Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2009 r. na rozprawie sprawy o sygn. akt II SA/Gd 403/09 ze skargi B. J.-P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie kary za usunięcie drzew, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta Rumi z dnia [...] grudnia 2008 r.
Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Burmistrz Miasta Rumi decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., powołując się na art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oraz § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew, a także załącznik nr 2 obwieszczenia Ministra Środowiska w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2008, nałożył na skarżącą B. J. – P. karę w wysokości 21.998,49 zł za usunięcie bez zezwolenia 5 sztuk dębów o obwodach pni wynoszących: 24 cm, 18 cm, 16 cm, 17 cm, 16 cm, mierzonych na wysokości 130 cm, oraz 1 sztuki sosny o obwodzie pnia wynoszącym 8 cm, mierzonym na wysokości 130 cm.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w wyniku przeprowadzonych oględzin ustalono, że na działce położonej przy ul. [...] w Rumi - należącej do B. P., a wydzierżawionej skarżącej B. J.-P., dokonano wycinki opisanych powyżej drzew. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 23 stycznia 2008 r., mąż skarżącej M. P., oświadczył, że to on dokonał wycinki przedmiotowych drzew. Organ stwierdził, że karę wymierza się temu, kto był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na wycinkę, czyli użytkownikowi nieruchomości tj. skarżącej.
Odwołując się od powyższego rozstrzygnięcia, skarżąca zarzuciła organowi I instancji niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy - naruszenie art. 7 k.p.a., nienależyte informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych - naruszenie art. 9 k.p.a., niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania - naruszenie art. 10 k.p.a., niedoręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania właścicielowi spornych nieruchomości - naruszenie art. 7, 9 k.p.a. w zw. z art. 83 ustawy o ochronie przyrody, w zw. z art. 28 k.p.a.
W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu SKO stwierdziło, że ze względu na fakt dzierżawienia spornych gruntów przez skarżącą, należy ją traktować jako posiadacza gruntu, który miał obowiązek przed wycięciem drzew przez męża, uzyskania zezwolenia organu I instancji na ich wycinkę. Zdaniem organu, fakt wspólnego zamieszkiwania małżonków uzasadnia przyjęcie tezy, że skarżąca o wycięciu drzew przez męża chociażby w sposób dorozumiany wiedziała. Organ I instancji stwierdził, że skarżąca jest jedyną stroną przedmiotowego postępowania. Nie jest nią ani właściciel gruntu, gdyż przekazał władztwo nad gruntem skarżącej, ani mąż skarżącej, gdyż grunty będące przedmiotem dzierżawy nie wchodzą w skład majątku wspólnego małżonków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji wskazał, że jak wynika z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, przesłanką odpowiedzialności określonej w tym przepisie jest usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego prawem pozwolenia. Podmiotem odpowiedzialnym jest zatem tylko ten, kto pozwolenie takie powinien był uzyskać. Obowiązanym do uzyskania takiego pozwolenia, stosownie do art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy jest posiadacz nieruchomości. W efekcie odpowiedzialności tej będzie podlegał posiadacz nieruchomości, który drzewa lub krzewy usunął.
W ocenie Sądu nie powinno budzić wątpliwości, że podmiotem mającym interes prawny w sprawie wymierzenia kary pieniężnej decyzją administracyjną, a więc stroną postępowania, jest wyłącznie ten podmiot, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział tę karę (wyrok NSA z dnia 8 marca 2007 r. w sprawie II OSK 428/06). Odpowiedzialność w tym zakresie została zobiektywizowana, a do jej ponoszenia wystarczy samo wykazanie związku przyczynowego między działaniem określonego podmiotu a zniszczeniem drzew lub krzewów.
