodzisku Mazowieckim przekazał pobrany czajnik do badania w laboratorium w Wojewódzkiej Stacji Sanitarno- Epidemiologicznej w Warszawie. Badania, na podstawie których wydano sprawozdanie z badań Nr [...] z dnia [...].05.2008 r. i ocenę jakości zdrowotnej próbki czajnika stwierdziły niewłaściwą jakość zdrowotną ze względu na nieprawidłowe cechy organoleptyczne, tzn. stwierdzoną istotną różnicę w smaku próbki badanej i kontrolnej, wg skali 0 - 3 ocenionej na 3.

W dniu 27.06.2008 r. do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie wpłynęło sprawozdanie z badań czajnika (nr [...] z dnia [...].0.2008 r.), wykonanych na zlecenie Spółki, przeprowadzonych przez Centralny Ośrodek Badawczo-Rozwojowy Opakowań. Wyniki badań wykazały, że w ocenie organoleptycznej nie stwierdzono istotnej różnicy w zapachu i smaku, wg skali 0 do 4 ocenionej na 1 (tj. ledwo wyczuwalna zmiana zapachu i smaku wody), a poziom migracji globalnej wynosił dla wody destylowanej 2,3 ± 0,6 mg/kg. Mimo to Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie przychylił się do stanowiska Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Grodzisku Mazowieckim o wycofaniu czajnika model [...] ze względu na zmienione cechy organoleptyczne w stopniu uniemożliwiającym użycie produktu do celów deklarowanych przez producenta.

Zgodnie z pkt. 3 preambuły rozporządzenia nr 1935/2004 wg którego "(...) materiały i wyroby przeznaczone do bezpośredniego lub pośredniego kontaktu z żywnością muszą być wystarczająco obojętne, aby nie powodować przenikania do żywności substancji (...), które mogą powodować pogorszenie cech organoleptycznych. W ocenie organu II instancji, PPIS zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy opierając swoją decyzję na 3 badaniach dwóch laboratoriów (sprawozdanie z badań [...] z dnia [...].03.2008 r., badań [...] z dnia 8.04.2008 r., [...] z dnia 16.05.2008 r.), których wyniki we wszystkich przypadkach potwierdziły niewłaściwą jakość organoleptyczną przedmiotowych czajników. Badania wykonywała grupa oceniających, którzy zgodnie z Polską Normą PN ISO 3972 "Analiza sensoryczna - Metodologia - Metoda sprawdzania wrażliwości smakowej" i PN ISO 5496 "Analiza sensoryczna - Metodologia - Wprowadzenie i szkolenie oceniających w wykrywaniu i rozpoznawaniu zapachów" okresowo podlegają badaniu na próg wykrywalności smaków i zapachów.

Ponadto czajniki pobrane losowo z obrotu oraz od producenta poddane badaniu stanowiły reprezentatywną grupę, na której przeprowadzono badania. Zgodnie z art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 1935/2004 "podmioty działające na rynku wdrażają (...) systemy i procedury umożliwiające identyfikację przedsiębiorstw, z których i do których dostarczono materiały lub wyroby oraz, w odpowiednich przypadkach, substancje lub produkty wykorzystane do ich produkcji", aby umożliwić śledzenie drogi wyrobu.

Przedstawione przez producenta sprawozdanie z badań nr [...] z dnia [...].06.2008 r., wykonane przez Centralny Ośrodek Badawczo-Rozwojowy Opakowań, dotyczyło wyników migracji globalnej, której limit nie został przekroczony oraz oceny organoleptycznej, gdzie nie stwierdzono istotnej różnicy w zapachu i smaku, wg skali 0 do 4 ocenionej na 1, co świadczyło zdaniem organu o niejednorodności partii przedmiotowych czajników, a tym samym może świadczyć o nie spełnieniu wymagań art. 17 ww. rozporządzenia w zakresie oznakowania i śledzenia drogi surowców stosowanych do produkcji czajników.

Ponadto fakt uzyskania wyniku badania z ledwo wyczuwalną zmianą zapachu i smaku wody, świadczy o tym, że produkt nie jest całkowicie wolny od obcych smaków i zapachów. Jednocześnie wyniki migracji globalnej wskazują, że związki migrują w ilości nie przekraczającej dopuszczalnego limitu. Fakt ten może świadczyć, iż migrują składniki, które w sposób istotny wpływają na smak gotowanej wody.

Ocena jakości zdrowotnej wystawiona na podstawie sprawozdania z badań Nr [...], wskazuje zdaniem organu II instancji na niezgodność z wymaganiami ustawodawstwa, a szczególności art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1935/2004.Ponieważ przedmiotowe czajniki nie spełniały ww. przepisów, czym stanowiły zagrożenie dla zdrowia lub życia człowieka, zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 108 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Grodzisku Mazowieckim nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Zgodnie z pkt. 1, 2 i 3 preambuły Rozporządzenia nr 882/2004 pasze i żywność powinny być bezpieczne i zdrowe, a prawodawstwo wspólnotowe zawiera zestaw reguł mających na celu zapewnienie osiągnięcia tego celu. Podstawowe reguły w odniesieniu do prawa żywnościowego określone są w rozporządzeniu Nr 178/2002. W uzupełnieniu do tych podstawowych reguł, bardziej szczegółowe prawo paszowe i żywnościowe obejmuje m.in. takie dziedziny jak materiały mające kontakt z żywnością. W związku z powyższym powołanie art. 19 rozporządzenia nr 178/2002 oraz art. 77 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz art. 54 ust. 1 i ust. 2 pkt. b) i c) rozporządzenia nr 882/2004 było prawidłowe i nie stanowiło naruszenia prawa przez organ I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie złożyła spółka [...] sp. z o.o., - aktualnie wobec podziału spółka o nazwie [...] S. A. w M., wskazując, że skarżona decyzja została wydana z naruszeniem szeregu przepisów prawa materialnego i procesowego, tj.:

