Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej syndyka masy upadłości A. sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej w M. (dalej: skarżący) uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 31 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1529/16 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. w upadłości układowej w M. (dalej: Spółka). Jednocześnie Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z [...] lipca 2016 r. w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz prowadzenie działalności w zakresie odzysku oraz zbierania odpadów.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] października 2014 r. Starosta Mielecki uchylił w całości decyzję własną z [...] października 2009 r. wraz ze zmianami z [...] marca, [...] października i [...] grudnia 2012 r. oraz [...] stycznia 2013 r. udzielającą pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne z jednoczesnym uwzględnieniem zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, zbierania i transportu odpadów. Jednocześnie Starosta Mielecki udzielił Spółce pozwolenia w zakresie wytwarzania odpadów niebezpiecznych i inne niż niebezpieczne, określając m.in. rodzaj prowadzonej działalności, rodzaj i parametry instalacji oraz charakterystykę prowadzonych procesów technologicznych, miejsce i sposób tymczasowego gromadzenia wytworzonych odpadów w instalacji, a także miejsce i sposób magazynowania oraz rodzaj magazynowanych odpadów poddawanych odzyskowi.
W związku z uzyskaną od Wójta Gminy Tuszów Narodowy informacją o gromadzeniu odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych (tj. na działce nr [...]/10) oraz niezgodnie z pozwoleniem Starosty Mieleckiego z [...] października 2014 r. obejmującym tylko działkę nr [...]/8, w dniach 21–25 stycznia 2016 r., została przeprowadzona kontrola przestrzegania warunków pozwolenia. W czasie kontroli ustalono niewłaściwie gromadzenie odpadów przeznaczonych do przetworzenia na linii produkcji paliwa alternatywnego w szacunkowej ilości 160 Mg. Opady były gromadzone od strony południowej hali na niewybetonowanej i nieskanalizowanej drodze dojazdowej. Ponadto nie zostały zabezpieczone przed zwiewaniem za pomocą siatek lub plandek.
Pismem z 26 stycznia 2016 r. Starosta Mielecki wezwał Spółkę do zaniechania naruszeń warunków pozwolenia przez usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich gromadzenia oraz właściwego zabezpieczenia gromadzonych odpadów. Wezwanie doręczono Spółce 11 lutego 2016 r.
W czasie oględzin przeprowadzonych 19 lutego 2016 r. stwierdzono, że odpady nie zostały usunięte (ich ilość nie zmniejszyła się) oraz nadal pozostają niezabezpieczone.
Decyzją z [...] maja 2016 r. Starosta Mielecki cofnął bez odszkodowania pozwolenie z [...] października 2014 r.
Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 195 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.; dalej: p.o.ś.), art. 47 ust. 1–3 i 5 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.).
Odwołanie od powyżej decyzji złożyła Spółka.
Decyzją z [...] lipca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.
Wyrokiem z 31 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Spółki.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z 22 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpoznał skargę w trybie art. 179a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd uznał za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na pozbawienie skarżącego możliwości działania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jednocześnie w wyniku ponownego rozpoznania sprawy Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzją Starosty Mieleckiego nie naruszają prawa.
Sąd I instancji stanął na stanowisku, że zgromadzony przez organy materiał dowodowy był kompletny.
Sąd I instancji wskazał, że jak ustalono w czasie kontroli przeprowadzonej od 21 do 25 stycznia 2016 r., niezabezpieczona przed rozwiewaniem część odpadów przeznaczonych do produkcji paliwa alternatywnego była magazynowana poza terenem działki nr [...]/8 w formie pryzmy na niewybetonowanym i nieskanalizowanym podłożu stanowiącym drogę dojazdową od południowej strony hali produkcyjnej. Naruszało to warunki dotyczące miejsca i sposobu składowania odpadów, a więc Starosta Mielecki wezwał Spółkę do ich usunięcia, a po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu, cofnął udzielone Spółce pozwolenie.
