Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 lipca 2020 r., VII SA/Wa 861/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. (Spółka, inwestor) na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w dniu 31 października 2019 r. do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] wpłynęło zgłoszenie Spółki, dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji "informatora reklamowego" na działce nr [...] z obrębu [...] przy al. [...] w Dzielnicy [...] w W. Kolejno w wyroku wskazano, że Prezydent m. st. [...] postanowieniem z [...] listopada 2019 r., nr [...], na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019, poz. 1186 ze zm., uPb) wezwał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia w terminie 7 dni od daty doręczenia poprzez:
- 1. przedstawienie prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikającego z art. 32 ust. 4 pkt 2 uPb;
- 2. przedstawienia decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (MWKZ) na ww. roboty budowlane;
- 3. przedstawienia opinii technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej dotyczącej ww. zamierzenia budowlanego;
- 4. korektę zgłoszenia przez wpisanie adresu inwestycji (prawidłowy adres inwestycji to [...]).
Pismem z 13 grudnia 2019 r., Spółka udzieliła odpowiedzi na powyższe postanowienie. Odnośnie pkt 1 postanowienia wskazano, że wobec nieprecyzyjności wezwania trudno jest mu zadośćuczynić, jednakże inwestor przedkłada umowę najmu, która to umowa stanowi tytuł prawny do gruntu. Odnośnie pkt 2 postanowienia inwestor wniósł o przedłużenie terminu do wykonania niniejszego obowiązku o 90 dni od daty pisma. Odnośnie pkt 3 postanowienia wskazano, że jest ono pozbawione podstawy prawnej, albowiem realizacja inwestycji nie wymaga przedłożenia opinii technicznej.
Dalej w wyroku VII SA/Wa 861/20 przywołano, że Prezydent m. st. [...] decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...], powołując się na art. 30 ust. 5 uPb, wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia Spółki.
W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że uprzednio postanowieniem organ nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie 7 dni od daty doręczenia, a postanowienie to zostało skutecznie doręczone w dniu 6 grudnia 2019 r. Przeprowadzona w dniu 6 grudnia 2019 r. wizja w terenie wykazała, iż przedmiotowa inwestycja jest w trakcie realizacji (zdjęcie w aktach sprawy). Prezydent, powołując się na wyrok WSA w Krakowie z 29 lutego 2012 r., II SA/Kr 1193/11, wskazał, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zgłoszenia robót budowlanych w stosunku do robót, które już zostały wykonane.
W wyroku wskazano dalej, że organ I instancji, przytaczając treść art. 30 ust. 5 uPb eksponował, że inwestor wykonując roboty budowlane objęte zgłoszeniem przed dokonaniem tego zgłoszenia, narusza ten przepis, zatem w świetle wyżej wskazanych argumentów wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia Spółki znajduje uzasadnienie.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor, jednocześnie wskazując, że Spółka zaskarża w całości postanowienie Prezydenta [...] z [...] istopada 2019 r. i wnosi o jego uchylenie.
Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda [...] powołaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., K.p.a.), utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji w przedmiocie sprzeciwu.
Organ odwoławczy, po przytoczeniu brzmienia art. 28 ust. 1, art. 30 ust. 1, art. 30 uPb i zrekapitulowaniu konstrukcji tam uregulowanych wskazał, że w rozpatrywanej sprawie Prezydent [...] prawidłowo wniósł sprzeciw w sprawie ww. robót budowlanych. Organ odwoławczy podkreślił, że podziela w pełni ustalenia organu I instancji, które potwierdzono w trakcie kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 4 lutego 2020 r. Jak wynika z protokołu nr [...] podczas poprowadzonych czynności stwierdzono "wybudowanie nośnika reklamowego przy al. [...] w Dzielnicy [...] w W. na działce nr [...] z obrębu [...].
W wyroku przywołano dalszą argumentację Wojewody [...], który wskazał, że inwestor zrealizował budowę nośnika reklamowego w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego ze zgłoszenia, przed wydaniem możliwej decyzji o sprzeciwie w terminie 21 dni od dnia ewentualnego wpłynięcia do organu brakującej dokumentacji. W związku z powyższym zarzuty zawarte w odwołaniu pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Wojewoda stwierdził, że wykonanie robót budowlanych objętych procedurą zgłoszenia, przed upływem terminu na wniesienie przez właściwy organ sprzeciwu jest sprzeczne z art. 30 ust. 5 uPb i powoduje, że zrealizowane roboty podlegają rygorom określonym w art. 49 tej ustawy. Zbadanie przedmiotowej inwestycji należy zaś do kompetencji organu nadzoru budowlanego.