1. - art. 77 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r o bezpieczeństwie żywności i żywienia w związku z art. 54 ust. 1 i ust 2 pkt b) i c) rozporządzenia nr 882/2004 - poprzez nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji mimo, że nie było to uzasadnione treścią art. 54 tego rozporządzenia, ani też zagrożeniem dla życia lub zdrowia ludzi,
2. - art. 7kpa. oraz art. 77 § 1 kpa. poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, a w konsekwencji - oparcie decyzji na błędnych ustaleniach faktycznych,
3. - art. 12 ust 1-3 rozporządzenia nr 882/2004 w zw. z art. 5 ust. 2 lit. d) tego rozporządzenia w zw. z art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 1935/2004 poprzez zlecenie wykonania badania laboratorium, które nie ma odpowiedniej akredytacji,
4. - art. 11 ust. 1-4 rozporządzenia nr 882/2004 w zw. z art. 24 ust 1 rozporządzenia 1935/2004 poprzez wydanie decyzji na podstawie badania przeprowadzonego przy wykorzystaniu niewłaściwej metody, art. 11 ust. 5 Rozporządzenia 882/2004 w zw. z art. 24 ust 1 rozporządzenia nr 1935/2004 poprzez niezapewnienie stronie postępowania możliwości zlecenia dodatkowej ekspertyzy,
5. - § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 czerwca 2007r. w sprawie wykazu substancji, których stosowanie jest dozwolone w procesie wytwarzania lub przetwarzania materiałów i wyrobów z tworzyw sztucznych, a także sposobu sprawdzania zgodności tych materiałów i wyrobów z ustalonymi limitami (dalej Rozporządzenie Ministra Zdrowia) poprzez wydanie decyzji mimo, że migracja składników do żywności, z którą mogą mieć kontakt nie przekracza 60 mg na kg płynu modelowego imitującego żywność,
6. - § 6 ust. 5 w zw. z § 6 ust. 1 w/w rozporządzenia Ministra Zdrowia poprzez dokonanie sprawdzenia zmiany składu wody przygotowanej przy użyciu zakwestionowanego produktu w sposób sprzeczny z zasadami określonymi w tych przepisach,
7. - niewłaściwe zastosowanie art. 108 § 1 kpa. oraz art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez wydanie decyzji opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności.
8. - naruszenie art. 19 rozporządzenia nr 178/2002 poprzez jego zastosowanie do stanu faktycznego nie objętego hipotezą tego przepisu.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji przyjął za prawidłowe ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące stanu faktycznego mimo, że zostały one dokonane na podstawie badania przeprowadzonego przy zastosowaniu metody sprzecznej z obowiązującymi przepisami prawa i wykonanego przez jednostkę nie uprawnioną.

Organy administracji błędnie uznały, że podstawą prawną decyzji zakazującej wprowadzania do obrotu i nakazującej wycofanie z obrotu czajników bezprzewodowych może być art. 19 rozporządzenia nr 178/2002. Po zacytowaniu tego przepisu odwołujący się wskazał, że czajnik bezprzewodowy nie jest środkiem spożywczym. Definicja pojęcia "środek spożywczy" znajduje się w art. 2 rozporządzenia nr 178/2002, który stanowi, że: do celów niniejszego rozporządzenia "żywność'' (lub "środek spożywczy") oznacza jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać.

Organy administracji błędnie uznały, że podstawą nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności może być art. 54 ust 1 ust. 2 pkt b) i c), rozporządzenia nr 882/2004/WE. W przepisach tych mowa jest bowiem o decyzjach dotyczących zakazu wprowadzania do obrotu lub wycofania z obrotu paszy, żywności lub zwierząt. Bezpodstawne było również powołanie, jako podstawy art. 77 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 54 Rozporządzenia 882/2004. Czajnik elektryczny jest "wyrobem przeznaczonym do kontaktu z żywnością" w rozumieniu rozporządzenia nr 1935/2004. W sprawie znajdują więc zastosowanie przepisy rozporządzenia nr 882/2004, które stosuje się w granicach odesłania z art. 24 rozporządzenia nr 1935/2004. Przepis art. 3 rozporządzenia nr 1935/2004 ustala wymagania ogólne dotyczące towarów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością.

Skarżący wskazał, że zastosowanie badania organoleptycznego było niedopuszczalne; weryfikacja, czy dany produkt przeznaczony do kontaktu z żywnością może powodować pogorszenie cech organoleptycznych żywności wymaga określenia w drodze badań ilościowych wielkości migracji składników np. czajnika do przygotowywanej w nim wody oraz zestawienia ich z obecnymi, wcześniej ustalonymi limitami migracji.

Organy administracji uznały, że wynik badania organoleptycznego może dowodzić lub chociażby uprawdopodabniać, że dany produkt przeznaczony do kontaktu z żywnością stanowi zagrożenie dla zdrowia człowieka. Jednak badanie organoleptyczne nie ma na celu określenia oddziaływania danego towaru na zdrowie ludzi i jego wynik nie może być wykorzystany do wydania decyzji, w której mowa o zagrożeniu dla zdrowia ludzi.

W przypadku zakwestionowanych czajników kontakt z żywnością mają zarówno elementy wykonane ze stali nierdzewnej jak i elementy wykonane z tworzywa sztucznego. Obu tych materiałów dotyczy wymaganie, aby ich kontakt z żywnością nie powodował migracji ich składników do żywności w ilościach, które mogłyby powodować pogorszenie jej cech organoleptycznych (art. 3 rozporządzenia 1935/2004). Szczegółowe limity migracji określają odpowiednie dyrektywy unijne, przede wszystkim Dyrektywa Komisji (WE) nr 2002/72 z dnia 6 sierpnia 2002 r. w sprawie materiałów i wyrobów z tworzyw sztucznych przeznaczonych do kontaktu ze środkami spożywczymi (dalej dyrektywa 2002/72) i w ślad za nią powołane rozporządzenie Ministra Zdrowia. Zgodnie z punktem 7) preambuły dyrektywy 2002/72, ustanowienie wykazu dopuszczonych substancji wraz z ogólnym limitem migracji, a tam gdzie konieczne z innymi szczegółowymi ograniczeniami, będzie dostateczne, aby osiągnąć cel ustanowiony w art. 2 dyrektywy 89/109/EWG.