W ocenie Sądu I instancji, brak było podstaw do zakwestionowania rodzaju ciążących na Spółce obowiązków związanych z miejscem i sposobem magazynowania odpadów, przez które zgodnie z decyzją z [...] października 2014 r. należy rozumieć wszystkie rodzaje odpadów przewidzianych do odzysku na wszystkich liniach technologicznych oraz odpady wytworzone w wyniku eksploatacji tych linii. Nie budzi także wątpliwości, że Spółka w tym zakresie nie dotrzymała warunków prowadzenia działalności, co nie było kwestionowane w toku kontroli. W protokole kontroli przedstawiciel Spółki nie wniósł zastrzeżeń. Nie zostały one zgłoszone również po doręczeniu Spółce wezwania do usunięcia odpadów, a także podczas oględzin z 19 lutego 2016 r. Dalsze składowanie odpadów potwierdzają również wyniki odrębnej kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie od 17 lutego do 1 kwietnia 2016 r. Sąd I instancji podkreślił, że do wydania decyzji cofającej pozwolenie nie doszło bezpośrednio po upływie terminu wyznaczonego na usunięcie odpadów, ale po czasie, który był wystarczający chociaż do przemieszczenia odpadów we właściwe miejsce i ich zabezpieczenia.
W ten sposób organ I instancji uwzględnił 8-tygodniowy okres przewidywany na usunięcie, przetworzenie i wywiezienie odpadów wskazany w protokole oględzin z 17 lutego 2016 r. przez przedstawiciela Spółki. Do dnia wydania decyzji organu I instancji Spółka nie poinformowała o usunięciu nieprawidłowości, o przystąpieniu do jakichkolwiek czynności w tym zakresie, nie występowała także o wydłużenie tego terminu oraz nie informowała o trudnościach, które nie pozwalały usunąć naruszenia.
Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że z uwagi na panujące warunki zimowe, wyznaczony 7-dniowy termin był niewykonalny. W aktach sprawy brak jest wniosku o powtórne przeprowadzenie kontroli. Za taki wniosek nie może być uznany wniosek o wszczęcie postępowania kontrolnego na podstawie art. 379 p.o.ś. w związku z art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach w celu ustalenia, czy odpady przeznaczone do dalszego przetworzenia gromadzone są w miejscach do tego przeznaczonych i czy są prawidłowo zabezpieczane. Postępowanie w tym zakresie zostało już wszczęte 19 lutego 2016 r., a okoliczności związane z niewykonaniem przez Spółkę nałożonych na nią obowiązków zostały dostatecznie potwierdzone zarówno przed, jak i po tej dacie.
W ocenie Sądu I instancji, bez znaczenia jest, czy gromadzenie odpadów w miejscu i sposób niezgodny z pozwoleniem stwarza dodatkowo zagrożenie pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub stanowi zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, ponieważ wystarczające jest samo prowadzenie działalności z naruszeniem przewidzianych w nich warunków, uwzględniając art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. oraz art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach. Zdaniem Sądu I instancji, brak jest również podstaw do uznania, że z inicjatywą przeprowadzenia dodatkowej kontroli powinny wystąpić organy.
Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu dotyczącego braku tożsamości zakresu kontroli wskazanego w zawiadomieniu Starosty Mieleckiego o wszczęciu postępowania administracyjnego z 19 lutego 2016 r. z zakresem rzeczywiście przeprowadzonej w styczniu 2016 r. kontroli. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w żaden sposób nie odwoływało się do zakresu przeprowadzonej w dniach 21–25 stycznia 2016 r. kontroli dotyczącej przestrzegania warunków pozwolenia z 20 października 2014 r. Z porównania protokołu w zakresie rodzaju i celu kontroli, poprzedzającego go zawiadomienia z 7 stycznia 2016 r. o zamiarze wszczęcia kontroli działalności gospodarczej, upoważnień osób dokonujących kontroli z 18 stycznia 2016 r. oraz zawiadomienia o wszczęciu postępowania, nie wynikają podnoszone przez skarżącego rozbieżności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł syndyk masy upadłości A. sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w M. (dalej: skarżący kasacyjnie).
Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 79 ust. 6 pkt 4, 79a ust. 8, art. 81 ust. 2 pkt 3 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm.) oraz z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 81, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 136 k.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w sytuacji gdy organy obu instancji błędnie przeprowadziły postępowanie dowodowe.
