Uzasadnienie
Wyrokiem z 29 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił sprzeciwy B. z siedzibą w S. i A. z siedzibą w W. (dalej jako "skarżącego stowarzyszenie") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] marca 2018 r. w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Jednocześnie postanowieniem z tej samej daty Sąd I instancji odrzucił sprzeciw od powyższej decyzji wniesiony przez Powiat Sokólski.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzją z [...] lutego 2018 r. Wójt Gminy Nowy Dwór odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie szczegółowo określonych w tej decyzji obiektów przeznaczonych na działalność usługowo-produkcyjną.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor L.M.
Decyzją z [...] marca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji zaniechał prowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie ustalając, czy zaistniały przesłanki do odmowy wydania decyzji środowiskowej.
Sprzeciwy od powyższej decyzji wniósł Powiat Sokólski, B. z siedzibą w S. oraz skarżące stowarzyszenie. W swoim sprzeciwie skarżące stowarzyszenie zarzuciło przede wszystkim, że odwołanie zostało wniesione przedwcześnie, bowiem w toku postępowania C. wniosło o uzupełnienie decyzji organu I instancji, na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego stowarzyszenia, miało to wpływ na bieg terminu do wniesienia odwołania.
Oddalając sprzeciwy Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie konieczności zastosowania w tej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. i wydania decyzji kasacyjnej.
Odnosząc się do zarzutów skarżącego stowarzyszenia, Sąd I instancji wyjaśnił, że brak jest podstaw do uznania, że 14-dniowy termin do złożenia odwołania przez inwestora, powinien być liczony "od chwili publikacji" postanowienia odmawiającego uzupełnienia decyzji organu I instancji tj. od dnia 6 marca 2018 r. Sąd I instancji sformułował pogląd, że nieprawidłowa jest wykładnia art. 111 § 2 i art. 129 § 2 k.p.a., która polega na przyjęciu, że złożenie odwołania jest dopuszczalne wyłącznie w terminie, o którym mowa w pierwszym ze wskazanych wyżej przepisów. Strona, która wnosi środek zaskarżenia od decyzji organu I instancji, zgodnie z pouczeniem zawartym w doręczonej jej decyzji, ma prawo oczekiwać, że jej odwołaniu zostanie nadany bieg, a sprawa będzie podlegała całościowemu rozpoznaniu przez organ wyższej instancji. Wniesienie przez tę samą bądź inną stronę postępowania, wniosku o uzupełnienie albo sprostowanie tej decyzji, nie niweczy zatem skutku prawnego w postaci zaskarżenia decyzji na mocy wniesionego skutecznie środka odwoławczego.
Termin, o którym mowa w art. 111 § 2 k.p.a. jest zatem terminem dodatkowym, przedłużającym termin, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Możliwość skorzystania z tego dodatkowego terminu zaskarżenia decyzji, zyskuje znaczenie w szczególności, gdy dokonane przez organ I instancji uzupełnienie lub sprostowanie decyzji nadaje jej nowy kształt, odmienny od tego, który był przedmiotem wcześniejszego odwołania. Termin ten nie wyklucza więc ani nie zastępuje terminu wynikającego z art. 129 § 2 k.p.a., ale go uzupełnia. Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 111 § 2 k.p.a. stanowi jedynie o tym, że termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia w przedmiocie uzupełnienia decyzji i w żaden sposób nie odnosi się do terminu do wniesienia odwołania, który biegł od daty doręczenia decyzji objętej wnioskiem o uzupełnienie. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do niedopuszczalnej sytuacji, w której nie tylko utrudnione byłoby skorzystanie z prawa do wniesienia odwołania, bowiem odwołujący musiałby liczyć się z tym, że odwołanie, które złożył w terminie i zgodnie z pouczeniem, może zostać uznane za niedopuszczalne, w wyniku czynności procesowych innej strony, ale także dawałoby stronom "narzędzie do zwalczania" odwołań wnoszonych przez inne strony, bowiem złożenie wniosku o uzupełnienie powodowałoby automatyczną niedopuszczalność odwołania wniesionego przez inną stronę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło skarżące stowarzyszenie.
Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako "p.p.s.a.") oraz art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). W ocenie skarżącego stowarzyszenia, polegało to na wadliwym wykonaniu ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oraz naruszeniu art. 151a § 2 p.p.s.a. (przez jego zastosowanie) oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. (przez jego niezastosowanie). Skarżące stowarzyszenie wskazało, że Sąd I instancji błędnie podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie zastosowania w tej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ odwołanie inwestora, jako przedwczesne, nie powinno zostać rozpoznane. Zdaniem skarżącego stowarzyszenia, organ odwoławczy błędnie nie zastosował art. 138 § 1 pkt 3 lub art. 134 k.p.a., ponieważ wobec przedwczesności odwołania organ powinien umorzyć postępowanie odwoławcze lub stwierdzić niedopuszczalność odwołania.
Ponadto, w ocenie skarżącego stowarzyszenia, w sprawie doszło do naruszenia art. 111 § 2 k.p.a., z którego wynika, że odwołanie jest skutecznie wniesione, jeżeli czynność ta zostanie dokonana w terminie wynikającym z tego przepisu, a termin ten jest liczony jednakowo dla wszystkich stron postępowania.
Skarżące stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma odpowiedź na pytanie, jaki wpływ na bieg terminu do wniesienia odwołania z art. 129 § 2 k.p.a. ma wniesienie przez jedną ze stron postępowania wniosku o uzupełnienie decyzji w trybie art. 111 § 1 k.p.a.
Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Strona może jednak w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach (art. 111 § 1 k.p.a.). Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (art. 111 § 1b k.p.a.). W takim przypadku, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia (art. 111 § 2 k.p.a.).
W tej sprawie decyzja organu I instancji została wydana 8 lutego 2018 r. i doręczona inwestorowi w dniu 12 lutego 2018 r., natomiast C. w dniu 9 lutego 2018 r. Inwestor wniósł odwołanie w dniu 26 lutego 2018 r. W aktach sprawy znajduje się również wniosek C. z dnia 22 lutego 2018 r. z prezentatą potwierdzającą wpływ do organu w dniu 27 lutego 2018 r. Z akt sprawy nie wynika natomiast w jakim dniu i w jaki sposób wniosek ten został wniesiony, a w konsekwencji czy nastąpiło to w trakcie biegu terminu z art. 111 § 1 k.p.a. czy też już po jego upływie. Pomimo tego, organ I instancji postanowieniem z 5 marca 2018 r. odmówił uzupełnienia decyzji z 8 lutego 2018 r. (z przyczyn innych niż złożenie wniosku po upływie terminu z art. 111 § 2 k.p.a.). Postanowienie to zostało doręczone inwestorowi w dniu 6 marca 2018 r., a C. w dniu 7 marca 2018 r. Przed doręczeniem postanowienia C. organ odwoławczy wydał zaskarżoną w tej sprawie decyzję kasacyjną z 6 marca 2018 r.
Naczelny Sąd Administracyjny nie w pełni podziela wykładnię art. 111 § 2 k.p.a. zaprezentowaną przez Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu. Wykładnia ta pozostaje częściowo w sprzeczności z literalnym brzmieniem art. 111 § 2 k.p.a. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny jedynie częściowo podziela pogląd wyrażony przez ten Sąd w przywołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej od wyroku z 11 października 2016 r. w sprawie II OSK 2250/15 (Lex nr 2169067). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wówczas, że w przypadku gdy w postępowaniu strona lub w razie wielości stron, jedna ze stron uruchomi środek ochrony przez wniesienie żądania uzupełnienia decyzji (art. 111 § 1 k.p.a.), termin do wniesienia odwołania reguluje art. 111 § 2 k.p.a., wyłączając stosowanie art. 129 § 2 tego kodeksu. Przesunięcie terminu do wniesienia odwołania pozostaje w związku z tym, że w postępowaniu odwoławczym organ obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę w pełnym zakresie rozstrzygnięcia przez organ I instancji, a więc także obejmującym rozstrzygnięcie uzupełniające.