Aktualnie, w związku z uchyleniem dyrektywy 89/109/EWG w przytoczonym przepisie chodzi o cel określony w art. 3 rozporządzenia nr 1935/2004, czyli zapewnienie aby w normalnych lub możliwych do przewidzenia warunkach użytkowania nie dochodziło do migracji składników produktów przeznaczonych do kontaktu z żywnością do żywności w ilościach, które mogłyby stanowić zagrożenie dla zdrowia człowieka lub powodować niemożliwe do przyjęcia zmiany w składzie żywności lub powodować pogorszenie jej cech organoleptycznych. Weryfikacja wpływu czajnika na smak lub zapach przygotowywanej w nim wody, musi być dokonana w drodze badania ilościowego dotyczącego migracji składników czajnika do wody.

Organy pominęły regulację rozporządzenia Ministra Zdrowia, dopuszczając się tym samym naruszenia fundamentalnej w postępowaniu administracyjnym zasady działania organów administracji na podstawie przepisów prawa.

Powołane rozporządzenie Ministra Zdrowia określa dopuszczalne limity migracji składników wyrobów wykonanych z tworzyw sztucznych do żywności oraz określa szczegółowo procedurę weryfikacji zgodności danego wyrobu z rozporządzeniem. Opisane w załącznikach do rozporządzenia procedury badawcze, określają w jaki sposób należy sprawdzać, czy składniki elementów czajnika przenikają do żywności (nie polegają one na wąchaniu i smakowaniu).Wykazanie, że wyrób przeznaczony do kontaktu z żywnością wpływa na jej smak wymaga ustalenia, jakie składniki wyrobu migrują do żywności oraz ustalenia, że migracja przekracza dopuszczalne normy.

Organ stwierdzając, że zakwestionowany czajnik wpływa na smak przygotowanej w nim wody nie powołał się na wynik badania przeprowadzonego zgodnie z przewidzianą w rozporządzeniu Ministra Zdrowia procedurą, przez co w sposób rażący naruszyli przepisy prawa. Naruszenie prawa polegało również na wydaniu decyzji nie zawierającej w uzasadnieniu informacji o tym jakie limity migracji i o ile zostały przekroczone. Skarżąca podkreśliła, że wprowadzenie kwestionowanego czajnika do obrotu zostało poprzedzone badaniami, na podstawie których została wystawiona deklaracja zgodności. Badania te zostały przeprowadzone przez odpowiednią instytucję badawczą, która potwierdziła zgodność użytych do produkcji czajnika materiałów z wymaganiami unijnymi.

Metodologii oceny wpływu części czajnika, które zostały wykonane ze stali nierdzewnej na skład wody, do tej pory nie została szczegółowo uregulowana ani w polskim prawie ani w prawie unijnym. W tym zakresie mają zastosowanie ogólne regulacje rozporządzenia nr 1935/2004 oraz regulacje rozporządzenia nr 882/2004 dotyczące sposobu przeprowadzania kontroli, które znajdują odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 24 ust. 1 rozporządzenia 1935/2004.

W ocenie skarżącej, procedury dotyczące kontroli realizacji wymagań określonych w rozporządzeniu 1935/2004, powinny być tożsame z procedurami dotyczącymi urzędowych kontroli żywności i pasz, które zostały uregulowane w rozporządzeniu 882/20041. Procedury te zostały rażąco naruszone w ramach postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją poprzez: niewłaściwe pobranie próbek do badań (pobrano tylko jeden czajnik.) i zastosowanie metody analizy czajników sprzecznej z 11 ust. 1-3 rozporządzenia nr 882/2004, nie umożliwienie stronie postępowania przeprowadzenia dodatkowej ekspertyzy (art. 11 ust. 5 rozporządzenia 882/2004), zlecenie wykonania badania laboratorium, które nie ma odpowiedniej akredytacji, (naruszenie art. 12 ust 1-3 w zw. z art. 5 ust 2 lit. d) rozporządzenia 882/2004).

Organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznając, że część zarzutów podnoszonych w skardze jest uzasadniona.

Zdaniem Sądu, organy nie wyjaśniły podstawy prawnej wydanych w sprawie nakazów i zakazów. Sąd zauważył, że organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, jako podstawę materialnoprawną swojego rozstrzygnięcia wskazał inne przepisy. Skarżąca spółka, wnosząc odwołanie od tej decyzji zakwestionowała podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia szczegółowo wykazując, że powołane przez organ przepisy nie mogły mieć zastosowania w tej sprawie. Dlatego zaskarżona decyzja w zakresie oceny zarzutów odwołania, wskazującego na nieprawidłowe zastosowanie przepisów prawa, oraz przyjętej metody badawczej, to jest organoleptycznego ustalenia, że czajnik bezprzewodowy 1,71 model [...], stanowi zagrożenie dla zdrowia ludzkiego - nie jest zgodna z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd wskazał jednak, że nie wszystkie zarzuty skargi są uzasadnione.

Sąd uznał, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 12 ust. 1-3 rozporządzenia nr 882/2004 w związku z art. 24 (odsyłającym) rozporządzenia nr 1935/2004, ponieważ art. 24 rozporządzenia nr 1935/2004 w systematyce aktu odnosi się do środków nadzoru i kontroli. Zgodnie z art. 24 ust. 1 tego rozporządzenia "Państwa Członkowskie przeprowadzają urzędowe kontrole w celu zapewnienia przestrzegania niniejszego rozporządzenia zgodnie z odpowiednim ustawodawstwem Wspólnoty dotyczącym urzędowych kontroli żywności i pasz." Przepis ten zawiera zatem odesłanie do rozporządzenia nr 882/2004.

Cały art. 12 rozporządzenia nr 882/2004 odnosi się do laboratoriów urzędowych, które zgodnie z ust. 1 tego przepisu "mogą przeprowadzać analizę próbek pobranych w trakcie kontroli urzędowych". Ust. 2 tego przepisu wskazuje jedną z 2 norm europejskich, zgodnie z którymi laboratoria muszą funkcjonować, podlegać ocenie i być akredytowane, by zostać wyznaczone przez właściwe organy jako laboratorium urzędowe - normę EN ISO/IEC 17025 dotyczącą "wymagań ogólnych dotyczących kompetencji laboratoriów badawczych i kalibracyjnych".

