Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 401/15 oddalił skargę J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Burmistrz Gminy i Miasta S. decyzją z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...] po rozpoznaniu wniosku "W." Sp. z o.o. z siedzibą w I. ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW z elementami towarzyszącymi (linia kablowa podziemna SN 15 kV, stacja pomiarowa, droga dojazdowa oraz plac manewrowy), przewidzianej do realizacji na działkach o nr [...] w miejscowości S..
W piśmie z dnia 25 listopada 2011 r. J. L., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. J. L. we wniosku zarzucił decyzji rażące naruszenie prawa polegające na nieustaleniu faktycznego oddziaływania elektrowni wiatrowych na środowisko, nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, brak charakterystyki przedsięwzięcia, błędne oznaczenie siedzib ludzkich w pobliżu elektrowni. Ponadto, nieuwzględnienie negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym na jego wysokospecjalistyczne gospodarstwo położone w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia oraz nieuwzględnienie skumulowanego oddziaływania na środowisko wszystkich elektrowni.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 157 § 1 oraz art. 127 § 3 i art. 105 § 1 kpa po rozpoznaniu wniosku J. L. o ponowne rozstrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] maja 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 871/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1005/13 oddalił skargę kasacyjną organu.
Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] maja 2008 r., w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej
W dniu 19 marca 2015 r. J. L. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc zarzuty tożsame z tymi, które wskazał we wniosku z dnia 25 listopada 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięć polegających na budowie czterech elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą w miejscowości S. na działkach o nr [...], akcentując przede wszystkim, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj. z rażącym naruszeniem procedury zawartej w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2013 roku, poz. 1235 ze zm.). Wskazane naruszenie polegało - zdaniem autora - na wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w której stwierdzono brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko z naruszeniem:
- 1) art. 63 ust. 1 pkt 1 b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, tj. bez uwzględnienia łącznie wszystkich uwarunkowań, o których mowa w tym przepisie, szczególnie powiązań przedsięwzięcia podlegającego ocenie z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie;
- 2) art. 64 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, tj. w oparciu o opinie Państwowego Inspektora Sanitarnego oraz Starosty Z. wydane z naruszeniem ww. przepisu polegającym na nieuwzględnieniu w tych opiniach łącznie uwarunkowań, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie,
- 3) art. 69 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, tj. bez wskazania zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i oparciu ustaleń faktycznych będących podstawą zaskarżonej decyzji wyłącznie na danych zawartych w złożonej przez inwestora karcie informacyjnej przedsięwzięcia,
- 4) art. 84 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, tj. wydanie zaskarżonej decyzji bez obligatoryjnego załącznika do decyzji w postaci charakterystyki przedsięwzięcia,
- 5) art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, tj. brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkich informacji o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie,
- 6) przeprowadzenie postępowania bez udziału wszystkich stron postępowania, w szczególności bez udziału skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję własną z [...] lutego 2015 r. i sprostowało oczywistą omyłkę pisarską w dacie wydania decyzji Kolegium znak: [...]. W pierwszym wierszu od góry, na stronie pierwszej decyzji zamiast "S., 2014-02-[...]" powinno być "S., 2015-02-[...]".
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że decyzja Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...], w sprawie środowiskowych uwarunkowań nie była wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) ponieważ ustawa ta nie obowiązywała w dacie wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia. Nie mogło zatem dojść do naruszenia przepisów wskazanego aktu. Decyzja została natomiast wydana w trybie i na zasadach wynikających z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wyraziło pogląd, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Organ administracji podkreślił, że w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności nie ma w zasadzie proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy, tylko dokonanie oceny co do jej zgodności z normami prawa procesowego i materialnego obowiązującymi w chwili jej wydawania. W postępowaniu nieważnościowym organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania oczywistych uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. W postępowaniu tym organ administracji nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w zakresie, o jakim mowa w art. 7 i 77 § 1 kpa, lecz dokonuje kontroli legalności ostatecznej decyzji administracyjnej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa.
Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma bowiem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno - prawnego.
