Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2972/19, po rozpoznaniu skargi R. O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji: 1) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji;
- 2) zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. O. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższym postanowieniem organ drugiej instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r., nr [...], odmawiające, na podstawie art. 61a § 1 i art. 157 § 2 k.p.a., wszczęcia postępowania, z wniosku R. O., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w związku z robotami budowlanymi wykonywanymi na terenie nieruchomości przy ul. Z. [...] w W., w oparciu o decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. B. i R. B. pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na terenie działek nr ew. [...], obręb [...] w W. Sąd I instancji podejmując swoje rozstrzygnięcie podkreślił, że odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn takiego rozstrzygnięcia.
Odmowa wszczęcia postępowania na gruncie art. 61a § 1 k.p.a. z przyczyn podmiotowych może więc mieć miejsce tylko wówczas, gdy oczywistym jest, że osoba występująca z żądaniem nie ma interesu prawnego i nie jest wobec tego stroną w danej sprawie. Sąd uznał, że taka "oczywista" sytuacja, niewymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Wskazał przy tym, że świadczy o tym wniosek skarżącego zawarty w piśmie z dnia 3 lipca 2019 r., okoliczności przywołane przez niego w zażaleniu, ale też treść jego skargi do Sądu. We wszystkich tych wystąpieniach skarżący kwestionuje inwestycję (polegającą na przebudowie i nadbudowie budynku) realizowaną w bliskim sąsiedztwie jego nieruchomości (tj. w odległości ok. 9-10 m od jego działki w kierunku zachodnim); wskazuje na jej wykonywanie/wykonanie niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę oraz obowiązującym na tym obszarze planem zagospodarowania przestrzennego, eksponując przy tym "niezgodność" w zakresie wysokości, co ma mieć wpływ na sposób korzystania z jego nieruchomości.
Wywodzi z tego swój interes prawny. Sąd podkreślił, że na brak "oczywistości" co do przymiotu skarżącego wskazuje także uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, które to zawiera analizę stanu faktycznego i prawnego, co istotne, odwołującą się do konkretnych dokumentów. Przedstawiając swoje stanowisko GINB (za [...]WINB) oparł się na projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę (skarżący nie był stroną postępowania w tym przedmiocie). Sąd stanął na stanowisku, że w przypadku, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga zgromadzenia dowodów i ich analizy, postępowanie w tej kwestii nie może mieć miejsca poza postępowaniem, taki sposób działania przede wszystkim wadliwie "pozbawia" podmiot zainteresowany możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i przedstawienia własnego stanowiska.
Ponadto, Sąd uznał, że nie można zaakceptować argumentacji zawartej w kontrolowanym postanowieniu, z której w istocie wynika, że krąg stron ustalony w postępowaniu o pozwolenie na budowę jest "wiążący" w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego. Sąd dostrzegł, że tylko i wyłącznie w tym pierwszym znajduje zastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ograniczający strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do kategorii podmiotów tam wymienionych, a to oznacza, że w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego krąg stron postępowania choć nie musi, to - jako ustalany na zasadzie art. 28 k.p.a. - może wyglądać inaczej i obejmować również osoby, które w tym pierwszym interesu prawnego nie posiadały/nie posiadają. Dlatego też, zdaniem Sądu, analiza przymiotu strony skarżącego winna dotyczyć nie tylko rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym, ale także (i w szczególności - z uwagi na zakres postępowania zakończonego kwestionowaną przez skarżącego decyzją PINB z dnia [...] października 2018 r. i kompetencje organu nadzoru budowlanego) okoliczności związanych z realizacją inwestycji i prawidłowości postępowania inwestora w tym zakresie (czego też dotyczy kwestionowana przez skarżącego decyzja PINB z dnia [...] października 2018 r.), a więc ewentualnego wpływu prowadzonych robót na nieruchomość skarżącego. W tym zaś kontekście mogła okazać się ważna ta argumentacja skarżącego, która wskazywała na realizację inwestycji niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę.