Powołany przez skarżącego art. 5 rozporządzenia nr 882/2004 odnosi się do "Delegowania zadań szczególnych związanych z kontrolami urzędowymi". Art. 5 ust. 2 lit. d) stanowi, że "Właściwy organ może delegować zadania szczególne na rzecz określonego organu kontrolnego tylko w przypadku gdy: (...) d) laboratoria działają zgodnie z normami określonymi w art. 12 ust. 2; (...)". Skarżący nie wykazał w jaki sposób organ i laboratorium urzędowe, które wykonało badanie naruszyło w/w przepisy. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w odpowiedzi na skargę organ potwierdził, że laboratorium, które przeprowadziło badanie w przedmiotowej sprawie posiada akredytację na zgodność z normą EN ISO/IEC 17025. Zatem wskazany w skardze zarzut naruszenia art. 12 ust. 1-3 rozporządzenia nr 882/2004 w zw. z art. 5 ust.2 lit. d) tego rozporządzenia w zw. z art. 24 ust.1 rozporządzenia nr 1935/2004 nie jest zasadny.

Skarżący słusznie jednak zarzucił naruszenie art. 11 ust. 1-4 rozporządzenia nr 882/2004 w zw. z art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 1935/2004, dążąc do wykazania, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji dokonano badania przy użyciu niewłaściwej ze względu na przedmiot badania metody badawczej. Sąd zacytował art. 11 ust. 1-4 rozporządzenia nr 882/2004 i podkreślił, że organ w istocie nie ustosunkował się do zarzutu naruszenia tych przepisów. Bez względu na to czy zastosowana w sprawie metoda badania organoleptycznego jest konsekwencją dyspozycji ust. 1 albo ust. 2 w/w art. 11, organ powinien wykazać, że przyjęta w rozpoznawanej sprawie metoda spełnia kryteria wymienione w załączniku III rozporządzenia nr 882/2004.

Nadto, szczegółowego wyjaśnienia wymagała kwestia zastosowania art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1935/2004, to jest przesądzenie czy w sprawie (jako podstawa prawna z dalszymi tego konsekwencjami), powinny zostać uwzględnione przepisy dyrektywy Komisji z dnia 6 sierpnia 2002 r. w sprawie materiałów i wyrobów z tworzyw sztucznych przeznaczonych do kontaktu ze środkami spożywczymi (Dz. Urz. UE L 220 z 15.8.2002 r., s. 18 z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, Rozdział 13, t. 29, s.535).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 Rozporządzenia nr 1935/2004 "1. Materiały i wyroby, w tym także materiały oraz wyroby aktywne i inteligentne, produkowane są zgodnie z dobrą praktyką produkcyjną, tak aby w normalnych lub możliwych do przewidzenia warunkach użytkowania nie dochodziło do migracji ich składników do żywności w ilościach, które mogłyby: a) stanowić zagrożenie dla zdrowia człowieka; lub b) powodować niemożliwe do przyjęcia zmiany w składzie żywności; lub c) powodować pogorszenie jej cech organoleptycznych".

Z kolei pkt 3 preambuły tego rozporządzenia stanowi: "Podstawą niniejszego rozporządzenia jest zasada, że wszelkie materiały lub wyroby przeznaczone do bezpośredniego lub pośredniego kontaktu z żywnością muszą być wystarczająco obojętne, aby nie powodować przenikania do żywności substancji w ilościach, które mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia człowieka oraz powodować niemożliwe do przyjęcia zmiany w składzie takiej żywności lub pogorszenie jej cech organoleptycznych."

Organ powołując ten przepis pominął to, że z jego treści wynika, iż przenikanie do żywności nie jest absolutnie niedopuszczalne, lecz zakazane jedynie w takich ilościach, które mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia człowieka oraz powodować niemożliwe do przyjęcia zmiany w składzie takiej żywności lub pogorszenie jej cech organoleptycznych.

Brak jest jakichkolwiek rozważań, co do możliwości i celowości zastosowania jako podstawy prawnej działania organu prawa krajowego - rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 czerwca 2007 r. w sprawie wykazu substancji, których stosowanie jest dozwolone w procesie wytwarzania lub przetwarzania materiałów i wyrobów z tworzyw sztucznych, a także sposobu sprawdzania zgodności tych materiałów i wyrobów z ustalonymi limitami (Dz.U.nr 129,poz. 904 z późn. zm., dalej rozporządzenie Ministra Zdrowia).

Tymczasem rozporządzenie to jest regulacją implementującą dyrektywę 2002/72, która to z kolei jest ściśle powiązana z rozporządzeniem nr 1935/2004.

Rozporządzenie nr 1935/2004 jest regulacją ramową w zakresie materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu ze środkami spożywczymi, a dyrektywa 2002/72 jest dyrektywą szczególną, gdy chodzi zwłaszcza o materiały i wyroby z tworzyw sztucznych przeznaczone do kontaktu ze środkami spożywczymi. Cel w postaci ochrony ludzkiego zdrowia miały osiągnąć procedury wprowadzone dyrektywą 2002/72, w szczególności gdy chodzi o dodatki używane w produkcji materiałów i wyrobów z tworzyw sztucznych.

Skarżący słusznie wskazał na pkt 7 preambuły dyrektywy nr 2002/72: "Ustanowienie wykazu dopuszczonych substancji wraz z ogólnym limitem migracji, a tam gdzie konieczne z innymi szczegółowymi ograniczeniami, będzie dostateczne aby osiągnąć cel ustanowiony w art. 2 dyrektywy 89/109/EWG". Na mocy art. 26 akapit 2 uchylającego dyrektywę nr 89/109 oraz Załącznika III rozporządzenia nr 1935/2004, odpowiednikiem art. 2 uchylonej dyrektywy, do której odsyła dyrektywa nr 2002/72 jest art. 3 rozporządzenia 1935/2004.

