Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2984/19

Uzasadnienie

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 28 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 115/19, uwzględnił skargę P. sp. z o.o. w W. i uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] grudnia 2018 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty L. z [...] października 2018 r. nr [...] o odmowie wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu rolnego o pow. 0.0358 ha, stanowiącego część działki nr [...], sklasyfikowanego w klasie bonitacyjnej R IIIa, położonego w miejscowości Ł., gm. N., z przeznaczeniem pod budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P. wraz z wewnętrzną linią zasilającą nr [...] oraz dojazdy do planowanej stacji, jako gruntu nieobjętego zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy.

Jak stwierdził Sąd I instancji, zasadne są zarzuty skarżącej spółki dotyczące naruszenia przez organy art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2062 ze zm., dalej: uwrust). Zgodnie z art. 46 ust. 2 tej ustawy, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Obowiązujący na przedmiotowym terenie plan miejscowy nie narusza art. 46 uwrust, albowiem nie tylko nie ustanawia bezwzględnego zakazu lokalizacji projektowanej inwestycji, a wręcz przewiduje je w części ogólnej planu.

W związku z tym organy niezasadnie uznały, że ustalenia planu nie pozwalają na wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie w/w gruntu z produkcji rolniczej w oparciu o przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

1. 2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
2. 1) przepisów prawa materialnego:
3. - art. 46 ust. 1 i 2 uwrust, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż przepisy tejże ustawy mają wprost zastosowanie, mimo że w planie miejscowym (§ 3 ust. 2.3 lit. d) uchwały Rady Gminy Niemce z 12 stycznia 2004 r. nr XVII/299/04, dalej plan miejscowy) zapewniona została możliwość realizacji celu ustawy szerokopasmowej poprzez wyznaczenie obszaru usług komercyjnych (symbol U), przewidzianego pod usługi łączności;
4. - art. 46 ust. 1 i 2 uwrust, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż przepisy tejże ustawy mają wprost zastosowanie, mimo iż planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi tj. art. 11 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1116; dalej: uogrl);
5. - § 3 ust. 2.3 lit. d) planu miejscowego poprzez jego pominięcie, skutkujące wadliwą oceną skutku prawnego art. 46 ust. 1 i 2 uwrust, w sytuacji gdy ustalenia w/w planu zagospodarowania przestrzennego nie kolidują z celem w/w ustawy, umożliwiając zarazem jego realizację na konkretnym obszarze przewidzianym pod usługi komercyjne (U), gdzie przewidziano usługi łączności;
6. - art. 11 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 uogrl, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że objęty wnioskiem o wyłącznie z produkcji rolniczej grunt objęty został uprzednią zgodą na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne, w sytuacji gdy zgoda taka (znajdująca odzwierciedlenie w ustaleniach planu) nie została udzielona;
7. - art. 11 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 2.3 lit. d) planu miejscowego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że ustalenia w/w planu miejscowego dopuszczają na terenie upraw polowych (RP) lokalizację stacji bazowej telefonii komórkowej, podczas gdy dla w/w terenu taka inwestycja nie została przewidziana, a ustalenia planu wprost wyznaczyły na realizację powyższego celu obszar oznaczony symbolem U (usługi komercyjne);
8. 2) przepisów postępowania:
9. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: Ppsa), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, będące konsekwencją błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowanie w/w przepisów prawa materialnego, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji pomimo braku naruszenia przez organy w/w przepisów prawa materialnego;
10. - art. 141 § 4 Ppsa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zawarcie w wyroku wskazań co do dalszego postępowania tj.: zastosowania się do oceny prawnej dotyczącej sposobu wykładni art. 46 ust. 1 i 2 uwrust oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy wykładnia ta dokonana została w sposób wadliwy (czego dotyczy zarzut w ramach naruszenia prawa materialnego), bowiem z pominięciem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnych z celem ustawy szerokopasmowej.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

1. 3.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

1. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji.