Zdaniem organu odwoławczego z akt sprawy wynika, iż zgodnie z procedurą uregulowaną w ustawie Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia rozstrzygnięcia, Burmistrz Gminy i Miasta S. uzyskał wymagane stanowiska Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. oraz Starosty Z. w przedmiocie tego, czy dla planowanego przedsięwzięcia zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określenia zakresu ewentualnego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z., jaki i Starosta Z. stwierdzili, iż planowane przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (pismo PPIS w Z. z dnia 31 marca 2008 r., znak: PSSE-NS ZNS-460/18/2008, postanowienie Starosty Z. z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...]). Powyższe zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowiło podstawę do wydania w dniu 10 kwietnia 2008 r. przez Burmistrza Gminy i Miasta S., postanowienia znak: [...], o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, a w konsekwencji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z dyspozycją art. 56 ustawy.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. nie można uznać, iż organ administracji rażąco naruszył prawo nie przeprowadzając badań wpływu na środowisko pojedynczych, jak i wszystkich wiatraków pracujących w jednym czasie, które na podstawie oddzielnych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięć polegających na budowie elektrowni wiatrowych, miały zostać posadowione na sąsiadujących ze sobą działkach, oraz nie badając istnienia negatywnego, szkodliwego oddziaływania na środowisko turbin wiatrowych. Organ administracji wyjaśnił, że żaden przepis ustawy nie precyzuje, czy w przypadku, gdy w bliskim sąsiedztwie planowane jest przez inwestora wybudowanie większej ilości turbin wiatrowych, decyzja środowiskowa powinna być wydana na pojedynczą elektrownię wiatrową, czy też powinna ona obejmować wszystkie turbiny składające się na farmę wiatrową. Trudno zatem wskazać jaki przepis w powyższej kwestii miałby zostać naruszony w sposób rażący.
Organ odwoławczy podkreślił, że zarzut nieprzeprowadzenia postępowania z udziałem wszystkich stron, w tym J. L. może stanowić jedynie podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie stanowi on argumentu przemawiającego za koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji.
Organ administracji uznał, że decyzja posiada wymagany prawem załącznik w postaci charakterystyki przedsięwzięcia. Pomimo tego, że dokument został nazwany "Informacją o planowanym przedsięwzięciu", to zawiera on konieczne dane, o których mowa w art. 49 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, które pozwalają na scharakteryzowanie przedsięwzięcia.
Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. L., który zarzucił organowi:
- 1. błędne uznanie, że zarzuty postawione przez skarżącego zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (decyzji środowiskowej) nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia jej nieważności, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w:
- a. art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. z rażącym naruszeniem art. 46 ust. 2 a ustawy Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu na dzień wydania decyzji, polegającym na nie zakwalifikowaniu elektrowni wiatrowej będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji środowiskowej jako jednego przedsięwzięcia z innymi elektrowniami wiatrowymi realizowanymi w gminie S. przez inne podmioty i w konsekwencji błędne przeanalizowanie, określenie i ocena bezpośredniego i pośredniego wpływu przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, na postawie art. 47 ustawy Prawo ochrony środowiska;
- b. art. 156 § 1 pkt 7 kpa w zw. z art. 33 ust. 3 oraz art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 268 a kpa polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji przez J. S. podinspektora do spraw ogólnoorganizacyjnych w Urzędzie Gminy i Miasta S. bez upoważnienia Burmistrza Gminy i Miasta S.;
- 2. błędne uznanie, że żaden przepis ustawy Prawo ochrony środowiska nie precyzuje zasad postępowania w przypadku, gdy w bliskim sąsiedztwie powstaje kilka elektrowni wiatrowych, w sytuacji gdy z treści art. 46 ust. 2 a ustawy Prawo ochrony środowiska jasno wynika, że takie elektrownie powinny zostać potraktowane jako jedno przedsięwzięcie co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 156 §1 pkt 2 oraz 7, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej.
Skarżący stwierdził, że ustawodawca nałożył na organy biorące udział w ocenie czy dane przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, obowiązek zbadania czy dane przedsięwzięcie jest powiązane z innymi przedsięwzięciami szczególnie w aspekcie kumulowania się oddziaływań. Istniała podstawa prawna, art. 46 ustawy Prawo ochrony środowiska, by badać wpływ na środowisko planowanej elektrowni wiatrowej, w powiązaniu z już istniejącymi inwestycjami tożsamymi technologicznie i posadowionymi na tym samym terenie, w zasięgu wzajemnego oddziaływania. Pomimo tego, wydając decyzję organ nie zbadał jaki wpływ na środowisko będą miały wszystkie elektrownie istniejące, w powiązaniu z planowaną oraz z tymi, które mają powstać w dalszej przyszłości.
Skarżący podniósł, że w czasie prowadzenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji, w wyniku którego wydano zaskarżoną decyzję, w odległości ok. 1,5 km od nieruchomości skarżącego znajdowała się działająca farma wiatrowa składająca się z pięciu elektrowni, która to okoliczność była znana organowi wydającemu zaskarżoną decyzję z urzędu.
Skarżący wskazał, że regulacja dotycząca ocen oddziaływania na środowisko miała w dacie wydania zaskarżonej decyzji na celu analizę wpływu danego przedsięwzięcia na środowisko, we wszystkich aspektach oddziaływania tak na poszczególne jego elementy oraz środowisko traktowane jako całość, co służy realizacji, zawartej w art. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, zasadzie kompleksowości. Skarżący organom administracji zarzucił brak poczynienia ustaleń, które zmierzały do kompleksowej analizy oddziaływań planowanej inwestycji, także na tle inwestycji już istniejących.