Wymienione postanowienie preambuły dyrektywy nr 2002/72 potwierdza, że użyte przez ustawodawcę unijnego w art. 3 ust. 1 oraz w pkt 3 preambuły rozporządzenia 1935/2004 sformułowanie "w ilości" nie zostało tam zamieszczone przypadkowo, ale koreluje z ustanowieniem "wykazu dopuszczonych substancji wraz z ogólnym limitem migracji". Wymienione rozporządzenie Ministra Zdrowia, implementujące dyrektywę nr 2002/72, zawiera dopuszczalne limity migracji globalnej składników uwalnianych z materiałów lub wyrobów z tworzyw sztucznych do środków spożywczych, a więc również do wody.

Skoro pobrana w sprawie przez organy próbka towaru w postaci czajnika bezprzewodowego ze stali nierdzewnej, z pokrywą, z zatrzaskiem, uchwytem i spodem z tworzywa sztucznego, składa się w części z tworzywa sztucznego to konieczne było zastosowanie przepisów szczególnych dotyczących materiałów i wyrobów z tworzyw sztucznych przeznaczonych do kontaktu ze środkami spożywczymi, w szczególności tych zawierających dopuszczalne limity (ilości) migracji. Organ odwoławczy nie uwzględniając w rozpoznawanej sprawie w ogóle szczególnej regulacji wskazanej wyżej dyrektywy oraz implementującego ją rozporządzenia Ministra Zdrowia, w sposób zbiorczy (w sentencji decyzji) i ogólnikowy w uzasadnieniu, wskazał podstawę prawną własnej decyzji.

Tym samym do oceny wpływu czajnika na ludzkie zdrowie zastosowano metodę, która mogła być niewłaściwa do wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością jakim jest przedmiotowy czajnik.

Dlatego po ustaleniu właściwej podstawy prawnej decyzji, do oceny organu pozostanie to, czy w odniesieniu do czajnika bezprzewodowego zaistnieje konieczność przeprowadzenia badania ilościowego, ustalającego ilość migrowanych składników i ich zestawienie z dopuszczalnymi limitami migracji, zamiast zastosowanego w sprawie badania organoleptycznego, na podstawie którego stwierdzono istotną różnicę w smaku próbki badanej i kontrolnej. Może się bowiem okazać, że stwierdzenie, czy elementy czajnika bezprzewodowego z tworzyw sztucznych są źródłem migracji do wody w stopniu przekraczającym dopuszczalne limity ilościowe wymaga zastosowania wskaźników określonych w/w rozporządzeniu Ministra Zdrowia.

Dalej Sąd wskazał, że art. 19 rozporządzenia nr 178/2002 został przez ustawodawcę unijnego zatytułowany "Odpowiedzialność w zakresie żywności: podmioty działające na rynku spożywczym" Treść art. 19 ust. 1-4 oraz tytuł, jaki został mu nadany w ramach systematyki rozporządzenia nr 178/2002, jednoznacznie wskazują, że ich adresatem są podmioty działające na rynku spożywczym. Skarżąca Spółka nie jest tego rodzaju podmiotem. Skarżąca jest natomiast "podmiotem działającym na rynku" w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit d) rozporządzenia nr 1935/2004, który definiuje taki podmiot jako osobę fizyczną lub prawną odpowiedzialną za spełnienie wymogów określonych w powyższym rozporządzeniu w przedsiębiorstwie pozostającym pod jej kontrolą.

Obowiązki tych podmiotów sformułowano w pkt 18 preambuły rozporządzenia nr 1935/2004: "Na wszystkich etapach postępowania należy zapewnić możliwość śledzenia pochodzenia materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością w celu ułatwienia procesów kontroli, wycofywania z rynku wadliwych produktów, udzielania konsumentom informacji oraz możliwości przypisania odpowiedzialności. Podmioty działające na rynku powinny posiadać przynajmniej możliwość zidentyfikowania jednostek, do których, bądź też z których dostarczane były te materiały i wyroby".

Powyższy punkt preambuły precyzuje art. 17 rozporządzenia Nr 1935/2004 zatytułowany "Możliwość śledzenia", zgodnie z którym: "1. Na wszystkich etapach postępowania należy zapewnić możliwość śledzenia drogi materiałów i wyrobów w celu ułatwienia procesu kontroli, wycofywania wadliwych produktów z rynku, udzielania informacji konsumentom oraz przypisania odpowiedzialności.

Sąd podkreślił, że samo rozporządzenie nr 1935/2004 nie zawiera katalogu sankcji za naruszenie obowiązków w nim sformułowanych, lecz powierza ich określenie Państwom Członkowskim, w szczególności wskazując, że przewidziane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Sąd ze nietrafny uznał zarzut skargi, co do nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności w sposób wyczerpujący uzasadniając swoje stanowisko w oparciu o analizę art. 77 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia "decyzjom organów urzędowej kontroli żywności, o których mowa w art. 54 rozporządzenia nr 882/2004, w przypadku stwierdzenia uchybień zagrażających zdrowiu lub życiu człowieka, jest nadawany rygor natychmiastowej wykonalności" oraz po dokonaniu analizy art. 54 ust. 1 oraz ust. 2 lit. b) i c) rozporządzenia nr 882/2004 i pkt 41 preambuły tego rozporządzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie zarzucając naruszenie prawa materialnego tj.:

1. 1. art.11 ust.1 - 4 rozporządzenia nr 882/2004 przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że w postępowaniu użyto niewłaściwej metody badawczej,
2. 2. art. 3 ust.1 oraz pkt 3 preambuły rozporządzenia 1935/2004 poprzez uznanie, że przenikanie do żywności jest absolutnie niedopuszczalne, jedynie w takich ilościach, które jednocześnie mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia człowieka oraz pogorszenie jej cech organoleptycznych,
3. 3. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie rozporządzenia Ministra Zdrowia z 2.06. 2007r. w sprawie wykazu substancji, których stosowanie jest dozwolone w procesie wytwarzania lub przetwarzania materiałów i wyrobów z tworzyw sztucznych, a także sposobu sprawdzania zgodności tych materiałów i wyrobów z ustalonymi limitami – poprzez uznanie, że akt ten powinien być wzięty pod uwagę przy rozpoznawaniu sprawy,
4. 4. art.19 rozporządzenia nr 178/2002 poprzez uznanie, że spółka nie jest podmiotem działającym na rynku spożywczym,

