Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2972/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt VII SAB/Wa 36/20, po rozpoznaniu skargi S. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]: 1) zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

1. 2) stwierdził, że w sprawie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...];
2. 3) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3. 4) wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] grzywnę w wysokości 3000 złotych;
4. 5) zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz S. Z. kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;
5. 6) w pozostałej części skargę oddalił.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 3 marca 2020 r. S. Z. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, której przedmiotem uczynił przewlekłe prowadzenie przez PINB w [...] postępowania dotyczącego robót budowlanych polegających na budowie sieci odwodnienia terenu działki o nr ew. [...] (ul. P.) położonej w miejscowości P. [...] gm. K. Skarżący wniósł: 1) o zobowiązanie PINB do wydania w określonym terminie aktu;

1. 2) o stwierdzenie, że PINB dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa;
2. 3) o przyznanie od PINB na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 24 590,85 zł;
3. 4) o zasądzenie od PINB na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący podniósł, że niniejsze postępowanie jest już prowadzone ponad 8 lat i był to wystarczający czas na załatwienie tej sprawy. Postępowanie można podzielić na dwie części. Jedna część będzie się składała z błędnych decyzji podejmowanych przez organ, które następnie były uchylane, a druga część to jego całkowita bierność. Wszystko to miało miejsce pomimo już trzykrotnego uznania, że postępowanie prowadzone jest przewlekle. Zdaniem skarżącego, niniejsze postępowanie nie tylko było prowadzone przewlekle, a ponadto niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący zawarł także obszerny wywód, powołując się na stosowne orzecznictwo, dotyczący zasadności przyznania od organu na jego rzecz sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), akcentując, że suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Skarżący podkreślił, że postępowanie trwa już ponad 8 lat, co było wystarczającym czasem na załatwienie tej sprawy i przez wszystkie te lata zmuszony był znosić wszelkie niegodności wynikające z wybudowania na jego działce, bez jego zgody, sieci odwodnienia.

W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie wydawanych było wiele różnych rozstrzygnięć, łącznie z nakazem rozbiórki. Wszystkie rozstrzygnięcia były z różnych powodów uchylane, a sprawę przekazywano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ nie był w sprawie bezczynny i dążył do jej zakończenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę, podzielił stanowisko skarżącego, że przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ przez ponad 8 lat polegała zarówno na pozorności działań zmierzających do zakończenia sprawy, tj. wydawania przez organ szeregu błędnych rozstrzygnięć, które były następnie uchylane, jak i okresów całkowitej bierności organu.

Odnosząc się do wskazanego faktu wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, a jednak nie zmierzających do efektywnego zakończenia sprawy, Sąd zauważył, że podczas całego postępowania organ wydał łącznie 10 rozstrzygnięć (2 decyzje i 8 postanowień), z czego 6 kluczowych rozstrzygnięć (postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r., decyzja z dnia [...] października 2012 r., decyzja z dnia [...] sierpnia 2013 r., postanowienie z dnia [...] maja 2015 r., postanowienie z dnia [...] grudnia 2015 r., postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r., postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r.) zostało wyeliminowanych z obrotu prawnego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz przez sam PINB. Ostatnim wydanym przez organ rozstrzygnięciem w sprawie było postanowienie z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], którym PINB, powołując się na art. 123 k.p.a., wezwał inwestorów do uzupełnienia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na budowie przedmiotowego odwodnienia (która wpłynęła do organu 22 lutego 2013 r., a więc prawie 6 lat wcześniej) poprzez geodezyjne określenie położenia studzienek oraz jednoznaczne określenie charakteru wykonanych robót poprzez sprecyzowanie czy wykonane obiekty są studniami chłonnymi czy zbiornikami retencyjnymi.

