Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 kwietnia 2020 r., VII SA/Wa 373/20 oddalił skargę R. K. na postanowienie Ministra Zdrowia z 13 grudnia 2019 r. znak: MDO.051.763.2018(2) w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów do postępowania egzekucyjnego, prowadzonego w związku z uchylaniem się przez skarżącego od obowiązku poddania małoletniej córki obowiązkowym szczepieniom ochronnym.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Toruniu wystawił tytuł wykonawczy z dnia 25 września 2016 r. o nr 146/N.EP/2016, w którym stwierdził obowiązek zobowiązanego do poddania obowiązkowi szczepień małoletniej G. K. ur. [...] r. Tytuł ten zawierał pouczenie odnośnie terminu zgłoszenia zarzutów w sprawie. Przesyłkę zawierającą opatrzony klauzulą wykonalności tytuł wykonawczy, niepodjętą w terminie 14 dni, zgodnie z art. 44 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego pozostawiono w aktach sprawy i doręczenie zostało uznane za dokonane w dniu 13 października 2016 r. W dniu 31 października 2018 r. (data stempla pocztowego) zobowiązany wniósł do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Postanowieniem z dnia 28 listopada 2018 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski postanowił odmówić uwzględnienia zarzutów z uwagi na uchybienie terminu do ich zgłoszenia.
Skarżący w zażaleniu na powyższe postanowienie zarzucił naruszenie art. 122 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie, że nie przysługuje mu prawo wniesienia jakichkolwiek zarzutów, mimo iż z art. 122 u.p.e.a. nie wynika ograniczenie czasowe do wniesienia zarzutów.
Minister Zdrowia postanowieniem z 13 grudnia 2019 r. znak MDO.051.763.2018(2), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), dalej "kpa" oraz art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1438 z późn. zm.), dalej "u.p.e.a.", utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji bowiem wniesione zażalenie było pozbawione podstaw.
Minister Zdrowia mając na uwadze treść art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. oraz poglądy orzecznictwa wskazał, że zarzuty mogą być wnoszone w postępowaniu egzekucyjnym tylko raz, i to w terminie 7 dni od pouczenia zobowiązanego o prawie do ich zgłoszenia. Zobowiązany nie może po upływie terminu do wniesienia zarzutów uzupełniać zarzutów zgłoszonych w terminie, powołując nowe ich podstawy.
Następnie Minister wskazał, że jeżeli wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje poprzez zastosowanie środka w postaci grzywny w celu przymuszenia, zobowiązanemu doręcza się odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Z uwagi na fakt, że doręczenie tytułu wykonawczego wiąże się z prawem wniesienia zarzutów, a doręczenie postanowienia o nałożeniu grzywny wiąże się z prawem do wniesienia zażalenia, mogłyby powstać wątpliwości co do wzajemnej relacji tych środków zaskarżenia. Z tych właśnie przyczyn ustawodawca wprowadził art. 122 § 3 u.p.e.a., który rozwiewa te wątpliwości i stanowi, że zobowiązany może jednocześnie korzystać z prawa zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawa wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny.
Natomiast na dalszych etapach postępowania egzekucyjnego zarzuty (po upływie terminu do ich wniesienia) nie przysługują, chociażby postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia doręczane było ponownie. Taki wniosek płynie z art. 122 § 1 pkt 1 w zw. z art. 32 u.p.e.a. Z przepisów tych wynika bowiem a contrario, że odpisu tytułu wykonawczego na dalszych etapach postępowania egzekucyjnego nie doręcza się ponownie ("doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony"), a co za tym idzie nie można ponownie realizować prawa do wniesienia zarzutów. Skoro zatem doręczenie tytułu wykonawczego następuje tylko raz przy wszczęciu postępowania, to nie może budzić wątpliwości, że związane z tym skutki prawne, które wiążą się z doręczeniem tytułu wykonawczego, w tym rozpoczęcie (otwarcie) 7 dniowego terminu do wniesienia zarzutów, również występują tylko raz.
Organ zauważył, że skarżący wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego z 2-letnim uchybieniem terminu, były one zatem ewidentnie spóźnione i nie mogły być merytorycznie rozpoznawane w trybie art. 33 i 34 u.p.e.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 122 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez uznanie, iż nie przysługuje mu prawo do wniesienia jakichkolwiek zarzutów po upływie 7 dni od doręczenia tytułu wykonawczego, mimo, iż z art. 122 upea nie wynika ograniczenie czasowe do wniesienia zarzutów.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę bowiem nie zasługiwała ona na uwzględnienie.
