Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1161/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.R. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wprowadzanie do obrotu środków zastępczych, oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, na podstawie art. 173 § 1-2 i art. 177 § 1 p.p.s.a., złożył W. R., zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez dowolną, niezgodną z zasadami logiki ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, która skutkowała błędem w ustaleniach faktycznych, polegającym na przyjęciu, że skarżący kasacyjnie dokonał sprzedaży substancji będących tzw. dopalaczami, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy, oceniony w sposób prawidłowy, nie daje podstaw do wysnucia takich wniosków,
- 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to art. 4 pkt 34 u.o.p.n. w zw. z art. 52a u.o.p.n. (w uzasadnieniu wskazano, że chodzi o ustawę z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wprowadzaniem do obrotu jest też oferowanie, pozostawanie do dyspozycji, przyzwolenie czy też bierna postawa, podczas gdy treść ww. przepisu nie uprawnia do stosowania tak szerokiej interpretacji pojęcia wprowadzania do obrotu i udostępniania.
Podnosząc powyższe zarzuty, na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że jedynym dowodem zgromadzonym w postępowaniu jest protokół kontroli lokalu, w czasie której krótko przesłuchano skarżącego kasacyjnie, a organ nie podjął czynności nakierowanych na zgromadzenie jakichkolwiek dodatkowych dowodów. W toku postępowania nie ujawniono więc żadnej sytuacji będącej sprzedażą bądź też przekazaniem substancji zabronionych osobie trzeciej przez skarżącego kasacyjnie. Organy, a następnie sąd wojewódzki, okoliczność tę zdają się wywodzić jedynie z kilku poszlak. Żadna z tych okoliczności nie jest jednak, w ocenie skarżącego kasacyjnie, wystarczająca, aby ustalić, bez popadania w sprzeczność z logiką, że w lokalu w istocie doszło do sprzedaży.
Skarżący kasacyjnie wskazał też, że punktem spornym w niniejszej sprawie jest rozumienie pojęcia "wprowadzania do obrotu" na gruncie obowiązujących przepisów prawnych. Jego zdaniem sąd wojewódzki podjął próbę rozszerzającej interpretacji tego pojęcia, której nie można zaakceptować.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.
Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego.
W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, co w niniejszej sprawie chce uczynić skarżący kasacyjnie. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. W. R. upatruje naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dowolnie, niezgodnie z zasadami logiki ocenił zgromadzony materiał dowodowy, który skutkował błędem w ustaleniach faktycznych, polegającym na przyjęciu, że skarżący kasacyjnie dokonał sprzedaży substancji będących tzw. dopalaczami. Jak wyżej wskazano, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. W ramach tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego.
Skoro w sprawie niniejszej stan faktyczny nie został skutecznie zakwestionowany przypomnieć należy, że skarżący kasacyjnie pracował w sklepie "[...]" w K. przy ul. [...] w jako sprzedawca. Uczestniczenie skarżącego w obrocie (sprzedaży) środkami zastępczymi zostało stwierdzone w trakcie kontroli sanitarnej przeprowadzonej [...] maja 2016 r. z udziałem Policji w jego obecności. W. R. we wskazanym sklepie wprowadzał do obrotu produkty co do których badania fizyko-chemiczne potwierdziły, że są środkami zastępczymi w rozumieniu art.4 pkt.27 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Miał też on świadomość, że sprzedaje tak zwane "dopalacze".
Art. 52 a ust.1 wskazanej wyżej ustawy stanowi, że kto, wbrew przepisom ustawy wytwarza lub wprowadza do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środek zastępczy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 20 000 zł do 1 000 000 zł. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, wymierza, w drodze decyzji, państwowy inspektor sanitarny właściwy ze względu na miejsce wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego. Decyzja ta podlega natychmiastowemu wykonaniu (ust. 2 art. 52a). Ustalając wysokość kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, państwowy inspektor sanitarny uwzględnia w szczególności ilość wytworzonego lub wprowadzonego do obrotu środka zastępczego (ust. 3 art. 52a). Redakcja tego przepisu wskazuje, że nie jest on pozostawiony uznaniu administracyjnemu, a jest obligatoryjny. Istota sporu sprowadza się do interpretacji definicji zawartej w art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii - pojęcia "wprowadzanie do obrotu".
Powołany wyżej przepis, jako wprowadzanie do obrotu określa udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych. Zauważyć należy, że art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii i art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (stanowiące m.in. podstawę prawną decyzji) zostały dodane do tych ustaw ustawą z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. nr 213, poz. 1396), zmieniającą przedmiotową ustawę z dniem 27 listopada 2010 r. Celem zmiany było przeciwdziałanie rozwojowi zjawiska wprowadzania do legalnego obrotu nowych substancji posiadających działanie psychoaktywne. Ustawa o przeciwdziałaniu narkomani wprowadziła w tym celu odpowiedzialność administracyjną, uzupełniając pierwotną ustawę o cały nowy rozdział 6a.
Ustawodawca uznał, że oprócz obowiązujących regulacji penalizujących wprowadzanie do obrotu środków odurzających, substancji psychotropowych lub słomy makowej, w celu realizacji podstawowych założeń ustawy, należy wyodrębnić instytucję odpowiedzialności administracyjnej za wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu na terytorium Polski środków zastępczych, czyli substancji pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używanych zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa. Wprowadzenie do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii sankcji administracyjnej z tytułu wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego miało na celu szybkie reagowanie na pojawiające się zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Zwrócić należy uwagę, że zmiany wprowadzone ustawą z dnia 8 października 2010 r. dotyczące odpowiedzialności administracyjnej funkcjonują niezależnie od istniejących już wcześniej w ustawie regulacji dotyczących odpowiedzialności karnej za wprowadzanie do obrotu środków odurzających, substancji psychotropowych lub słomy makowej lub uczestniczenie w takim obrocie.
Ustawodawca odrębnie penalizuje zatem czyn w postaci udzielania innej osobie środka odurzającego lub środków psychotropowych, określając w art. 58 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, że kto, wbrew przepisom ustawy, udziela innej osobie środka odurzającego lub substancji psychotropowej, ułatwia albo umożliwia ich użycie albo nakłania do użycia takiego środka lub substancji, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. Podobnie w art. 59 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii przewidziano środki karne m.in. za udzielanie innej osobie środka odurzającego lub substancji psychotropowej w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie "wprowadzania do obrotu" środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oznacza udostępnienie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim zarówno niebędącymi ich konsumentami, jak i będącymi ich konsumentami, tj. nabywającymi je w celu własnego spożycia. W konsekwencji prowadząc postępowanie organ inspekcji sanitarnej ustala i ocenia, czy doszło do "wprowadzania do obrotu", czyli do udostępnienia w jakiejkolwiek formie i jakimkolwiek celu, osobie trzeciej odpłatnie lub nieodpłatnie, środka zastępczego. Wykładnia językowa tego przepisu nie daje podstaw do przyjęcia, że przez osoby trzecie rozumieć należy wyłącznie konsumentów wymienionych w tym przepisie substancji. Prawidłowo organy orzekające i Sad I instancji przyjęły, że W. R. będąc sprzedawcą w sklepie w K. przy ul. [...] wprowadzał do obrotu środki zastępcze.
Dlatego zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się nieskuteczny. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.