Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2988/20

Uzasadnienie

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 kwietnia 2020 r. sygn. IV SAB/Wa 1738/19, oddalił skargę S. K. (dalej skarżący) na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy.

2. Skarżący wniósł skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wszczętej wnioskiem z 9 stycznia 2017 r. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 64 § 2 Kpa w zw. z art. 125 ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1990 ze zm.; dalej: uoc), poprzez pozostawienie bez rozpoznania wniosku o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na niezałączenie informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o lokalny rynek pracy, mimo że dokument ten nie stanowi braku formalnego, a w konsekwencji naruszenie art. 35 § 1 i 3 Kpa oraz art. 36 § 1 Kpa, poprzez niedochowanie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym i niepodjęcie decyzji merytorycznej w przedłożonej organowi do rozpoznania sprawie.

3. Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ potwierdził, że skarżący 9 stycznia 2017 r. wystąpił z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z tytułu pracy. Wniosek zawierał braki formalne, pismem z 2 marca 2017 r. skarżący został wezwany do ich uzupełnienia, tj.: okazania do wglądu oryginału ważnego dokumentu podróży oraz dostarczenia informacji starosty. Wezwanie zawierało informację, o dokonaniu stosownej korekty załącznika nr 1 do wniosku, gdy dane zawarte w informacji starosty będą inne niż dane zawarte we wniosku. Dodatkowo skarżący został wezwany w trybie art. 105 ust. 2 uoc do osobistego stawiennictwa w Urzędzie oraz w trybie art. 106 ust. 4 tejże ustawy do złożenia odcisków linii papilarnych. Zawiadomieniem z 31 lipca 2017 r. prośba o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych została pozostawiona bez rozpoznania.

4.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 21 kwietnia 2020 r. powyższą skargę oddalił. Zdaniem Sądu I instancji wymagania, jakie musi spełniać cudzoziemiec by uzyskać zezwolenie na pobyt czasowy i pracę określa art. 114 uoc. Jednym z tych wymogów jest wykazanie, że podmiot powierzający cudzoziemcowi wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy (art. 114 ust. 1 pkt 3). Zgodnie z art. 125 ust. 1 uoc do ustalenia, czy podmiot powierzający wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy, stosuje się przepisy art. 88c ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 645 ze zm.). O udzielenie informacji, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 tej ustawy występuje podmiot powierzający wykonywanie pracy. Przedmiotową informację cudzoziemiec dołącza do wniosku o udzielenie lub zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (art. 125 ust. 2 i 3 uoc).

Z powyższej regulacji jednoznacznie wynikał obowiązek dołączenia do wniosku o wszczęcie postępowania określonego dokumentu, a takim dokumentem jest wskazana informacja. Skoro wniosek skarżącego dotyczył udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę u konkretnego pracodawcy, to wezwanie z 2 marca 2017 r., do uzupełnienia braku formalnego w trybie art. 64 § 2 Kpa, oznaczało obowiązek dołączenia informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych tego właśnie pracodawcy. W konsekwencji skoro skarżący nie usunął ww. braku formalnego, to jego wniosek podlegał pozostawieniu bez rozpoznania. W rozpoznawanej sprawie nie można zatem stwierdzić bezczynności Wojewody Mazowieckiego.

3.1.Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

1. 3.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 114 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 125 ust. 3 uoc poprzez błędną wykładnię, opartą wyłącznie na literalnym brzmieniu pojedynczej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, z pominięciem pozostałych norm składających się na obowiązujący w Polsce system prawa, a w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że informacja starosty stanowi element wymagań formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP, podczas gdy:
2. - dokumenty wymagane w chwili składania wniosku, a zatem dokumenty stanowiące braki formalne wniosku wymienione zostały w art. 105 uoc,
3. - okoliczność, że podmiot powierzający wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy stanowi materialnoprawną przesłankę udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (art. 114 ust. 1 pkt 3 uoc), a zatem złożenie informacji starosty nie jest konieczne do wszczęcia postępowania, lecz do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony, a przez to nie może być badane na etapie oceny wymogów formalnych;
4. - informacja starosty nie jest dokumentem wymaganym w każdej sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (art. 114 ust. 3 uoc), a zatem organ administracji obowiązany jest dokonać ustaleń faktycznych w tym przedmiocie, co oznacza, że okoliczność ta nie może być badana na etapie oceny wymogów formalnych; a w konsekwencji w/w naruszeń niewłaściwe uznanie, że Wojewoda Mazowiecki nie pozostaje w bezczynności, gdyż miał podstawy prawne, by pozostawić bez rozpoznania wniosek cudzoziemca z uwagi na niezałączenie informacji starosty, co skutkowało oddaleniem skargi.

1. 3.3. Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 Ppsa w zw. z art. 35 § 3 Kpa i art. 36 Kpa oraz art. 64 § 2 Kpa poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy Wojewoda Mazowiecki dopuścił się bezczynności pozostawiając wniosek cudzoziemca bez rozpoznania i nie załatwiając sprawy w terminach wskazanych w powołanych regulacjach prawnych.

3.4.W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych.

1. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
2. 4.1. Skarga kasacyjna jest zasadna.
3. 4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

4.3 Ma rację skarżący podnosząc (w uzasadnieniu zarzutu naruszenia przepisów postępowania art. 151 Ppsa w zw. z art. 35 § 3 Kpa i art. 36 Kpa oraz art. 64 § 2 Kpa), że brak informacji starosty nie był brakiem formalnym wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. II OSK 3262/19). Kwestie warunków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy reguluje art. 106 ust. 2 uoc, zgodnie z którym cudzoziemiec składając wniosek przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do wniosku: 1) aktualne fotografie;

1. 2) dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jednocześnie ustawodawca w art. 114 ust. 1 uoc wskazał, jakie przesłanki muszą zostać spełnione, aby cudzoziemiec mógł skutecznie ubiegać się o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Jedną z nich jest wykazanie, że podmiot powierzający wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy (art. 114 ust. 1 pkt 3). Sposób wykazania tej przesłanki określony został w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ustawodawca w tym zakresie nałożył określone obowiązki uzyskania tej informacji na przyszłego pracodawcę, który winien zwrócić się o powyższe do starosty, zgodnie z art. 88c ust. 2 ostatnio wymienionej ustawy.
2. 4.4. Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 125 ust. 3 uoc. Wykładnia językowa tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie składania wniosku, nakazującego cudzoziemcowi dołączenie przedmiotowej informacji starosty do wniosku o udzielenie lub zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz traktowanie jej jako elementu formalnego wniosku, mogłaby prowadzić do naruszenia zasady zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 § 1 Kpa. Zaakceptowanie takiej wykładni art. 125 ust. 3 uoc mogłoby prowadzić do sytuacji, w której wniosek cudzoziemca zostałby pozostawiony bez rozpoznania, mimo braku jakiejkolwiek winy po stronie wnioskodawcy. Powyższe wynika przede wszystkim z faktu, że ustawodawca nie tylko uzależnił uzyskanie tej informacji od innego organu, ale i określił staroście dłuższy niż 7-dniowy termin do jej wydania (art. 88c ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia).
3. 4.5. Niezależnie od powyższego brzmienie art. 125 ust. 3 uoc w połączeniu z art. 88c ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia pozwala twierdzić, że intencją racjonalnego ustawodawcy nie było traktowanie omawianej informacji jako warunku formalnego wniosku, gdy weźmie się pod uwagę, że ustawodawca wyłączył obowiązek składania tej informacji w określonych w ustawie przypadkach. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się – niezależnie od wykładni językowej przepisu art. 125 ust. 3 uoc, że skoro ustawodawca określił sytuacje, w których informacja starosty nie jest w ogóle wymagana, to należy przyjąć, że w każdej sprawie zachodzi potrzeba ustalenia, czy przedłożenie informacji starosty jest konieczne, a to wymaga przeprowadzenia przez organ administracji postępowania wyjaśniającego. Informacja testu pracy jest niezbędna do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, a skoro tak – nie stanowi warunku formalnego wniosku tylko element materialnoprawny. Ocena spełnienia wymogów materialnoprawnych wniosku powinna być dokonywana podczas merytorycznego rozpatrywania wniosku (por. wyroki NSA: z 17 lipca 2017 r., II OSK 347/18; z 29 stycznia 2019 r., II OSK 1877/18; z 1 lutego 2019 r., II OSK 3027/18; z 30 stycznia 2020 r., II OSK 3300/19 i z 26 stycznia 2021 r., II OSK 2219/20). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela.
4. 4.6. Powyższe niejasne brzmienie przepisu przy stosowaniu jego wykładni językowej zostało zauważone również przez ustawodawcę, który końcowo ustawą z dnia 24 listopada 2017 r., która weszła w życie z dniem 12 lutego 2018 r. (Dz.U. z 2018 r., poz.107) zmienił treść tego przepisu na taką, która nie pozostawia wątpliwości co do tego, że powyższa informacja winna być dołączona przez cudzoziemca w postępowaniu w sprawie udzielenia zgody na pobyt.
5. 4.7. W konsekwencji, na gruncie art. 125 ust. 3 uoc w brzmieniu sprzed 12 lutego 2018 r. w judykaturze przyjmowano, że informacja starosty odnośnie do tzw. testu pracy jest niezbędna do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, a skoro tak, to nie stanowi warunku formalnego wniosku, tylko element materialnoprawny. W odniesieniu do okresu sprzed wejścia w życie nowelizacji z 2017 r. należy opowiedzieć się zatem za brakiem możliwości żądania w trybie art. 64 § 1 Kpa uzupełnienia wniosku, o którym mowa w art. 114 uoc, o informację starosty dot. tzw. testu pracy. Po nadaniu art. 125 ust. 3 uoc nowego brzmienia nowelą z 2017 r. nie ulega już żadnej wątpliwości, że informacja właściwego starosty, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 i ust. 1a-2 ustawy o promocji zatrudnienia, nie stanowi elementu formalnego podania cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
6. 4.8. Sąd I instancji wadliwie zatem ocenił jako prawidłowe działanie organu administracji, który pozostawił bez rozpoznania wniosek cudzoziemca wobec niedołączenia przedmiotowej informacji starosty.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjnych, na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ustawy.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uwzględni przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu argumentację. Następnie na podstawie całokształtu okoliczności sprawy Sąd I instancji dokona oceny, czy w sprawie miała miejsce bezczynność organu w granicach art. 149 Ppsa, a jeśli tak to oceni czy miała ona charakter rażący i czy zasadne jest zastosowanie środków, o których mowa w art. 149 § 2 Ppsa.