Sąd mając na uwadze przedmiot sprawy i okoliczności faktyczne, z których jednoznacznie wynika, że zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym zostały wniesione przez skarżącego po terminie 7 dni od doręczenia mu tytułu wykonawczego wraz z pouczeniem o prawie wniesienia zarzutów, wyjaśnił, że z treści art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. wynika, że termin 7-dniowy do wniesienia zarzutów ma charakter terminu zawitego. Treść tego przepisu wskazuje, że ustawodawca nie przewidział odmiennego sposobu obliczania terminu w zależności od podstawy zgłoszonego zarzutu, dotyczy to także zarzutu, o którym stanowi art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a., a więc zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Zarzuty nie dotyczą bowiem kontroli poszczególnych czynności egzekucyjnych, tylko są skierowane przeciwko samej istocie egzekucji. Skoro z art. 27 u.p.e.a. wynika, że pouczenie o możliwości zgłoszenia zarzutów w terminie 7 dni jest koniecznym elementem składowym doręczanego zobowiązanemu tytułu wykonawczego, to przy braku wyraźnej regulacji ustawodawcy trudno byłoby przyjąć inny termin do wniesienia zarzutów, aniżeli liczony od daty doręczenia zobowiązanemu tego dokumentu.
Wobec tego Sąd I instancji nie zgodził się ze skarżącym, że również na późniejszym etapie postępowania egzekucyjnego zobowiązany może zgłaszać zarzuty. W ocenie Sądu, niezasadny był zarzut naruszenia art. 122 § 3 u.p.e.a., Stanowi on, że zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, którą można rozważać w oderwaniu od innych przepisów ustawy.
Mając na uwadze treść z art. 122 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 32 tej ustawy Sąd stwierdził, że doręczenie postanowienia o nałożeniu grzywny nie powoduje, że możliwość wniesienia zarzutów niejako otwiera się na nowo.
Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
- - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
- I. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., P.p.s.a.), poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez sąd na mocy art. 134 P.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów:
- 1. art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez zaliczenie Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i przyjęcie na tej podstawie, że może nakładać na obywateli obowiązek zaszczepienia dziecka określoną ilością dawek szczepionek w ustalonych odgórnie okresach, pomimo że akt prawny o nazwie komunikat nie zalicza się do aktów prawa powszechnego, a jedynie prawa wewnętrznego, w ramach którego brak jest możliwości nakładania obowiązków i ograniczenia praw obywateli;
- 2. art. 5 ust. 1 pkt 1b ustawy w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie, że obowiązek szczepień ochronnych u małoletniego dziecka skarżącego w zakresie podania poszczególnych dawek szczepionek jest wymagalny ze względu na osiągnięcie przez nie przedziału wiekowego, pomimo że Sąd nie wskazuje, z jakiego aktu normatywnego o charakterze powszechnie obowiązującym wynika obowiązek podania dziecku tych dawek szczepionek;
- 3. art. 33 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie, że szczepienia wymienione w tytule wykonawczym są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z treści Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 ustawy może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, a nie Główny Inspektor Sanitarny, co wskazuje, że skarżący może zaszczepić córkę w terminie przewidzianym w rozporządzeniu, tj. do ukończenia przez nią odpowiednio 6, 15 i 19 roku życia;
- 4. art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 31 ust. 1 w zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji RP poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki do ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa do ochrony życia prywatnego oraz ochrony zdrowia, pomimo że wprowadzone ograniczenia nie spełniają przesłanek konieczności, proporcjonalności i wprowadzenia w drodze ustawy;
- 5. art. 33 § 1 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie, że nałożona na skarżącego grzywna nie stanowi środka zbyt uciążliwego;
- II. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku podania poszczególnych dawek szczepionek, dowodów, na których oparł się organ oraz dowodów, którym odmówił wiarygodności, stwierdzając, iż obowiązek zaszczepienia małoletniej przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej, jak również brak wskazania, którego szczepienia dotyczy postępowanie.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także dopuszczenie dowodów z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów (wyników badań laboratoryjnych szczepionki Infanrix Hexa oraz wyników badań brytyjskich naukowców dotyczących aluminium w tkankach mózgowych).