Działanie określonego podmiotu może przybierać różne formy. Może to być osobiste dokonanie usunięcia drzew, zlecenie tego innemu podmiotowi, bądź wyrażenie zgody na takie usunięcie. Odpowiedzialnym będzie zatem ten tylko posiadacz nieruchomości, który był świadomy skutków określonych działań własnych bądź cudzych mających na celu usunięcie drzew bez wymaganego prawem zezwolenia i skutki te akceptował.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że organy obu instancji nie ustaliły precyzyjnie czy usunięcie drzew przez męża skarżącej nastąpiło na jej polecenie, za jej zgodą, czy przynajmniej za jej wiedzą i akceptacją. Domniemanie poczynione w tym zakresie przez organy administracji publicznej uznać należy za niedopuszczalne. Nie można bowiem tylko na tej podstawie, że sprawca wycinki był mężem skarżącej ustalić, że skarżąca wiedziała o usunięciu spornych drzew i działanie takie akceptowała. Wątpliwość w tym zakresie pogłębia okoliczność przeprowadzania rozwodu przez skarżących. Jak pokazuje doświadczenie życiowe rozwód zazwyczaj bywa sytuacją konfliktogenną, konsekwencją czego może być ograniczona komunikacja pomiędzy małżonkami. Obowiązkiem organów w niniejszym postępowaniu było ustalenie czy skarżąca o wycince drzew wiedziała i stan taki akceptowała.
Aby ustaleń takich dokonać należało skorzystać z możliwości przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 75 § 1 k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, zaś art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organy administracyjne mają zatem szeroką możliwość prowadzenia postępowania dowodowego, obejmującego m. in. przesłuchanie świadków (art. 83 k.p.a.), strony skarżącej (art. 86 k.p.a.), czy także w razie potrzeby przeprowadzenie rozprawy administracyjnej (art. 89 k.p.a.). W niniejszym postępowaniu organy obu instancji nie wykorzystały dostępnych środków dowodowych do ustalenia omówionej powyżej okoliczności, w szczególności nie przesłuchując M. P. i jego ojca B. P. (właściciela nieruchomości) oraz skarżącej, a także ewentualnie w razie potrzeby innych świadków (np. sąsiadów).
Sąd podkreślił, że za wycinkę przedmiotowych drzew wymierzyć karę skarżącej można tylko w wypadku gdy po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania dowodowego i poddaniu zebranych dowodów wszechstronnej ocenie, o jakiej mowa w art. 80 k.p.a., organ ustali, że skarżąca dokonała wycinki przedmiotowych drzew, zleciła ich wycinkę lub wyraziła na to zgodę, bądź chociażby o tej wycince wiedziała i ją akceptowała. Niedopuszczalne jest wyciąganie z samego faktu dokonania wycinki drzew przez męża skarżącej wniosku, że wiedziała ona o tej czynności i ją akceptowała. Wyżej wskazane naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy przesądziło, że zaskarżona decyzja została przez Sąd uchylona.
Rozpoznając ponownie sprawę organy zostały przez Sąd zobowiązane do właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wyżej wskazanym, wszechstronnej oceny zebranych dowodów, zgodnej z wymogami art. 80 k.p.a., a następnie rozstrzygnięcia w oparciu o tak poczynione ustalenia i ich ocenę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku zarzucając:
- 1) naruszenie prawa materialnego tj. przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że warunkiem nałożenia na właściciela lub posiadacza nieruchomości administracyjnej kary pieniężnej za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia jest wykazanie, iż właściciel lub posiadacz nieruchomości wiedział o usunięciu drzew, ewentualnie zlecił ich wycinkę lub wyraził na to zgodę i działanie takie akceptował, podczas gdy takiego warunku przepisy te nie przewidują.
- 2) naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w związku z:
- - art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegające na przyjęciu, że organ orzekający w sprawie uchybił obowiązkom, o których mowa w tych przepisach, a w konsekwencji wydanie wyroku uchylającego decyzje w sytuacji, gdy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym nie było do tego podstaw,
- - art. 81 k.p.a., polegające na przyjęciu, że decyzje objęte wyrokiem zostały wydane w oparciu o niedopuszczalne domniemanie faktyczne, które zostało przyjęte przez organy obu instancji, a mianowicie, że skarżąca z racji tylko tego, iż jest żoną sprawcy wycinki drzew, wiedziała o usunięciu spornych drzew i działanie takie akceptowała. Zebrane w sprawie dowody - wobec całkowitego milczenia skarżącej w toku postępowania administracyjnego - w pełni uzasadniały przyjęte przez organy domniemanie faktyczne w tym zakresie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku podkreśliło, że art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem - do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela.