Pismem z 15 kwietnia 2020 r. [...] S.A. z/s w W. złożyła do WSA w Warszawie skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie, rozważenie uchylenia decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania od organu.
Spółka postawiła zarzuty naruszenia przepisów:
- 1. art. 30 ust. 5 uPb w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji o sprzeciwie,
- 2. art. 142 K.p.a., poprzez nierozpoznanie zaskarżenia postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków zgłoszenia,
- 3. art. 6, 7, 8, 15, 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, niewłaściwe uzasadnienie decyzji i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie normy prawa materialnego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.
W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że skarżąca nie ma racji, jeśli twierdzi, że samo wcześniejsze rozpoczęcie zgłoszonych robót budowlanych nie stanowi podstawy do wniesienia sprzeciwu. Zgłoszone roboty były wykonane przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu, zatem jego wniesienie znajdowało uzasadnienie faktyczne i prawne.
W ocenie sądu pierwszej instancji już sam fakt, że teren objęty zamierzeniem budowlanym znajduje się w rejestrze zabytków [...] uzasadniał wezwanie inwestora na podstawie art. 30 ust. 5c uPb do uzupełnienia zgłoszenia poprzez przedstawienia rozstrzygnięcia MWKZ dotyczącego robót budowlanych. WSA w Warszawie stwierdził lakoniczność uzasadnień decyzji organów obu instancji, szczególnie w zakresie odniesienia się do zarzutów dotyczących postanowienia Prezydenta [...] wydanego na podstawie art. 30 ust. 5c uPb, jednakże w ocenie tegoż sądu powyższe naruszenia nie są naruszeniami przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa). Nie stanowią przeto przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej, albowiem rozstrzygnięcia w nich zawarte odpowiadają prawu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] S.A. – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi, działając na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 Ppsa, zarzuca się naruszenie następujących przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1. art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Pusa) zw. z art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności Wojewody [...] w niniejszej sprawie, co skutkowało oddaleniem skargi,
- 2. art. 141 § 4 Ppsa poprzez uzasadnienie wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi, a mianowicie WSA w Warszawie uzasadnia oddalenie skargi przyjmując, że postanowienie o uzupełnieniu braków było zasadnie wydane, pomijając całkowicie okoliczność, że organ wydał decyzję wnoszącą sprzeciw w dniu 9 grudnia 2019 r., mimo iż upływ terminu na zgłoszenia mijał w dniu 13 grudnia 2019 r.,
- 3. art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 6 i art. 8 K.p.a., ponieważ WSA w Warszawie wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, mimo powinności wyeliminowania rozstrzygnięć organów I i II instancji, uznał je za prawidłowe, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach,
- 4. art. 151 Ppsa poprzez jego niezasadne zastosowanie w sprawie i oddalenie skargi, w przypadku gdy z przeprowadzonego przez WSA w Warszawie postępowania nie wynika, że zaskarżony akt nie narusza prawa albo, że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi.
Działając na podstawie art. 185 § 1 Ppsa Spółka wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, jednocześnie wnosi o zasądzenie od Wojewody [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz 17 zł tytułem poniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.
W ocenie skarżącej kasacyjnie w przedmiotowej sprawie organy orzekające jak i WSA w Warszawie całkowicie pominęły fakt, że decyzja ze sprzeciwem została wydana i nadana jeszcze w czasie, kiedy biegł termin na uzupełnienie braków zgłoszenia, a z mocy prawa doszło do przerwania biegu terminu na wniesienie sprzeciwu. Sąd wojewódzki miał nie uzasadnić poprawnie zaskarżonego wyroku dla przyjętej interpretacji w zakresie zasadności wniesienia sprzeciwu przed upływem terminu na uzupełnienie zgłoszenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 182 § 2 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wedle art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona na podstawie z art. 174 pkt 2 Ppsa skarga kasacyjna, nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).
A. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie orzeczenia sądu nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.
W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, CBOSA.nsa.gov.pl).
