Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 925/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowego "[...]" Sp. j. [...]na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., poprzez uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w wyniku błędnego przyjęcia, że orzekający Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2016 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego pomimo, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2017 r. była prawidłowa;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 105 K.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył przepis art. 105 K.p.a., pomimo że podstawą prawną wydania nadzorowanej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2010 r. był art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., a nie art. 105 K.p.a.;
- 3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia wyroku w sposób zbyt lakoniczny i ogólnikowy, polegający na braku przedstawienia jakiegokolwiek uzasadnienia dla stanowiska Sądu, że stwierdzone przez Sąd naruszania przepisów mogą mieć wpływ w postępowaniu nadzwyczajnym, prowadzonym w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.,
- 4. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla wynikającego z przytoczonej przez Sąd podstawy prawnej uchylenia zaskarżonej decyzji, odnoszącej się do stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe zarzuty, Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. Możliwe jest zatem ograniczenie się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Zarzuty naruszenia art. 141 4 P.p.s.a. odnoszą się do trafności merytorycznej wyroku, a zatem ich skuteczność zależy od zasadności zarzutów pozostałych.
Do istoty kontrowersji pośrednio odnosi się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 105 K.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył przepis art. 105 K.p.a., pomimo że podstawą prawną wydania nadzorowanej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2010 r. był art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., a nie art. 105 K.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafny jest pogląd, według którego, organ odwoławczy wydaje decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 in fine zarówno wtedy, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, jak i wtedy, gdy bezprzedmiotowość postępowania nastąpiła już po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji, np. w przypadku utraty mocy obowiązującej przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną jej wydania (w razie braku odmiennych przepisów przejściowych). Natomiast przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. jest bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego. W zasadzie są to dwie sytuacje: skuteczne cofnięcie odwołania oraz stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. Nadto, organ odwoławczy umarza postępowanie odwoławcze, jeżeli w toku postępowania na skutek zmiany przepisów określających właściwość instancyjną organ ten przestał być właściwy do rozpoznania odwołania od zaskarżonej decyzji (patrz: Hanna Knysiak-Sudyka "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", WKP 2019, art. 138, pkt 5 i 6).
W niniejszej sprawie decyzja badana w trybie nadzorczym, a więc decyzja Ministra z dnia [...] lutego 2010 r. została wydana na skutek przyjęcia przez organ, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Analizie poddać więc należy kwestię prawidłowości podstawy prawnej decyzji w zaistniałej sytuacji (art. 138 § 1 pkt 2, czy art. 138 § 1 pkt 3, czy art. 105 § 1 K.p.a.), oraz stanowisko przyjęte przez Ministra w postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia 20 sierpnia 2009 r. w zakresie tego, czy bezprzedmiotowość postępowania w dacie wydania tej decyzji rzeczywiście miała miejsce.
Przedmiotem sprawy objętej postępowaniem nadzorczym było cofnięcie zezwolenia na dopuszczenie do obrotu i stosowania środka ochrony roślin [...]. Skutek prawny w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego tego pozwolenia wywoływało także wygaśnięcie pozwolenia, na skutek upływu okresu wskazanego w decyzji z dnia [...] lutego 2000 r. Skoro postępowanie w sprawie cofnięcia pozwolenia nie było w dacie wygaśnięcia pozwolenia, tj. w dniu [...] lutego 2010 r., zakończone decyzją ostateczną, to niezależnie od etapu postępowania administracyjnego, co do zasady, stawało się ono bezprzedmiotowe. O tym zaś, czy taka sytuacja materialnoprawna wystąpiła, rozstrzygnąć mogła decyzja wydana na podstawie art. 105 K.p.a., w tym przypadku odpowiednio zastosowana w postępowaniu "odwoławczym".
Istoty sporu dotyka bezpośrednio zarzut naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a w związku z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., poprzez uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w wyniku błędnego przyjęcia, że orzekający Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2016 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
Wbrew stanowisku Ministra, wyrażonemu w decyzji z dnia [...] lutego 2010 r., rozpoznanie odwołania od decyzji cofającej zezwolenie na dopuszczenie do obrotu nie było bezprzedmiotowe. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2009 r. rozstrzygała nie tylko o cofnięciu zezwolenia na dopuszczenie do obrotu, ale także o terminie wycofania środka ochrony roślin z obrotu. Przypomnieć należy, że termin ten został określony, na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy o ochronie roślin, najpóźniej na dzień [...] sierpnia 2010 r. Decyzja o umorzeniu postępowania "odwoławczego" wywołała skutek w postaci uostatecznienia się decyzji Ministra z dnia [...] sierpnia 2009 r. W konsekwencji, na skutek takiego rozstrzygnięcia, wyłączono możliwość ustalenia terminu wycofania środka [...] z obrotu na podstawie art. 46 ust. 3 ustawy o ochronie roślin. W myśl tego przepisu, po upływie terminu ważności zezwolenia na dopuszczenie środka ochrony roślin do obrotu środek ten może znajdować się w obrocie do czasu upływu terminu jego ważności, jednak nie dłużej niż przez okres 18 miesięcy.
Jest oczywiste, że był to termin korzystniejszy dla skarżącej. Ewentualne uchylenie, na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzji Ministra z dnia [...] sierpnia 2009 r., skutkowałoby wejściem do obrotu prawnego regulacji wynikającej z art. 46 ust. 3 ustawy o ochronie roślin. Postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] sierpnia 2009 r. nie było zatem, w dniu [...] lutego 2010 r., w zakresie pozostawania środka [...] w obrocie, bezprzedmiotowe.
Odmienne stanowisko Ministra, wyrażone w decyzji z dnia [...] lutego 2019 r., stanowiło naruszenie art. 105 § 1 K.p.a.
W zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności, nie potraktowano stanowiska Ministra w przedmiocie umorzenia jako naruszenia prawa. W rezultacie nie rozważono charakteru tego naruszenia, w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Sąd pierwszej instancji trafnie zatem uznał, że należy uchylić zaskarżoną decyzję.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.