Jednakże także co do tego rozstrzygnięcia uwagi zgłosili inwestorzy, wskazując, że wydane ono zostało bez podstawy prawnej. Sąd zauważył także, że organ kilkakrotnie w trakcie postępowania zwlekał z podjęciem czynności procesowych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Od wydania ww. postanowienia, tj. od 23 marca 2018, daje się zauważyć brak jakichkolwiek konkretnych działań organu zmierzających do zakończenia sprawy. Organ nie wyegzekwował od inwestorów wykonania ww. postanowienia, nie odniósł się też do wniosku inwestorów o zmianę postanowienia. Organ nie wykonał też postanowienia [...]WINB z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], którym uznano za zasadne zażalenie S. Z. na przewlekle prowadzenie przez PINB omawianej sprawy i wyznaczono organowi powiatowemu 30-dniowy dodatkowy termin, liczony od dnia doręczenia postanowienia, na załatwienie ww. sprawy.

Także na wcześniejszych etapach postępowania administracyjnego organ kilkakrotnie zwlekał z podjęciem czynności procesowych. Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, pismami z dnia 29 marca 2013 r., 6 sierpnia 2014 r., 24 lutego 2015 r., 14 grudnia 2015 r. zwracał się do organu z prośbą o udzielenie informacji o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy, jak również o wskazanie terminu jej załatwienia.

Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy jest więcej niż znaczne i niezaprzeczalne (ponad 8 lat), postępowanie prowadzone jest w sposób rażąco nieefektywny i niedbały, czynności wykonywane są w dużym odstępie czasu, ponadto większość kluczowych rozstrzygnięć wydanych przez organ była błędna i została wyeliminowana z obrotu prawnego. W ocenie Sądu, szczególnie wyraźnym przykładem pozorności i niesprawności działań organu oraz jego niedbalstwa było postanowienie z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], którym organ nałożył na inwestorów obowiązek wpłacenia zaliczki w wysokości 10.000 zł na poczet kosztów wykonania ekspertyzy technicznej trzech zbiorników odwadniających, pomimo że w obrocie prawnym nie funkcjonował żaden akt administracyjny zobowiązujący inwestorów do dostarczenia ww. ekspertyzy, gdyż [...]WINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], uchylił postanowienie PINB z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], nakładające na inwestorów obowiązek dostarczenia ww. ekspertyzy technicznej.

Mając na względzie powyższe okoliczności, Sąd przyjął, iż stwierdzona przewlekłość organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Z tych też przyczyn Sąd za zasadne uznał wymierzenie organowi grzywny w wysokości 3000 złotych. Wyjaśnił przy tym, że instytucja grzywny jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, tj. gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Treść art. 149 § 2 p.p.s.a., wskazuje też na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Wybór sądu powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność (przewlekłość), którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu.

Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że wystarczającym środkiem dyscyplinującym organ, o działaniu zarazem prewencyjnym, będzie wymierzenie temu organowi grzywny w ww. kwocie.

Zdaniem Sądu należało oddalić skargę w zakresie żądania przyznania od PINB kwoty w wysokości 24.590 złotych. Sąd wskazał, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter fakultatywny. W orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym wskazuje się, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącego argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej także z urzędu.

Sąd zauważył, że skarżący nie uzasadnił swojego wniosku o przyznanie sumy pieniężnej w sposób wystarczający, w skardze zawierając przede wszystkim szeroki wywód, że brak jest konieczności uzasadnienia wniosku o przyznanie sumy pieniężnej.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1, § 1a, § 2 i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. Z., zaskarżając go w zakresie punktu 6, tj. w jakim oddalono jego skargę odnośnie przyznania na jego rzecz sumy pieniężnej.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił błędną wykładnię art. 149 § 2 p.p.s.a. i art. 154 § 7 p.p.s.a., poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi konieczność przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej oraz poprzez niewyjaśnienie, jaki to wyjątkowo uzasadniony przypadek zaistniał, że Sąd odstąpił od zastosowania tego środka dyscyplinującego.

