Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25.09.2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, oddalił skargę H. i P. K. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie - w przedmiocie odstępstw od projektu budowy domu jednorodzinnego.
W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, co następuje
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] decyzją z dnia [...] – wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy, na skutek uchylenia poprzedniej decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8.04.2003 r. – umorzył postępowanie w sprawie odstępstw od projektu budowy domu jednorodzinnego, w zabudowie szeregowej, położonego przy ul. [...] w [...]. Wskazał przy tym, że budowa wyżej wymienionego obiektu prowadzona była na podstawie projektu zatwierdzonego decyzją z dnia [...]1996 r. a także w oparciu o decyzję z dnia [...]1999 r. przenoszącą pozwolenie na budowę ww. segmentu na rzecz małżonków K. oraz zatwierdzającą projekt zamienny ww. obiektu. Ponieważ w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji nie brali udziału J. i D. K. wobec tego wszczęte zostało postępowanie wznowieniowe, które w efekcie doprowadziło do wyeliminowania decyzji z dnia [...]1999 r
Następnie decyzją z dnia [...]2001 r. Prezydent Miasta [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, zobowiązując inwestorów do zakończenia pozostałych robót budowlanych do dnia 31.12.2002 r.. W dniu 4.07.2003 r. inwestorzy zawiadomili Urząd Miasta [...] o wykonaniu robót budowlanych, który nie zgłosił sprzeciwu o którym mowa w art. 54 ust. 2 – Prawa budowlanego.
W tej sytuacji postępowanie w sprawie odstępstw od projektu budowlanego należało umorzyć.
Decyzja pozwalająca na użytkowanie ma bowiem rozstrzygające znaczenie w tej sprawie gdyż stwierdza, iż budowa przedmiotowego obiektu jest zgodna z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu a także z warunkami pozwolenia na budowę.
Decyzją z dnia [...] Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do rozpoznania. Organ odwoławczy uznał, iż w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja pozwalająca na użytkowanie "obiektu". Nie można bowiem uznać, iż prawidłowo zostało dokonane zgłoszenie o zakończeniu budowy. Zgodnie z ustawą z dnia 27.03.2003 r. – o zmianie ustawy Prawo budowlane (...), która weszła w życie 11.07.2003 r. organem właściwym do przyjmowania tego rodzaju zgłoszeń jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Nadto powołano się na wyrok NSA z dnia 8.04.2003 r. sygn. akt IV SA 2962/01 i zawarte w nim wiążące dla organu zalecenia.
Oddalając złożoną na powyższą decyzję skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu odwoławczego dotyczące "nieskuteczności dokonanego zgłoszenia". Zwrócił jednakże uwagę, że od dnia wejścia w życie ww. ustawy, tj. od 11.07.2003 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się wprawdzie przepisy dotychczasowe, jednakże organem właściwym do jej rozpatrzenia będzie nowy organ, którym stosownie do art. 83 ust. 1 jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (patrz – zmiany wprowadzone ust. 1 pkt 62 ustawy z 27.03.2003 r.). Wyraził również pogląd, że samo zgłoszenie wniosku w dniu 4.07.2003 r. nie mogło być uznane za zgłoszenie gdyż nie zostały do niego dołączone wymagane przepisami dokumenty a te miały zostać dołączone – jak wynika z wniosku, po 20.07.2003 r. W tej sytuacji termin do wniesienia sprzeciwu rozpoczął swój bieg dopiero po przedstawieniu wszystkich dokumentów.
W założonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej H. K. i P. K. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, podnieśli następujące zarzuty:
" I. Naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.
- - art. 54 w zw. z ar. 82a – Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu 4.07.2003 r. – poprzez uznanie, iż ww. przepisy nie miały zastosowania w sprawie,
- - art. 7 ust. 1 i 5 ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718) poprzez niezastosowanie ww. przepisów i uznanie, że organem właściwym do rozpoznania wniosku z dnia 4.07.203 r. nie był Urząd Miasta,
- - art. 7 ust. 4 – cyt. ustawy poprzez zastosowanie tego przepisu i uznanie, iż z dniem 11.07.2003 r. nastąpiła zmiana organu właściwego do rozpoznania sprawy,
- - naruszenie art. 8 i 9 kpa – wobec nieprzekazania przez organ wniosku skarżących do rozstrzygnięcia organowi właściwemu.
- II. Naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprzeprowadzenie dowodu w celu ustalenia czy istniało porozumienie zawarte w trybie art. 82a – Prawa budowlanego, oraz czy zawiadomienie z dnia 4.07.2003 r. było kompletne, czy też było uzupełniane".
W złożonej odpowiedzi na skargę D. K. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Postępowanie kasacyjne polega na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany (art.183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia ich w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania przez wnoszącego skargę kasacyjną przepisów prawa, którym uchybił sąd. Przypomnieć bowiem należy, że przedmiotem kontroli kasacyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest wyrok sądu administracyjnego a nie decyzja administracyjna, która była przedmiotem skargi do sądu. Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej winny wskazywać jakie błędy – w granicach określonych w art. 174 p.p.s.a. – popełnił sąd I instancji. Pamiętać przy tym należy, że sąd ten dokonuje jedynie kontroli działalności organów administracji pod względem jej zgodności z prawem. Nie kształtuje natomiast bezpośrednio swymi orzeczeniami sytuacji prawnej stron postępowania administracyjnego.
Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się głównie do naruszenia przepisów prawa materialnego. Zauważyć w związku z powyższym należy, że wobec tego iż przedmiotem kontroli sądu była decyzja kasacyjna organu II instancji, istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny czy oddalając skargę na tę decyzję, sąd prawidłowo ocenił zastosowanie przez organ art. 138 § 2 kpa – stanowiącego podstawę prawną kontrolowanej decyzji.
Poza sporem jest bowiem, że w niniejszej sprawie nie zostało wydane orzeczenie merytoryczne rozstrzygające sprawę. Brak jest więc decyzji, która konkretyzowałaby normę prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego. W takiej sytuacji podnoszenie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, które nie było stosowane w podanym wyżej znaczeniu, należy uznać za bezprzedmiotowe, a w każdym bądź razie za przedwczesne. W zawartych w skardze kasacyjnej zarzutach nie zakwestionowano natomiast stanowiska sądu w zakresie prawidłowego zastosowania przez organ II instancji dyspozycji art. 138 § 2 kpa.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, co następuje:
Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez sąd art. 8 i 9 kpa. Od 1.01.2004 r. postępowanie przed sądami administracyjnymi normują przepisy ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wyłącznie naruszenia przepisów tej ustawy może dotyczyć podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut, zgłoszony na podstawie art. 174 pkt 2 cyt. ustawy. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają już bowiem zastosowania do postępowania prowadzonego przed sądem.
Za bezzasadny należy również uznać zarzut naruszenia przez sąd art. 106 § 3 – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przepis ten zezwala sądowi administracyjnemu wyłącznie na przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Przede wszystkim zauważyć należy, że ze sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu nie wynika czy przeprowadzony w celu ustalenia określonych okoliczności dowód miał być dowodem z dokumentów, a tylko tego rodzaju dowód mógł być przez sąd przeprowadzony. Niezależnie od tego należy zauważyć, że okoliczności które miały być wyjaśnione przez przeprowadzenie ww. dowodów nie mają żadnego związku z rozstrzygnięciem zawartym w kontrolowanej przez sąd decyzji kasacyjnej.
Z wymienionych wyżej przyczyn zarzuty skargi kasacyjnej, jako nieusprawiedliwione, na zasadzie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – podlegały oddaleniu.
Postępowanie kasacyjne polega na badaniu podstaw kasacyjnych, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany (art. 183 p.p.s.a.). Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego ich określenia w samej skardze. Skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach, wymienionych w art. 174 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania o ile uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Formułując zarzuty skargi kasacyjnej należy przede wszystkim wskazać, które przepisy oznaczone numerem artykułu ustawy zostały naruszone i na czym to naruszenie polegało oraz w przypadku powołania się na drugą z wymienionych w art. 174 cyt. ustawy podstaw kasacyjnych, jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Zamieszczony w pkt 2 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez sąd przepisów postępowania nie spełnia powyższych wymogów. Wnoszący skargę kasacyjną nie wymienił bowiem przepisów postępowania, które według niego zostały przez sąd naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny nie jest natomiast uprawniony do konkretyzowania zarzutów. Niewskazanie w skardze kasacyjnej konkretnego przepisu powoduje, iż ogólnie sformułowany zarzut naruszenia przez sąd przepisu postępowania nie mógł zostać przez sąd uwzględniony, ponieważ uniemożliwiał dokonanie oceny wpływu zarzucanego w taki sposób naruszenia na wynik sprawy.
W tej sytuacji przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut sprowadza się wyłącznie do naruszenia przez sąd przepisów prawa materialnego, tj. art. 32, 34 i 35 – Prawa budowlanego przez niewłaściwe ich zastosowanie sprowadzające się do błędnego przyjęcia, iż przedstawiona dokumentacja projektowa nie spełnia wymogów zawartych w przepisach.
Odnosząc się do przestawionego wyżej zarzutu zauważyć należy, że naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie bądź niezastosowanie to sprawa prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Ograniczając się zatem do zarzutu naruszenia wymienionych wyżej przepisów Prawa budowlanego, skarżący winien wykazać, że w ramach stanu faktycznego ustalonego przez organy i przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku, zachodzą postawy do przyjęcia, iż zostały spełnione wymogi zawarte w cytowanych wyżej przepisach. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, że skarżący podważa ustalenia faktyczne stanowiące podstawę kwestionowanego wyroku, podważa ustalenia faktyczne stanowiące podstawę kwestionowanego wyroku przedstawiając własny stan faktyczny. Stwierdza bowiem, iż projekt budowlany został sporządzony zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3.09.1998 r. - w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.
Zauważyć w związku z powyższym należy, że brak w skardze skutecznego zarzutu naruszenia przez sąd właściwych przepisów postępowania, uniemożliwia zwalczanie przez skarżącego ustaleń faktycznych dotyczących braków w dokumentacji projektowej a także niespełnienia przez przedłożony projekt budowlany wymogów określonych w przepisach cyt. rozporządzenia. Dla dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny trafności takich zarzutów miarodajne są w tej sytuacji ustalenia faktyczne będące podstawą wydania zaskarżonego wyroku.
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w ustalonym, w niniejszej sprawie stanie faktycznym – który w ramach podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia wyłącznie przepisów prawa materialnego nie może być podważany – nie można przyjąć, iż naruszone zostały przez sąd przepisy art. 32, 34 i 35 – Prawa budowlanego.
Z przytoczonych wyżej powodów prawidłowość zastosowania w niniejszej sprawie art. 48 – Prawa budowlanego nie mogła nasuwać żadnej wątpliwości.
Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.