Reasumując Sąd stwierdził, że wadliwie w okolicznościach niniejszej sprawy uznano, że ocena interesu prawnego skarżącego może mieć miejsce poza postępowaniem, co doprowadziło do błędnego zastosowania w I instancji art. 61a § 1 k.p.a. z przyczyn podniesionych w wydanych w sprawie postanowieniach. Nadto, wadliwie w okolicznościach sprawy przyjęto, że przymiot strony skarżącego winien być analizowany wyłącznie w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany, a tym samym - z uwzględnieniem art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, co skutkowało brakiem odpowiedniej oceny i naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący kasacyjnie organ, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w powiązaniu z art. 61a § 1, art. 28 i art. 157 § 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. z uwagi na brak interesu prawnego wnoszącego podanie o wszczęcie postępowania może mieć miejsce tylko wówczas, gdy stwierdzenie braku przymiotu strony nie wymaga poczynienia żadnych ustaleń i rozważań.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że przyjęcie przez Sąd I instancji, że zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy stwierdzenie braku przymiotu strony nie wymaga poczynienia żadnych ustaleń i rozważań, prowadzi do ograniczenia zastosowania wskazanego przepisu praktycznie tylko do takich sytuacji, kiedy wnioskodawca wyraźnie oświadczy, że nie ma interesu prawnego w sprawie. Wówczas rzeczywiście będzie można uznać, że do stwierdzenia braku przymiotu strony nie będzie potrzeba dokonywania żadnych ustaleń i rozważań. Stanowi to dalsze zaostrzenie prezentowanego w orzecznictwie poglądu, wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1045/13, zacytowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, gdzie wskazano, że oczywistość braku przymiotu strony "albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej".
Skarżący kasacyjnie podniósł, że właśnie w wyniku wstępnych czynności organy ustaliły, że skarżący nie był stroną postępowania w sprawie pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, na terenie działek ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. Z. [...] w W.. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania skarżącego decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę. Ponadto z analizy mapy (plan zagospodarowania k.
47) zawartej w projekcie budowlanym, wynika, że inwestycja na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. Z. [...] znajduje się w odległości 4 m od granicy działki inwestora (od strony drogi). Działki nr [...] i nr [...] (działka skarżącego) przedziela droga. Odległość między budynkiem będącym w przebudowie, a budynkiem skarżącego wynosi około 14 m. Z opisu do projektu budowlanego wnika, że całkowita wysokość realizowanego budynku wynosi 10,52 m. Ponadto z opisu do projektu budowlanego wynika, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji na działce nr ewid. [...] w W. przy ul. Z. [...] obejmuje w niewielkim stopniu działkę nr [...]. Obszar oddziaływania nie obejmuje zatem działki skarżącego nr [...].
W ocenie skarżącego organu, oczywistość braku przymiotu strony nie musi wynikać tylko z podania, a organ administracji, do którego wpływa żądanie wszczęcia postępowania, może w oparciu o akta sprawy poczynić ustalenia w zakresie interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania. Jeżeli już proste zestawienie treści podania z informacjami możliwymi do ustalenia na podstawie akt sprawy pozwala stwierdzić, że osoba wnosząca podanie nie ma interesu prawnego w sprawie, to organ administracji zobowiązany jest odmówić wszczęcia postępowania. Ustalone powyżej rozumienie normy prawnej zawartej w art. 61a § 1 k.p.a. nie pozbawia podmiotu żądającego wszczęcia postępowania skutecznego środka prawnego, pozwalającego zweryfikować prawidłowość stanowiska organu administracji zajętego w wydanym postanowieniu. Podlega ono bowiem weryfikacji w administracyjnym toku instancji, a następnie w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
W myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie podniósł jedynie zarzut naruszenia przepisów postępowania.
Powołując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w powiązaniu z art. 61a § 1, art. 28 i art. 157 § 2 k.p.a., skarżący kasacyjnie zakwestionował stanowisko Sądu I instancji, że zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. z uwagi na brak interesu prawnego wnoszącego podanie o wszczęcie postępowania może mieć miejsce tylko wówczas, gdy stwierdzenie braku przymiotu strony nie wymaga poczynienia żadnych ustaleń i rozważań. Istota sporu w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, kiedy można odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z powodu braku interesu prawnego wnoszącego podanie. W rozpoznawanej sprawie R. O. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie, nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w związku z robotami budowlanymi wykonywanymi na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na terenie działek nr ew. [...] w W..
Wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie organów fakt ten miał decydujące znaczenie, bowiem świadczy to o tym, że wnioskodawca nie miał przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, gdyż jego nieruchomość nie znajdowała się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Nie podzielił tego stanowiska Sąd I instancji wywodząc, że krąg stron postępowania ustalany na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego dotyczy postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a to oznacza, że w postępowaniu w trybie nadzwyczajnym przed organem nadzoru budowlanego krąg stron choć nie musi, to - jako ustalany na zasadzie art. 28 k.p.a. - może wyglądać inaczej i obejmować również osoby, które interesu prawnego wcześniej nie posiadały. Stanowisko Sądu należy uznać za prawidłowe. Niewątpliwie przy wszczęciu każdego postępowania administracyjnego właściwy organ zobligowany jest ustalić jego strony a zatem zbadać czy posiadają interes prawny.
Następuje to na podstawie wstępnego badania i orzekania w drodze postanowienia przez właściwy organ, czy osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, jest stroną. W orzecznictwie dominuje pogląd, że dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Sporny może być oczywiście zakres czynności jakie muszą być przeprowadzone dla oceny przymiotu strony konkretnego podmiotu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2015r., sygn. akt II OSK 2513/13 (dostępny w bazie orzeczeni sądów administracyjnych) wyraził pogląd, że art. 61a § 1 k.p.a., w zakresie podmiotowej przeszkody wszczęcia postępowania znajduje zastosowanie wyłącznie do sytuacji, gdy okoliczności wskazywane przez podmiot występujący z żądaniem przeprowadzenia postępowania administracyjnego, określające jego legitymację do złożenia wniosku, w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu po jego stronie interesu prawnego.
Przyjęcie powyższego stanowiska nie oznacza jednak, że oczywistość braku przymiotu strony musi wynikać tylko z podania, a organ administracji, do którego wpływa żądanie wszczęcia postępowania, nie może w oparciu o akta sprawy poczynić jakichkolwiek ustaleń w zakresie interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania. W sytuacji, gdy proste zestawienia treści podania z informacjami możliwymi do ustalenia na podstawie akt sprawy pozwala stwierdzić, że osoba wnosząca podanie nie ma interesu prawnego w sprawie, to organ administracji zobowiązany jest odmówić wszczęcia postępowania. Powyższe stanowisko w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.
Należy zatem rozważyć, czy w rozpatrywanej sprawie, organ nadzoru budowlanego mógł poprzez zestawienie treści wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy uznać, że wnioskodawcy w sposób oczywisty nie przysługuje przymiot strony z uwagi na brak interesu prawnego. Otóż rację ma Sąd I instancji, że analiza przymiotu strony R. O. winna dotyczyć nie tylko rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym, ale także z uwagi na zakres postępowania zakończonego kwestionowaną przez skarżącego decyzją PINB z dnia [...] października 2018 r., okoliczności związanych z realizacją inwestycji i prawidłowości postępowania inwestora w tym zakresie (czego też dotyczy kwestionowana przez skarżącego decyzja PINB z dnia [...] października 2018 r.), a więc ewentualnego wpływu prowadzonych robót na nieruchomość skarżącego. W tym zaś kontekście mogła okazać się ważna ta argumentacja skarżącego, która wskazywała na realizację inwestycji niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę.
Skarżący R. O. podnosił, że budynek został zrealizowany z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, podwyższono go, zmieniono sposób zagospodarowania działki i inne. Nie można zatem wykluczyć, że w wyniku realizacji robót budowlanych z odstępstwami od projektu budowlanego, zaistniała sytuacja, w której nie będzie można mu odmówić przymiotu strony. Kwestia ta powinna być jednak zbadana po wszczęciu postępowania, bowiem nie można na etapie wstępnym uznać za oczywiste, że skarżącemu R. O. nie przysługuje przymiot strony w sprawie zakończonej w/w decyzją z dnia [...] października 2018r. Uwzględniając powyższe, uznać należy, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut wymienionych w niej przepisów postępowania jest niezasadny.
Z przytoczonych wyżej powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.