Skarżący kasacyjnie zarzucił także naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., jak również art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach. W ocenie skarżącego kasacyjnie, w tej sprawie nie doszło do naruszenia warunków pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych oraz prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania odpadów, a ponadto termin oznaczony w wezwaniu do usunięcia naruszeń uniemożliwiał terminowe usunięcie ewentualnych naruszeń. Dodatkowo organ I instancji nie przeprowadził ponownie kontroli w zakresie usunięcia naruszeń we właściwym czasie.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, nie jest zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przepisów postępowania, czyli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 79 ust. 6 pkt 4, art. 79a ust. 8, art. 81 ust. 2 pkt 3 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 81, art. 107 § 1 i 3 jak i art. 136 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika to z tego, że wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę ustalonego w tej sprawie przez właściwe organy stanu faktycznego w oparciu o ustalenia postępowania dowodowego.
Należy bowiem podkreślić, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniach 21–25 stycznia 2016 r. stwierdzono, że nie było zabezpieczenia przed rozwiewaniem części odpadów, które miały być przeznaczone do produkcji paliwa alternatywnego, ponieważ były magazynowane poza terenem przedmiotowej działki nr [...]/8 w formie pryzmy jak i nawet na niewybetonowanym i nieskanalizowanym podłożu, będącym drogą dojazdową od południowej strony hali produkcyjnej. Oznacza to, że zostały naruszone warunki ustalające miejsce i sposób składowania odpadów. Dlatego też Starosta Mielecki wezwał Spółkę do ich usunięcia w ustalonym terminie, a po jego upływie cofnął Spółce udzielone przedmiotowe pozwolenie z 20 października 2014 r. Spółka nie wykonała bowiem w tym zakresie warunków prowadzenia przedmiotowej działalności gospodarczej, co także jednoznacznie wynikało z ustaleń kontroli, a w protokole kontroli przedstawiciel Spółki nie wniósł zastrzeżeń.
Ponadto nie zostały one podniesione po doręczeniu Spółce wezwania do usunięcia przedmiotowych odpadów jak i nawet podczas oględzin z 19 lutego 2016 r. Z kolei powyższe składowanie odpadów wynika także z ustaleń kontroli dokonanej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w dniach od 17 lutego do 1 kwietnia 2016 r.
Należy także podkreślić, że zawiadomienie dotyczące wszczęcia przedmiotowego postępowania w przedmiocie cofnięcia danego pozwolenia z dnia 20 października 2014 r. nie odnosiło się do zakresu kontroli zrealizowanej w dniach 21–25 stycznia 2016 r. Ta ostatnia kontrola co wynika z ustaleń protokołu dotyczyła jednak przestrzegania warunków pozwolenia z 20 października 2014 r. ustalonych w jego osnowie. Ponadto cel tej kontroli dotyczył także kontroli przestrzegania przepisów i decyzji administracyjnych w zakresie gospodarki odpadami. Pozwala to stwierdzić, że brak jest podnoszonych w tym zakresie w zarzutach kasacyjnych rozbieżności. Wynika to jednoznacznie z ustaleń powyższych protokołów kontroli, a w szczególności odnośnie rodzaju i celu kontroli, poprzedzającego zawiadomienie z dnia 7 stycznia 2016 r. o zamiarze wszczęcia kontroli działalności gospodarczej (dotyczącej przestrzegania przepisów ochrony środowiska i pozwolenia na wytwarzanie odpadów jak i zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów), upoważnień osób dokonujących kontroli z dnia 18 stycznia 2016 r. (w zakresie przestrzegania przepisów i decyzji administracyjnych w zakresie ochrony środowiska) oraz powyższego zawiadomienia o wszczęciu postępowania.
Ponadto należy zaznaczyć, że wydanie decyzji o cofnięciu pozwolenia nie nastąpiło natychmiast po upływie terminu ustalonego na ich usunięcie lecz po okresie wystarczającym chociaż do przemieszczenia tych odpadów w odpowiednie miejsce i ich zabezpieczenia. Oznacza to, że organ I instancji uwzględnił 8-tygodniowy termin przewidywany na usunięcie, przetworzenie i wywiezienie odpadów ustalony w protokole oględzin z 17 lutego 2016 r. przy udziale przedstawiciela Spółki. Z kolei do dnia wydania decyzji organu I instancji Spółka nie udzieliła informacji o usunięciu nieprawidłowości, czy też podjęciu jakichkolwiek działań w tym zakresie, a także nie wystąpiła o wydłużenie tego terminu czy też nie podniosła trudności, które nie pozwalały usunąć naruszenia. Dlatego też brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska, że z powodu warunków zimowych ustalony 7-dniowy termin był niewykonalny.