Ponadto, w ocenie skarżącego brak udziału skarżącego w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2015 r. wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 16 § 1 kpa, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco wymienione w art. 156 § 1 kpa, a jedną z nich jest między innymi wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Zestawienie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa stanowi katalog zamknięty. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 kpa. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 kpa) albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa).
Nie jest dopuszczalna w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ocena innych zagadnień, a w szczególności organ nadzorczy nie może rozstrzygać co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania w trybie zwykłym. Tryb kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zawężony i odbywa się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji, której postępowanie dotyczy.
Sąd I instancji wskazał, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera legalnej definicji pojęcia "rażącego naruszenia prawa", chociaż jest to jedna z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 kap. Treść pojęcia "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. W orzecznictwie podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006 str. 743). Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia jest stan prawny z dnia wydania decyzji.
Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. Nie każde zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to bowiem naruszenie normy prawnej niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych, a przekroczenie prawa musi być jasne i niedwuznaczne. Rażące naruszenie prawa jest więc wyrazem ewidentnego oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. Decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa" tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki.
Po pierwsze konieczna jest oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Po drugie - przepis, który został naruszony nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa, a po trzecie - skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji.
Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, Sąd wskazał, że w sprawie nie zaistniała przesłanka nieważności, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zarzut skarżącego, że organ orzekający w sprawie środowiskowych uwarunkowań odstąpił od sporządzenia raportu środowiskowego nie znajduje uzasadnienia. Sąd wyjaśnił, że w dniu wydawania kwestionowanej decyzji środowiskowej na terenie sąsiadującym z terenem inwestycji brak było jakichkolwiek inwestycji dotyczących wytwarzania energii elektrycznej przez elektrownie wiatrowe, lecz były one umiejscowione - według twierdzeń strony - 1,5 km dalej. Powyższe wynika z faktu, iż kontrolowana decyzja była pierwszą z czterech decyzji uzyskanych przez ten sam podmiot w sprawie budowy czterech elektrowni wiatrowych.
Sąd wskazał, że nie można oczekiwać, że organ miałby badać skumulowane oddziaływanie turbin z obiektami, co do których nie wydano jeszcze decyzji środowiskowych i które nie istniały. Decyzje środowiskowe dla kolejnych przedsięwzięć wydane bowiem zostały dopiero po roku, w kwietniu 2009 r.
Sąd wskazał, że na podstawie art. 51 ust. 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska wydano rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573 ze zm.), którego § 5 pkt 1 lit. b stanowił, że szczegółowymi uwarunkowaniami, związanymi z kwalifikowaniem przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko to rodzaj i charakterystyka przedsięwzięcia, z uwzględnieniem powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na terenach nieruchomości sąsiednich. Zdaniem Sądu z powyższego przepisu wynika, iż organ obowiązany był do uwzględnienia kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć, jednak tylko w ograniczeniu do przedsięwzięć znajdujących się na terenach nieruchomości sąsiednich, a takich w realiach tej sprawy w 2008 roku nie było, gdyż znajdowały się 1,5 km dalej.
Z tych samych względów, Sąd za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 46 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska, który nakazywał kwalifikować przedsięwzięcia powiązane technologicznie jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Posadowienie dwóch lub więcej turbin wiatrowych w odległości 1,5 km nie jest wystarczające do uznania ich za przedsięwzięcia powiązane technologicznie.
Za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi, że osoba podpisująca decyzję w 2008 r. nie posiadała pełnomocnictwa, albowiem w aktach znajduje się stosowne upoważnienie z 2006 r. dla J. S., z którego wynika umocowanie do wydawania i podpisywania decyzji administracyjnych w imieniu Burmistrza Gminy i Miasta S..
Za chybiony Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, gdyż zawarta w nim zasada kompleksowości odnosi się do wzajemnych oddziaływań pomiędzy elementami środowiska, nie zaś inwestycjami mogącymi wpływać na środowisko. Innymi słowy jest to nakaz zbadania wpływu inwestycji na środowisko traktowane jako całość, a nie wpływu wszelkich inwestycji na dany element środowiska.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa:
1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 46 ust. 2a oraz art. 47 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z § 5 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że brak uwzględnienia, przy wydawaniu decyzji środowiskowej powiązań z farmą wiatrową składająca się z 5 elektrowni wiatrowych, położoną w odległości ok. 1,5 km od elektrowni będącej przedmiotem w/w decyzji środowiskowej nie stanowi rażącego naruszenia prawa gdyż odległość między farmą wiatrową i przedmiotową elektrownią jest zbyt duża, przedsięwzięcia nie znajdują się na nieruchomościach sąsiednich i nie mogą zostać uznane za przedsięwzięcia powiązane technologicznie, a zatem organ nie miał obowiązku zbadania skumulowanego oddziaływania w/w przedsięwzięć;
2/ naruszenie art. 134 i 135 ppsa w zw. z art. 56 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska polegające na braku ustalenia, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] maja 2008 r. znak: [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 56 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez niezałączenie do decyzji środowiskowej obligatoryjnego załącznika w postaci charakterystyki przedsięwzięcia. Powyższe stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa gdyż jest niedopuszczalnym przekroczeniem prawa, w sposób jasny i niedwuznaczny bowiem naruszony przepis nakłada na organ obligatoryjny obowiązek dołączenia do decyzji środowiskowej charakterystyki przedsięwzięcia i jego uchybienie narusza zasadę praworządności określoną w art. 6 kpa;
3/ naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z przepisami postępowania art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisu prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z przepisami postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 kpa polegające na uznaniu, że naruszenie przez organ przepisów postępowania polegające na pominięciu skarżącego jako strony postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań nie może stanowić rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w tym postępowaniu, a jest jedynie podstawą do ewentualnego wznowienia postępowania, w sytuacji gdy naruszenie wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 kpa może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, jak to miało miejsce w stanie faktycznym sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 kpa i oddalenia skargi.
Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi;
- 2. zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego opisała stan sprawy, rozwijając wskazane zarzuty.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie J. L. domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej, przewidzianej do realizacji na działkach o nr [...] w miejscowości S., jako podstawę żądania wskazując przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. oceniając przedmiotowy wniosek decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] maja 2008 r., zaś w ramach wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ten sam organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję rozstrzygnięciem z dnia [...] marca 2015 r. Natomiast Sąd I instancji oceniając zaskarżoną decyzję w ramach sądowej kontroli jej legalności trafnie przyjął, że nie narusza ona prawa, a więc decyzja z dnia [...] maja 2008 r. nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Wyrok Sądu I instancji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pełni odpowiada prawu, a przedstawiona w nim argumentacja uzasadniała zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 151 ppsa, a więc oddalenia skargi.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 46 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska to wskazać należy, że jest on niezasadny. Zgodnie z treścią art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, obowiązującą w dacie wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji ([...] maja 2008 r.), przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Należy zgodzić się z argumentacją wyrażoną w wyroku, że brak było podstaw prawnych do badania oddziaływania planowanej inwestycji z inwestycjami zlokalizowanymi w odległości 1,5 km od planowanej inwestycji. Nie było podstaw do kwalifikowania jako jednego przedsięwzięcia planowanej inwestycji z inwestycjami istniejącymi ze względu na znaczną odległość. Potwierdzeniem powyższego jest wskazany przez skarżącego kasacyjnie § 5 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, który operuje pojęciem "nieruchomości sąsiednich", a do takich nie można zaliczyć nieruchomości znajdujących się w odległości 1,5 km.
Nadto zarzucając naruszenie art. 47 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednostki redakcyjnej wymienionego przepisu. Nie jest zaś rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej i ustalanie, które w istocie przepisy wymienionych artykułów, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone. Podobną uwagę należy odnieść do wskazanego zarzutu naruszenia art. 134 ppsa.
Z kolei o naruszeniu art. 135 ppsa nie sposób mówić w sytuacji, gdy - jak w sprawie - zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Z treści art. 135 ppsa wynika bez wątpienia, że przepis ten ma zastosowanie tylko w razie uwzględnienia skargi - podstawą do jego zastosowania jest bowiem stwierdzenie przez sąd, że nie tylko akt lub czynność bezpośrednio do sądu zaskarżone, ale także akt lub czynność poprzedzająca wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego (por. np. wyroki NSA: z 16 lutego 2006 r., I OSK 440/05, z 16 maja 2006 r., II OSK 822/05, z 28 lipca 2004 r., OSK 678/04). Autor skargi kasacyjnej wymieniony powyżej zarzut łączy z naruszeniem art. 56 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez niezałączenie do decyzji środowiskowej załącznika w postacie charakterystyki przedsięwzięcia. Zgodnie z powyższym przepisem charakterystyka całego przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Słusznie Sąd I instancji zaaprobował stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., że "Informacja o planowanym przedsięwzięciu" zawiera konieczne dane, o których mowa w art. 49 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, które pozwalają na scharakteryzowanie przedsięwzięcia.
Sąd I instancji nie naruszył także przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 kpa. Zarzut ten sprowadza się do wskazania, że rażącym naruszeniem prawa jest pominięcie skarżącego jako strony postępowania. Słusznie wyjaśnił Sąd I instancji powołując się na orzecznictwo sądowe, że powyższe może być okolicznością stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że w sprawach w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 kpa. Oznacza to, że dotyczy to także przesłanki wznowienia postępowania z tej przyczyny, że w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 4 kpa strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Dlatego też pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w danym postępowaniu administracyjnym nie można w żadnym przypadku uznać jako przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły skutkować uchyleniem wyroku Sądu I instancji.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.