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, odnośnie zarzutu z pkt.1, że Sąd nie wyjaśnił jaką metodę badawczą należało zastosować. Podniesiono, że organ przeprowadził badanie na podstawie procedury badawczej PB/HŻL - 09 czerwiec 2006r. opartej na Polskiej Normie PN -87/O-79114, która jest zgodna z załącznikiem nr III rozporządzenia 882/2004, z tych względów zastosowano w sprawie właściwą metodę badawczą. Ponadto badania zostały przeprowadzone przez grupę oceniających, którzy zgodnie z Polską normą PN ISO 3972 i PN ISO 5496 okresowo podlegają badaniu na próg wykrywalności smaków i zapachów.

Sąd nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że zastosowana metoda badawcza jest niewłaściwa. Poza tym organy inspekcji oparły swoje decyzje na trzech badaniach dwóch laboratoriów, których wyniki potwierdziły niewłaściwą jakość organoleptyczną czajników. Badanie zostało przeprowadzone przez laboratorium akredytowane na zgodność z normą EN ISO/IEC 17025, które posiada akredytację na metodę badawczą PB/HŻL w zakresie badań organoleptycznych. Jest to metoda obiektywna, która obejmuje badania smaku i zapachu materiałów i wyrobów z tworzyw sztucznych i innych przeznaczonych do kontaktu z żywnością i jest zgodna z art. 24 rozporządzenia nr 1935/2004. Wspólnotowe laboratorium referencyjne dla materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością oraz krajowe laboratoria referencyjne utworzone zgodnie z rozporządzeniem nr 882/2004 wspierają państwa członkowskie przy stosowaniu postanowień ust.1 w związku z tym nie można uznać, że został naruszony art.11 ust.1 - 4 rozporządzenia nr 882/2004 w zw. z art.24 rozporządzenia nr 1935/2004.

W uzasadnieniu zarzutu z pkt2 2, skarżący wskazał, że warunkiem uznania, że produkt nie nadaje się do użytku jest spełnienie jednej z przesłanek wymienionych w art.3 ust.1 rozporządzenia nr 1935/2004. Z analizy tego przepisu wynika, że wystarczy samo pogorszenie cech organoleptycznych, aby produkt nie nadawał się do użytku. Nie jest konieczne wykazanie, że stanowi on również zagrożenie dla życia i zdrowia człowieka. Wyniki badań wykazują, że często migracja globalna nie przekracza dopuszczalnych norm, a cechy organoleptyczne ulegają pogorszeniu i produkt nie nadaje się do użycia.

Uzasadniając podnoszony w skardze kasacyjnej trzeci zarzut, skarżący wskazał, że produkt w postaci czajnika, powinien być rozpatrywany, jako produkt gotowy, a nie jako składający się w części z metalu a w części z plastiku. Aktualnie brak jest przepisów unijnych w zakresie bezpieczeństwa zdrowotnego wyrobów metalowych przeznaczonych do kontaktu żywnością, w związku z tym obowiązujące akty prawne dotyczą jedynie w ograniczonym zakresie tego typu wyrobów. Zgodnie z art.6 pkt.2 i 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 czerwca 2007r., sprawdzenie zgodności z limitami migracji specyficznej nie jest obowiązkowe, jeżeli oznaczona migracja globalna z materiału lub wyrobu wskazuje, że limity migracji specyficznej poszczególnych substancji nie zostaną przekroczone.

Skarżący nie zgodził się z argumentacją Sądu, że Spółka nie jest podmiotem działającym na rynku spożywczym. Uważa, że w świetle rozporządzenia 178/2002 jest to podmiot działający na szeroko rozumianym rynku spożywczym, który obejmuje m.in. materiały i wyroby przeznaczone do kontaktu z żywnością. Z tych też względów prawidłowo w zaskarżonej j decyzji powołano art.19 w/w rozporządzenia.

[...] S.A. w M. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej przedstawiając szeroką argumentację przemawiającą za niezasadnością zarzutów kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej.

Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie są trafne.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt lit c p.p.s.a., który stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji uznał, że organ II instancji rozpoznając odwołanie, w którym strona zakwestionowała podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia, szczegółowo wykazując, że powołane przez organ przepisy nie mogły mieć w sprawie zastosowania, wbrew treści art.107§ 3 kpa., nie wyjaśnił w sposób przekonywujący podstawy prawnej nałożonych na skarżącego w decyzji zakazów i nakazów.

Wbrew twierdzeniom zawartym w pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej i jego uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji nie wyraził poglądu, że zastosowana w sprawie metoda badawcza - organoleptyczna próbki wody przygotowanej w przedmiotowym czajnika jest niewłaściwa ani też, że dokonane badanie organoleptyczne wody zostało przeprowadzone przez laboratoria nie posiadające stosownych akredytacji.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził natomiast, że z uwagi na zarzuty skarżącej Spółki, organ powinien wykazać że przyjęta metoda badania organoleptycznego spełnia kryteria wymienione w załączniku III rozporządzenia nr 882/2004. Zgodnie bowiem z art.11 ust.1 - 4 rozporządzenia nr 882 /2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt:

1. 1. metody pobierania próbek i analizy wykorzystywane w kontekście kontroli urzędowych są zgodne z właściwymi regułami wspólnotowymi albo
2. a) jeżeli takie reguły nie istnieją, z uznanymi międzynarodowo regułami lub protokołami, na przykład zatwierdzonymi przez Europejski Komitet Normalizacyjny (CEN) lub uzgodnionymi w ustawodawstwie krajowym;

albo

1. b) w braku powyższych, z innymi metodami pasującymi do zamierzonego celu lub opracowanymi zgodnie z protokołami naukowymi.
2. 2. W przypadku gdy ust. 1 nie ma zastosowania, zatwierdzenie metod analizy może zostać dokonane w ramach jednego laboratorium zgodnie z międzynarodowo przyjętym protokołem.
3. 3. we wszystkich możliwych przypadkach metody analiz charakteryzują się właściwymi kryteriami wymienionymi w załączniku III.