Ponadto wniesiono o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 17 ust. 1, ust. 10 pkt 1 i 2 oraz ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1-3 oraz art. 68 ust. 1-3 i art. 87 ust. 1 Konstytucji, ewentualnie zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości UE o wykładnię art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wniesiono przy tym o zawieszenie niniejszego postępowania sądowego do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny lub Trybunał Sprawiedliwości UE.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a., zdanie drugie, uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez R. K. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W ocenie NSA, wszystkie postawione w skardze kasacyjnej zarzuty są chybione bowiem przedmiotem sprawy nie było oddalenie zgłoszonych przez skarżącego w postępowaniu egzekucyjnym zarzutów ale odmowa uwzględnienia zarzutów z uwagi na okoliczność przekroczenia ustawowego terminu do ich zgłoszenia. Żaden z powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów nie odnosi się do kwestii zachowania terminu do zgłoszenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.
Odmowa uwzględnienia zarzutów przez organy w zaskarżonych postanowieniach, czyli brak ich merytorycznego rozpatrzenia nie wynikał z ich merytorycznej niezasadności ale z wniesienia ich po terminie.
Skoro Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Toruniu wystawił wobec skarżącego tytuł wykonawczy z dnia 25 września 2016 r. o nr 146/N.EP/2016, nakładający na niego obowiązek poddania obowiązkowi szczepień jego małoletniej córki G. K., urodzonej [...] r., w którym zostało zawarte pouczenie odnośnie terminu zgłoszenia zarzutów w sprawie, to od chwili jego doręczenia skarżącemu zaczął biec termin 7 dni do zgłoszenia zarzutów (art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.). Jak wynika z akt sprawy przesyłka zawierająca tytuł wykonawczy nie została podjęta w terminie 14 dni od zawiadomienia o jej złożeniu w Urzędzie Pocztowym, a zatem zgodnie z art. 44 § 4 K.p.a. organ uznał ją za skutecznie doręczoną w dniu 13 października 2016 r. Termin na złożenie zarzutów upływał zatem 20 października 2016 r. Natomiast skarżący wniósł do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w dniu 31 października 2018 r. Jednoznacznie powyższe świadczy o tym, że zarzuty skarżącego w postępowaniu egzekucyjnym zostały wniesione z uchybieniem terminu. To uniemożliwiało ich merytorycznie rozpoznanie i organ wydał postanowienie o odmowie uwzględnienia zarzutów.
Z tego wynika, że powodem takiego rozstrzygnięcia był art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., który stanowi, że tytuł wykonawczy zawiera pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
W art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. ustawodawca, w ramach wymogów jakie zawiera tytuł wykonawczy, wskazuje pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Poprzez tak ustawowo wyrażony jeden z wymogów tytułu wykonawczego ustawodawca jednocześnie określił prawo zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, którego realizację doprecyzował terminem 7 dni. Skarżący ma zatem ustawowo zakreślony termin 7 dni na zgłoszenie do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, który liczony jest od dnia doręczenia tytułu wykonawczego.
Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że termin ten ma charakter terminu zawitego bowiem od dochowania jego zależy powstanie uprawnienia do wniesienia zarzutów. Nie podlega on skróceniu ani wydłużeniu.
Pouczenie o możliwości zgłoszenia zarzutów w terminie 7 dni jest koniecznym elementem składowym doręczanego zobowiązanemu tytułu wykonawczego, a zatem właśnie pouczenie to reguluje termin, w którym zarzuty odnośnie prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego postępowania egzekucyjnego powinny być zgłoszone organowi egzekucyjnemu. Ustawodawca nie wskazuje na inny termin do zgłoszenia tych zarzutów stąd nie ma podstaw aby przyjąć jakiś inny termin do ich wniesienia. Termin ten ma być liczony od daty doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego.
Sąd I instancji słusznie zauważył, że błędne jest stanowisko skarżącego wyrażone w skardze sprowadzające się do tezy, że również na późniejszym etapie postępowania egzekucyjnego zobowiązany może zgłaszać zarzuty.
Przepis art. 122 § 3 u.p.e.a. nie został naruszony przez organy ani tym bardziej Sąd I instancji. Stanowi on, że zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Z przepisu tego nie wynika odrębna od art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. podstawa do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Wskazuje on na przysługujące skarżącemu środki zaskarżenia niemniej jednak termin do wniesienia zarzutów reguluje tylko i wyłącznie art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.