Mając na uwadze powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie 6 i o przyznanie od PINB na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 24.590,85 złotych, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, że przedmiotowe postępowanie toczy się już ponad 8 lat. Skarżący pismami z dnia 29 marca 2013 r., 6 sierpnia 2015 r., 24 lutego 2015 r., 14 grudnia 2015 r. zwracał się do organu z prośbą o udzielenie informacji o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy jak również o wskazanie terminu jej załatwienia. Nadto, składał w trybie skargowym skargi na opieszałe działanie organu. [...]WINB pismami z dnia 17 czerwca 2015 r., 25 stycznia 2018 r. i 18 lutego 2020 r. stwierdzał zasadność takich skarg, wskazując na brak działań organu w okresie od 19 listopada 2014 do 27 lutego 2015 r., od 13 czerwca 2017 r. do 4 stycznia 2018 r. oraz od maja 2018 r. do chwili obecnej. Pomimo tego, że [...]WINB kilkukrotnie wyznaczał PINB 30-dniowy dodatkowy termin do załatwienia sprawy, do dnia dzisiejszego nie została ona zakończona.

Skarżący podkreślił, że niniejsza sprawa ma ogromne znaczenie dla niego, ponieważ dotyczy ochrony jego prawa własności. Już od ponad 8 lat na jego działce znajduje się wybudowana bez jego zgody sieć odwodnienia, a on przez opieszałe działanie PINB musi ten stan znosić. Powoduje to u niego ogromne poczucie bezsilności. W jego ocenie, uznanie przez Sąd I instancji, że skarżącemu nie należy się suma pieniężna jest równoznaczne z uznaniem, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest niczym negatywnym dla strony tego postępowania.

Wnoszący skargę kasacyjną na poparcie swojego stanowiska powołał się m.in. na wyroki NSA: z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2324/19; z dnia 20 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 539/19; z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 532/19.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

W myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały jej przeprowadzenia.

Skarga kasacyjna jest w pełni uzasadniona w zakresie zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. przez błędna wykładnię i w konsekwencji braku rozważenia przez Sąd I instancji możliwości przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Skarżący kasacyjnie zakwestionował jedynie rozstrzygniecie zawarte w punkcie VI wyroku, w którym Sąd I instancji oddalił jego wniosek o zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 24.590,85 złotych. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przyjmując prawidłowo, iż przyznanie stronie kwoty pieniężnej ma charakter fakultatywny, Sąd stanął na stanowisku, że wniosek taki winien zawierać uzasadnienie, w którym strona domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącego argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej także z urzędu.

Sąd zauważył, że skarżący nie uzasadnił swojego wniosku o przyznanie sumy pieniężnej w sposób wystarczający, w skardze zawierając przede wszystkim szeroki wywód, że brak jest konieczności uzasadnienia wniosku o przyznanie sumy pieniężnej. Stanowisko takie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest nietrafne. Przede wszystkim, zauważyć należy, że przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie przez sąd organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a, jest stwierdzenie w wyroku, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Który z tych środków Sąd zastosuje, czy też oba równocześnie, zależy od uznania sądu. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie środki te pełnią. W orzecznictwie przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną.

Przyznanie podmiotowi skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17, wyrok NSA z 13 listopada 2019r sygn. akt II OSK 2382/19). Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego i może nastąpić, jak wyżej powiedziano, tak z urzędu jak i na wniosek. Ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych ograniczeń. Nie ma zatem podstaw do uzależnienia możliwości przyznania sumy pieniężnej od przytoczenia przez stronę okoliczności uzasadniających zgłoszone żądanie.

Ustawodawca w ogóle nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". W związku z tym przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania (por. wyrok NSA z 27 maja 2020r. II OSK 2324/19). Uwzględniając powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekle prowadzenie postępowania i uznanie, że miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zgłoszenie wniosku o przyznanie stronie odpowiedniej sumy pieniężnej, obliguje sąd administracyjny do jego rozpatrzenia niezależnie od tego, czy został on uzasadniony, czy też nie.

Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 154 § 7 p.p.s.a. Przepis ten nie miał zastosowania w stanie faktycznym sprawy i Sąd go nie stosował.

Rozpoznając ponownie sprawę, Sąd I instancji rozpozna merytorycznie zgłoszony na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wniosek o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.