Forma rozstrzygnięcia uzupełniającego nie ma znaczenia prawnego dla stwierdzenia, że rozstrzygnięcie to wchodzi do całości rozstrzygnięcia sprawy. Analogiczny pogląd wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 stycznia 2012 r. sygn. akt I FSK 1299/10 (Lex nr 1103550), wydanym wprawdzie na gruncie przepisów Ordynacji podatkowej, ale zachowującym aktualność również w tej sprawie. Sąd stwierdził, że w sytuacji, gdy w sprawie strona złożyła zarówno wniosek o uzupełnienie decyzji jak i odwołanie, to skorzystała równolegle z dwóch środków prawnych. Złożenie wniosku o uzupełnienie decyzji rodzi taki skutek procesowy, że termin do wniesienia odwołania nie biegnie, do czasu doręczenia stronie rozstrzygnięcia wniosku o uzupełnienie decyzji. Skorzystanie przez stronę z jednego z wymienionych środków procesowych uniemożliwia skorzystanie w tym samym czasie ze środka drugiego. Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 listopada 2000 r. w sprawie II SA/Gd 1783/98, stwierdzając, że orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia (art. 111 k.p.a.), nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, a w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym).
Zgłoszenie żądania uzupełnienia decyzji przesuwa początek liczenia terminu wniesienia odwołania na dzień doręczenia stronie odpowiedzi. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. akt wydany w wyniku rozpoznania takiego żądania powinien zawierać nowe pouczenie o terminie wniesienia odwołania od decyzji objętej żądaniem, uwzględniające treść art. 111 § 2 k.p.a. Pogląd ten jest akceptowany w doktrynie (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 111 k.p.a., [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2018).
Należy jednak pamiętać, że przewidziane w art. 111 § 2 k.p.a. przesunięcie rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania od dnia doręczenia postanowienia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji następuje tylko wówczas, gdy żądanie uzupełnienia decyzji zostało wniesione w terminie przewidzianym w art. 111 § 1 k.p.a., to jest w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2015 r. sygn. akt II OSK 1222/15, ONSAiWSA z 2016 r., nr 6, s. 89).
Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że zastosowanie art. 111 § 1 k.p.a. powoduje "uzupełnienie" terminów do wniesienia odwołania z art. 129 § 2 k.p.a. Teza taka jest sprzeczna z treścią art. 111 § 2 k.p.a., a ponadto wprowadza niepewność w obrocie prawnym w sposób odmienny kształtując bieg terminów dla poszczególnych stron postępowania. W określonej sytuacji, tak jak to miało miejsce w tej sprawie, może również powodować iluzoryczność instytucji uzupełnienia decyzji. Wydając decyzję w dniu 6 marca 2018 r. organ odwoławczy pozbawił stowarzyszenie, które wnosiło o uzupełnienie decyzji, możliwości wniesienia odwołania w terminie z art. 111 § 2 k.p.a. Postanowienie o odmowie uzupełnienia zostało bowiem wydane 5 marca 2018 r. i doręczone temu stowarzyszeniu 7 marca 2018 r. Jednocześnie jednak z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, czy wniosek o uzupełnienie został wniesiony w terminie z art. 111 § 1 k.p.a., co uniemożliwia ocenę, czy nastąpiło "przesunięcie" terminu, o którym stanowi art. 111 § 2 k.p.a. Jednak z tej przyczyny Sąd I instancji nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z 6 marca 2018 r., ponieważ jedynie stowarzyszenie wnoszące o uzupełnienie decyzji, a więc pozbawione możliwości wniesienia odwołania w terminie z art. 111 § 2 k.p.a., było uprawnione do kwestionowania naruszenia jego uprawnienia do udziału w postępowaniu, czego jak wynika z akt sprawy nie uczyniło.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast poglądu wyrażonego w cytowanym wyżej wyroku z 11 października 2016 r. w sprawie II OSK 2250/15, zgodnie z którym "przedwczesne" złożenie odwołania powinno w takim przypadku skutkować stwierdzeniem jego niedopuszczalności. Nakładanie na stronę, która złożyła odwołanie w terminie i o czym prawidłowo ją pouczono w treści decyzji, obowiązku ponownego złożenia odwołania w trakcie biegu terminu z art. 111 § 2 k.p.a. jest przejawem nadmiernego formalizmu i nie znajduje uzasadnienia. Ubocznie należy stwierdzić, że wydane w tej sprawie postanowienie organu I instancji z 5 marca 2018 r. o odmowie uzupełnienia decyzji nie zawiera prawidłowego pouczenia, co w sposób bezpośredni rzutowało na możliwość złożenia przez inwestora kolejnego odwołania. W stanie faktycznym tej sprawy inwestor byłby zatem zobowiązany nie tylko do złożenia ponownego odwołania, ale również wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia, pomimo, że "pierwotne" odwołanie zostało wniesione w terminie.