Należy również podkreślić, że brak jest wniosku o powtórne przeprowadzenie kontroli, ponieważ nie może to być wniosek o wszczęcie postępowania kontrolnego na podstawie art. 379 p.o.ś. w związku z art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach w zakresie ustalenia, czy odpady przeznaczone do dalszego przetworzenia gromadzone są w miejscach do tego przeznaczonych jak i czy są prawidłowo zabezpieczone. Wynika to z tego, że postępowanie w tym zakresie zostało już wszczęte 19 lutego 2016 r., a ustalenia faktyczne mające oparcie w materiale dowodowym związane z brakiem realizacji przez Spółkę nałożonych na nią obowiązków zostały potwierdzone w postępowaniu dowodowym.
Ponadto w tej sprawie brak jest również podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 138 ust. 1 w związku z art. 65 ust. 1 ustawy z 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz.U. z 2015 r. poz. 233), które to przepisy utraciły moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2016 r. Przepis art. 138 ust. 1 tejże ustawy stanowił, że jeżeli ustanowiono zarząd własny upadłego, nadzorca sądowy wstępuje z mocy prawa do postępowań sądowych i administracyjnych, które dotyczą masy upadłości prowadzonych na rzecz lub przeciwko upadłemu. Ponadto od dnia 1 stycznia 2016 r. wszedł w życie art. 277 ust. 1 i 3 ustawy z 15 maja 2015 r. Prawo restrukturyzacyjne (Dz.U. z 2015 r. poz. 979), który uchylił art. 138 ust. 1 cyt. wyżej ustawy.
Należy jednak podkreślić, że także przepis art. 277 ust. 1 cyt. wyżej ustawy stanowi, że nadzorca sądowy wstępuje z mocy prawa do postępowań sądowych, administracyjnych i sądowoadministracyjnych dotyczących masy układowej. Ponadto art. 277 ust. 3 stanowi, że w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych nadzorca sądowy ma prawa strony. Dlatego też prawidłowo nadzorca sądowy był w postępowaniu administracyjnym przed organem I jak i II instancji podmiotem na prawach strony (dowód karty nr 4 i nr 101 akt administracyjnych sprawy).
Po drugie, chybiony jest także zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie prawa materialnego z powodu niewłaściwego zastosowania art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. jak i również art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach. Wynika to z tego, że wbrew zarzutom kasacyjnym w świetle jednoznacznych prawidłowych ustaleń postępowania dowodowego, co podniesiono wyżej, nastąpiło naruszenie warunków pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i innych jak i prowadzenia działalności w przedmiocie odzysku, zbierania i transportu odpadów, a określonych w wezwaniu do usunięcia naruszeń, jak i nałożony termin umożliwił prawidłowe usunięcie przedmiotowych odpadów.
Należy również przypomnieć o pouczeniu zawartym w wezwaniu z dnia 26 stycznia 2016 r., że na podstawie art. 195 ust. 1 p.o.ś. oraz art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, jeżeli posiadacz odpadów pomimo wezwania nadal narusza przepisy czy też wydane zezwolenie, to właściwy organ cofa także zezwolenie w drodze decyzji bez odszkodowania. Z kolei już w pkt IV osnowy decyzji z dnia [...] października 2014 r. (s.
36) wskazano, że naruszenie przez wytwarzającego odpady niebezpieczne przepisów ustawy o odpadach lub nieprzestrzeganie warunków pozwolenia może spowodować jego cofniecie bez odszkodowania. Dlatego też wystąpiły w stanie faktycznym tej sprawy przesłanki do zastosowania art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. oraz art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach. Ponadto, chociaż pierwszy ze wskazanych wyżej przepisów dopuszcza w przypadku ustalenia naruszeń fakultatywną możliwość cofnięcia pozwolenia, to drugi przepis nie pozostawia już właściwemu organowi żadnego uznania administracyjnego w tym zakresie. Natomiast nawet w przypadku przyjęcia kwalifikacji stwierdzonych naruszeń tylko na podstawie art. 195 p.o.ś., to w stanie faktycznym tej sprawy zostały one jednoznacznie potwierdzone, w zakresie uzasadniającym wydanie decyzji o cofnięciu pozwolenia na prowadzenie działalności obejmującej wytwarzanie i przetwarzanie odpadów.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.