W załączniku III tego rozporządzenia pt. "charakterystyka metod analizy" wskazano kryteria jakimi powinna charakteryzować się analiza badawcza.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest rozważań wyjaśniających, czy zastosowana w tej sprawie metoda badania organoleptycznego jest zgodna z przepisami unijnymi.

W tej sytuacji, trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bez względu na to czy zastosowana w sprawie metoda badania organoleptycznego jest konsekwencją dyspozycji ust.1 albo ustępu 2 w/w art.11, organ powinien wykazać, że zastosowana w tej sprawie metoda badawcza spełnia kryteria wymienione w załączniku III rozporządzenia nr 882/2004. Nie należy do kompetencji sądu administracyjnego, jak chce tego skarżący kasacyjnie, ustalanie za organy inspekcji sanitarnej powołane do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, właściwej metody badawczej w tej sprawie.

Sąd pierwszej instancji dokonał analizy art.24 rozporządzenia nr 1935/2004, zawierającego odesłanie do rozporządzenia nr 882/2004 oraz art. 5 i 12 rozporządzenia nr 882/2004 dotyczących zadań laboratoriów urzędowych i przeprowadzanych przez nie kontroli urzędowych. Cały artykuł 12 ust.1-3 rozporządzenia nr 882/2004 odnosi się do laboratoriów urzędowych stanowiąc m.in. w ust.2, że właściwe organy mogą jedynie wyznaczać laboratoria, które funkcjonują, podlegają ocenie i są akredytowane zgodnie z następującymi normami europejskimi: a).EN ISO/IEC 17025 (...) b). EN ISO/IEC 17011(...) biorąc pod uwagę kryteria dotyczące różnych metod badawczych ustanowionych we wspólnotowym prawie paszowym i żywnościowym.

Sąd wskazał, że laboratorium urzędowe, które wykonało badania w tej sprawie posiada akredytację za zgodność z normą EN ISO/IEC 17025 w związku z czym nie ma podstaw do uznania, że nie spełnia ono norm w/w przepisów. Z powyższych względów podnoszony w pkt 1 zarzut skargi kasacyjnej uznać należy za nieuzasadniony.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 3 ust.1 oraz pkt 3 preambuły rozporządzenia nr 1935/2004 poprzez uznanie, że przenikanie do żywności jest absolutnie niedopuszczalne, jedynie w takich ilościach, które jednocześnie mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia człowieka oraz pogorszenie jej cech organoleptycznych, ponieważ takiego poglądu Sąd pierwszej instancji nie wyraził.

Zgodnie z art.3 ust.1 rozporządzenia nr 1935/2004 - materiały i wyroby, w tym także materiały oraz wyroby aktywne i inteligentne, produkowane są zgodnie z dobrą praktyką produkcyjną, tak aby w normalnych lub możliwych do przewidzenia warunkach użytkowania nie dochodziło do migracji ich składników do żywności w ilościach, które mogłyby:

1. a) stanowić zagrożenie dla zdrowia człowieka; lub
2. b) powodować niemożliwe do przyjęcia zmiany w składzie żywności; lub
3. c) powodować pogorszenie jej cech organoleptycznych

Z kolei pkt 3 preambuły stanowi, że podstawą niniejszego rozporządzenia jest zasada, że wszelkie materiały lub wyroby przeznaczone do bezpośredniego lub pośredniego kontaktu z żywnością muszą być wystarczająco obojętne, aby nie powodować przenikania do żywności substancji w ilościach, które mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia człowieka oraz powodować niemożliwe do przyjęcia zmiany w składzie takiej żywności lub pogorszenie jej cech organoleptycznych.

Z preambuły tej wynika zatem, że nie jest dopuszczalne przenikanie do żywności substancji z materiałów i wyrobów, ale w takich ilościach, które mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia człowieka oraz powodować niemożliwe do przyjęcia zmiany w składzie takiej żywności lub pogorszenie jej cech organoleptycznych, czyli jak Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że przenikanie do żywności substancji nie jest absolutnie niedopuszczalne lecz zakazane jedynie w takich ilościach, które mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia człowieka oraz powodować niemożliwe do przyjęcia zmiany w składzie takiej żywności lub pogorszenie jej cech organoleptycznych. Tak więc ma rację skarżący kasacyjne, że ustalenie pogorszenia cech organoleptycznych żywności w tej sprawie – wody, na skutek używania przedmiotowego czajnika narusza powyższe regulacje i w konsekwencji może uzasadniać zastosowanie przez organy inspekcji sanitarnej określonych instrumentów prawnych z powodu naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, z tym jednak zastrzeżeniem, że zastosowana metoda badawcza potwierdzająca te naruszenia była uzasadniona biorąc pod uwagę rodzaj produktu (o czym niżej) i jak wyżej to wyjaśniono, spełniała kryteria art.11 ust.1 - 4 rozporządzenia nr 882 /2004.

Nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 22 czerwca 2007r. w sprawie wykazu substancji, których stosowanie jest dozwolone w procesie wytwarzania lub przetwarzania materiałów i wyrobów z tworzyw sztucznych, a także sposobu sprawdzania zgodności tych materiałów i wyrobów z ustalonymi limitami – poprzez uznanie, że akt ten powinien być wzięty pod uwagę przy rozpoznawaniu sprawy.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ zbadał próbkę towaru w postaci czajnika ze stali nierdzewnej, który w części: pokrywa z zatrzaskiem, uchwyt, spód - wykonany jest z tworzywa sztucznego, w związku z tym organy orzekające w sprawie powinny rozważyć celowość zastosowania regulacji w/w rozporządzenia.