W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji. Wbrew zarzutowi skarżącej kasacyjnie Spółki sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę swego wyroku – art. 151 Ppsa – obszernie odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów i wyjaśnił dostatecznie komunikatywnie, z jakich powodów skargę ocenił jako nieuzasadnioną. Kwestia podważania oceny zastosowania przepisów prawa materialnego, a to zostało wyłuszczono w podstawie kasacyjnej obejmującej zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, nie może stanowić podstawy skutecznego zarzutu cyt. przepisu. Innymi słowy, przekonanie Spółki o wadliwości zastosowanych przez skarżony organ przepisów prawa materialnego i akceptacja tego stanu rzeczy przez sąd pierwszej instancji, nie mogła stanowić o skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Dodać wypadnie, że w skardze kasacyjnej w ogóle nie sformułowano podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 Ppsa.
B. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 6 i 8 K.p.a. Sądowi pierwszej instancji zarzuca się naruszenie zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Wypadnie zauważyć, co umknęło uwadze fachowego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną, że owe zasady, mające swe źródło w przepisach K.p.a., są adresowane do organów administracji publicznej, nie zaś do sądu administracyjnego, już tylko z tego względu tak skonstruowana podstawa kasacyjna nie może zostać uznana za skuteczną. Z art. 6 K.p.a. wynika, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, w skardze kasacyjnej kwestionującej wyrok oddalający skargę Spółki nie wywodzono, aby wydanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji o sprzeciwie zostały podjęte bez podstawy prawnej, w skardze domagano się zresztą nie tyle stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, ale jej uchylenia oraz decyzji jej poprzedzającej, co dodatkowo wskazuje na chybiony zarzut naruszenia art. 6 K.p.a., gdy uznać iż kierowany jest wobec organów orzekających w sprawie.
Zaskarżoną decyzją utrzymano – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – decyzję o sprzeciwie, podjętą z kolei w myśl art. 30 ust. 5 uPb. Zarzutu naruszenia tych wszystkich przepisów w skardze kasacyjnej nie sformułowano. Chybiony jest przeto zarzut kasacyjny naruszenia art. 6 K.p.a.
Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 8 K.p.a., to fachowemu pełnomocnikowi umknęło uwadze, że jest to regulacja składająca się z dwóch paragrafów, posłużenie się w tym przypadku wyimkiem z tam zawartej konstrukcji poprzez przywołanie zwrotu o "pogłębieniu zaufania jego uczestników do organów państwa", pośrednio dowodzi braku uwzględnienia przepisów art. 8 K.p.a. w wersji obowiązującej w momencie podejmowania decyzji przez organy obu instancji. W judykaturze utrwalony jest pogląd, który podziela Sad w tym składzie, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z dnia 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl).
Skarga kasacyjna dodatkowo nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia dla tak skonstruowanej i o wskazanym zakresie podstawy kasacyjnej, nie jest zaś rolą Sądu Naczelnego domyślanie się intencji autora środka odwoławczego, którego obowiązkiem, wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa, było uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
W konsekwencji nie są trafne zarzuty naruszenia art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, które sąd administracyjny stosuje jako normy wynikowe, w razie uznania zasadności skargi sądowoadministracyjnej.
C. Nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa. Ten ostatni przepis określa jeden z przedmiotów kognicji sądów administracyjnych, które m. in. rozpoznają skargi na decyzje administracyjne. Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 Pusa, to z przepisów tych wynika odpowiednio wyłącznie tyle, iż "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej" oraz "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej". WSA w Warszawie rozpoznał skargę Spółki na decyzję wydaną w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, to że wynik sądowej kontroli tej decyzji nie zadowala skarżącej kasacyjnie Spółki, nie dowodzi naruszenia wskazanych w pkt A. skargi kasacyjnej przepisów, nadto w jej motywach nie wyłuszczono uzasadnienia dla tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej.
D. W konsekwencji wszystkich powyższych uwag nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 151 Ppsa, wedle którego "W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części". Cyt. przepis ma naturę ogólną i wynikową, może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. Tak nie jest w przedmiotowej sprawie.
E. Z wyłożonych powodów i działając na podstawie art. 184 Ppsa, uznając skargę kasacyjną za nieopartą na usprawiedliwionych podstawach, oddalono ją.