W przypadku gdy organ I instancji odmówił uzupełnienia decyzji, to w istocie nie doszło w tej decyzji do żadnych zmian, a więc organ powinien nadać bieg uprzednio złożonemu odwołaniu, ale oczywiście dopiero po upływie terminu wynikającego z art. 111 § 2 k.p.a. Jeżeli jednak strona (w tym przypadku C.), której organ I instancji odmówił uzupełnienia decyzji nie kwestionowała tego rozstrzygnięcia, jak również nie kwestionowała, że decyzja kasacyjna z 6 marca 2018 r. została wydana przed upływem terminu przysługującego jej z art. 111 § 2 k.p.a., to uznać należało, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.
Jak już wyżej wskazano, Sąd I instancji zaprezentował pogląd, że przyjęcie stanowiska skarżącego stowarzyszenia prowadziłoby do sytuacji, w której utrudnione byłoby skorzystanie z prawa do wniesienia odwołania, bowiem odwołujący musiałby liczyć się z tym, że odwołanie, które złożył w terminie i zgodnie z pouczeniem, może zostać uznane za niedopuszczalne, w wyniku czynności procesowych innej strony, ale także dawałoby stronom "narzędzie do zwalczania" odwołań wnoszonych przez inne strony. Argument ten tylko częściowo zasługuje jednak na uwzględnienie. Przede wszystkim, przesunięcie terminu zgodnie z art. 111 § 2 k.p.a. nie pozbawia wnoszącego odwołanie jego uprawnień procesowych, bowiem jak już wyżej wskazano, odwołanie to powinno zostać rozpoznane, ale po zakończeniu biegu terminu z art. 111 § 2 k.p.a.
Dlatego też nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że wniosek z art. 111 § 1 k.p.a. może stanowić "narzędzie do zwalczania odwołań". Wynika to przede wszystkim z tego, że wniosek o uzupełnienie decyzji nie pozbawia stron prawa wniesienia odwołania, a jedynie przesuwa termin do jego złożenia i to niezależnie od tego, czy organ uzupełni decyzję czy też odmówi jej uzupełnienia. Nie można natomiast dokonywać wykładni contra legem art. 111 § 2 k.p.a., tak jak to uczynił Sąd I instancji przyjmując pogląd o "uzupełnieniu terminu do złożenia odwołania", tylko na podstawie ogólnego założenia, że instytucja z art. 111 § 1 k.p.a. będzie wykorzystywana przez strony postępowania do prób blokowania załatwienia sprawy zgodnie z intencją odwołującego się.
Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej częściowo zasługiwały na uwzględnienie, ale zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W szczególności dotyczy to zarzutów naruszenia art. 111 § 2 k.p.a., jak również przedwczesnego zastosowania w tej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Należy przy tym zaznaczyć, że wobec braku zarzutów kasacyjnych w tym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny nie wypowiadał się w zakresie prawidłowości przesłanek zastosowania w tej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Na uwzględnienie nie zasługiwały natomiast zarzuty, zgodnie z którymi ustalenie przez organ odwoławczy, że wniosek o uzupełnienie decyzji organu I instancji został złożony w terminie (i przez uprawnione do tego osoby reprezentujące stowarzyszenie) powinno skutkować zastosowaniem art. 134 k.p.a. i stwierdzeniem niedopuszczalności przedwcześnie złożonego odwołania, a tym bardziej, jak to wskazuje skarżące stowarzyszenie w skardze kasacyjnej, umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
Mając na uwadze, że błędna ocena w zakresie zastosowania w tej sprawie przez organy art. 111 § 2 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. nie miała wpływu na wynik sprawy, Sąd I instancji nie miał podstaw do uwzględnienia sprzeciwu na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., a sprzeciw podlegał oddaleniu zgodnie z art. 151a § 2 p.p.s.a. Nie można także podzielić zarzutu naruszenia art. 3 § i 2 p.p.s.a jak również zarzutu naruszenia art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Sąd I instancji dokonał bowiem kontroli działalności organu administracji publicznej w tej sprawie, natomiast ewentualnej błędnej oceny zastosowania przez organy powołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, nie można kwestionować zarzutem naruszenia przepisów prawa ustrojowego, jakimi są powołane art. 3 § i 2 p.p.s.a oraz art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.