Podkreślić należy, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że Sąd pierwszej instancji nie stosował przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia i nie przesądził jaka metoda badawcza jest właściwa dla zbadania wpływu przedmiotowego czajnika na żywność. Pogląd Sądu pierwszej instancji należy streścić w ten sposób, że organy orzekające w tej sprawie powinny wykazać, czy w odniesieniu do przedmiotowego czajnika istnieje konieczność, czy też nie, przeprowadzenia badania ilościowego ustalającego ilość migrowanych składników i ich zestawienie z dopuszczalnymi limitami migracji z uwagi na to, że składa się on także z części wykonanych z tworzywa sztucznego, czy też zgodne z prawem było przeprowadzone w sprawie badanie organoleptyczne.

To stanowisko Sądu pierwszej instancji jest trafne. Rozporządzenie Ministra Zdrowia 22 czerwca 2007r (uchylone z dniem 4.12.2013r, aktualnie obowiązujące z dnia 15.10.2013r. publ. Dz.U.2013.1343) jest regulacją implementującą dyrektywę Komisji 2002/72, z dnia 6 sierpnia 2002r w sprawie materiałów i wyrobów z tworzyw sztucznych przeznaczonych do kontaktu ze środkami spożywczymi (z.U.UE.L.2002.220.18 Dz.U.UE-sp.13-29-535), która z kolei jest powiązana z rozporządzeniem nr 1935/2004. Rozporządzenie krajowe określa dopuszczalne limity migracji globalnej składników uwalnianych z materiałów lub wyrobów z tworzyw sztucznych do środków spożywczych, a więc także do wody. Organy orzekające w sprawie powinny wykazać w sposób nie budzący wątpliwości, że mimo iż czajnik składa się z elementów wykonanych także z tworzywa sztucznego, właściwą metodą badawczą jest analiza sensoryczna, na podstawie której jak wynika z akt sprawy stwierdzono "istotną różnicę w smaku próbki badanej i kontrolnej wg skali 0-3 ocenionej na 3 tj. wyraźnie wyczuwalny obcy smak" – k100-101 akt adm., która to analiza jednak nie dostarcza danych umożliwiających stwierdzenie czy elementy czajnika są źródłem migracji do wody substancji, w stopniu przekraczającym dopuszczalne limity ilościowe określone w/w rozporządzeniu Ministra Zdrowia.

Wyjaśnienie powyższych kwestii jest bardzo ważne z uwagi na konsekwencje w zakresie zdrowia człowieka oraz interesów konsumentów, a z drugiej z drugiej strony z powodu na grożące dolegliwości dla prowadzącego działalność gospodarczą.

Z tych względów powyższy zarzut skargi kasacyjnej nie mógł być uwzględniony.

Nie jest także uzasadniony podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.19 rozporządzenia nr 178/2002 poprzez uznanie, że spółka nie jest podmiotem działającym na rynku spożywczym.

Art. 19 rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002r. został przez ustawodawcę unijnego zatytułowany "Odpowiedzialność w zakresie żywności: podmioty działające na rynku spożywczym" i w ust. 1-4 zawiera następujące regulacje:

1. 1. jeżeli podmiot działający na rynku spożywczym uważa lub ma podstawy, aby sądzić, że środek spożywczy przez niego przywożony, wyprodukowany, przetworzony, wytworzony lub rozprowadzany nie jest zgodny z wymogami w zakresie bezpieczeństwa żywności, natychmiast rozpocznie postępowanie w celu wycofania danej żywności z rynku, na którym ta żywność przestała znajdować się pod jego bezpośrednią kontrolą jako początkowego podmiotu działającego na rynku spożywczym i powiadomi o tym właściwe władze. W przypadku gdy produkt mógł dotrzeć już do konsumenta, operator skutecznie i dokładnie poinformuje konsumentów o przyczynach jego wycofania i w razie konieczności odbierze od konsumentów produkty już im dostarczone, jeżeli inne środki nie byłyby wystarczające do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia.
2. 2. podmiot działający na rynku spożywczym odpowiedzialny za handel detaliczny lub działalność związaną z dystrybucją, nie dotyczącą pakowania, etykietowania, bezpieczeństwa lub nienaruszalności żywności, rozpocznie w granicach swojej działalności postępowanie mające na celu wycofanie z rynku produktów niezgodnych z wymogami w zakresie bezpieczeństwa żywności i będzie współdziałał w zapewnieniu bezpieczeństwa żywności przekazując stosowne informacje konieczne do śledzenia żywności, uczestnicząc w działaniach podejmowanych przez producentów, przetwórców, wytwórców i/lub właściwe władze.
3. 3. jeżeli podmiot działający na rynku spożywczym uważa, że środek spożywczy, który wprowadził na rynek może być szkodliwy dla zdrowia ludzi lub ma podstawy, aby tak sądzić, niezwłocznie informuje o tym właściwe władze. Podmioty te informują właściwe władze o działaniach podjętych w celu zapobiegnięcia ryzyka dla konsumenta finalnego i nie powinni uniemożliwiać lub zniechęcać nikogo od współpracy, zgodnie z prawem krajowym i praktyką prawną, z właściwymi władzami, jeżeli działania takie mogą zapobiec, zmniejszyć lub zlikwidować ryzyko związane z tą żywnością.
4. 4. podmioty działające na rynku spożywczym współpracują z właściwymi władzami podczas działań podejmowanych w celu uniknięcia lub zmniejszenia ryzyka związanego z dostarczaną lub dostarczoną przez siebie żywnością.

Treść powyższych regulacji oraz tytuł, jaki został nadany temu art. 19 w ramach systematyki w/w rozporządzenia nr 178/2002 jednoznacznie wskazują, że ich adresatem są podmioty działające na rynku spożywczym. Skarżąca Spółka nie jest tego rodzaju podmiotem.

Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał, że skarżący jest "podmiotem działającym na rynku" w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit d) rozporządzenia nr 1935/2004, który definiuje taki podmiot jako osobę fizyczną lub prawną odpowiedzialną za spełnienie wymogów określonych w powyższym rozporządzeniu w przedsiębiorstwie pozostającym pod jej kontrolą. Obowiązki tych podmiotów sformułowano w pkt 18 preambuły rozporządzenia nr 1935/2004.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.