1. 3.3. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że istota sprawy dotyczy dopuszczalności wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, a nie dopuszczalnego sposobu zabudowy terenu i tego czy w świetle planu miejscowego dopuszczalne jest uzyskanie zgody budowlanej dla ww. inwestycji. W sprawie kluczowym problemem jest to czy brak zgody na przeznaczenie w planie miejscowym nieruchomości rolnej na inne cele, wyklucza możliwość wydania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej w odniesieniu do inwestycji łączności publicznej.

1. 3.4. Naczelny Sąd Administracyjny, podziela stanowisko Sądu I instancji, że w ramach postępowań dotyczących lokalizacji i realizacji inwestycji łączności publicznej, konieczne jest uwzględnienie przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Celem tej ustawy jest w szczególności wprowadzenie szczególnych regulacji na rzecz rozwoju dostępu do telekomunikacji oraz zniesienie barier dla inwestycji w infrastrukturę teleinformatyczną (uzasadnienie rządowego projektu ustawy). Jedną z takich regulacji, jak zasadnie wskazał to Sąd I instancji, jest art. 46 ust. 2 uwrust, mówiący, że jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z art. 46 ust. 2 uwrust wynika uniwersalna zasada interpretacyjna, a mianowicie że przeznaczenie terenu na cele rolnicze i leśne nie wyklucza lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, bez konieczności uzyskiwania uprzedniej zgody na przeznaczenie tego terenu na cele nierolnicze. Inwestycja z zakresu łączności publicznej na terenie przeznaczonym w planie na cele rolne nie może być utożsamiana z "przeznaczeniem gruntów rolnych na cele nierolnicze" w rozumieniu art. 7 uogrl. Bezprzedmiotowe jest zatem badanie w takiej sytuacji, czy teren objęty wnioskiem objęty był zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Brak sprzeczności pomiędzy rolnym i leśnym przeznaczeniem terenu, a zamiarem lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej przesądza w istocie o braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia (wyrok WSA w Gdańsku z 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 98/190).

1. 3.5. W świetle powyższego, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego są całkowicie bezzasadne. Po pierwsze jest rzeczą oczywistą, że przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju i sieci telekomunikacyjnych mają zastosowanie w niniejszej sprawie, w szczególności zaś reguła interpretacyjna wynikająca z art. 46 ust. 2 tej ustawy. Nie ma przy tym znaczenia czy na konkretnej nieruchomości w świetle planu miejscowego określona inwestycja z zakresu łączności publicznej może być zrealizowana czy też nie. W sprawie o uzyskanie zgody na wyłączenie nieruchomości z produkcji rolnej, organ nie dokonuje bowiem oceny przesłanek dopuszczalności uzyskania zgody budowlanej, nie jest do tego w ogóle uprawniony. Kwestia interpretacji zapisów planu miejscowego, czy jego ustalenia dopuszczają na terenie upraw polowych (RP) lokalizację stacji bazowej telefonii komórkowej nie ma żadnego znaczenia. Zezwolenie na wyłączenie uzyskuje się bowiem przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 11 ust. 4 uogrl). Ponadto ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewiduje możliwość rezygnacji z uzyskanego prawa do wyłączenia. Sąd I instancji nie dokonał zatem błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania ani art. 46 ust. 1 i 2 uwrust, jak również § 3 ust. 2.3 lit. d) planu miejscowego oraz art. 7 ust. 1 i art. 11 ust. 1 uogrl. Wskazana przez Kolegium w skardze kasacyjnej propozycja wykładni tych przepisów i ich zastosowania jest całkowicie błędna.

1. 3.6. W związku z powyższym za niezasadne należało uznać także zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c oraz art. 141 § 4 Ppsa. Z uwagi na wskazaną wadliwość zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, polegającą na nieuwzględnieniu art. 46 ust. 2 uwrust, konieczne było ich uchylenie. Natomiast w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie można podważać merytorycznej treści orzeczenia i dokonanej przez Sąd wykładni określonych przepisów. Tymczasem Kolegium upatruje wadliwości uzasadniania w treści wskazań co do dalszego postępowania tj. zastosowania się do oceny prawnej dotyczącej sposobu wykładni art. 46 ust. 1 i 2 uwrust oraz ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., 1945 ze zm.).

Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.