Powyższe przepisy wskazują na podmioty będące stronami postępowania, które mają obowiązek prawny uzyskania zezwoleniu na usunięcie drzew lub krzewów. Odnosząc ich treść do strony skarżącej – B. J.-P. - nie budziło wątpliwości organów obu instancji, jak też Sądu I instancji, że zasadnym było uznanie jej za stronę niniejszego postępowania, a mianowicie za posiadacza gruntów działek rolnych o nr 138/5 i nr 140 położonych w Rumi, w oparciu o aktualna umowę dzierżawy podpisaną z właścicielem działek - swoim teściem, ojcem jej męża - sprawcy wycinki.
Jednakże z treści tych przepisów nie sposób wywieść, zdaniem SKO w Gdańsku, a takiego wywodu dokonał Sąd I instancji, że organy obu instancji powinny wykazać, iż skarżąca jako posiadacz nieruchomości wiedziała o usunięciu drzew, ewentualnie zleciła ich wycinkę lub wyraziła na to zgodę i działanie takie akceptowała, inaczej mówiąc, że istniał związek przyczynowy pomiędzy między działaniem (ewentualnie zaniechaniem) skarżącej, a zniszczeniem drzew lub krzewów.
Zdaniem autora skargi, taki wymóg nie wynika z treści art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Jedynymi przesłankami nałożenia przedmiotowej kary są:
- - usunięcie drzew i (lub) krzewów bez wcześniejszego zezwolenia właściwego organu;
- - ustalenie właściciela gruntu, ewentualnie posiadacza gruntu, który pomimo prawnego obowiązku nie uzyskał zezwolenia na wycięcie drzew lub krzewów;
- - umożliwienie tak ustalonej stronie postępowania czynnego udziału w tym postępowaniu.
Z powyższego wynika, że jedynym związkiem przyczynowym, o którym stanowią opisane wyżej przepisy ustawy o ochronie przyrody jest wyłącznie związek pomiędzy ustaleniem faktu wycinki drzew lub krzewów, a brakiem uprzednio wydanego na rzecz właściciela lub posiadacza zezwolenia na ich wycięcie.
W niniejszej sprawie wszystkie powyżej przesłanki dla zasadności nałożenia pieniężnej kary na stronę skarżącą, która mieszkając na terenie dzierżawionej nieruchomości (wspólnie z mężem i teściem - właścicielem nieruchomości) miała możliwość i obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów, zostały spełnione.
Jeżeli drzewa i krzewy zostały wycięte przez osobę trzecią (lub firmę) na zlecenie posiadacza nieruchomości, który nie posiadał zezwolenia na tę wycinkę, to ten posiadacz ponosi odpowiedzialność za czyny tych osób trzecich, a więc nie jest istotne, czy posiadacz dokonuje wycinki osobiście. Bez znaczenia dla bytu odpowiedzialności za usunięcie drzew lub krzewów pozostają motywy czy pobudki, jakimi kieruje się osoba usuwająca drzewo (krzew) ani jej stan świadomości co do bezprawności takiego działania. Stanu bezprawności usunięcia drzewa (krzewu) nie likwiduje także stwarzanie przez to drzewo (krzew) zagrożenia dla bezpieczeństwa osób, taka bowiem sytuacja uzasadnia niezwłoczne powiadomienie stosownych służb np. straży pożarnej.
W niniejszej sprawie skarżąca, dzierżawiąc przedmiotową nieruchomości i na niej zamieszkując w oczywisty sposób miała możliwość uzyskania zezwolenia, o którym mówi art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zebrane przez organ I instancji dowody, które zostały także uznane za własne w postępowaniu odwoławczym przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Gdańsku, jednoznacznie wskazują, że strona skarżąca wspólnie z mężem, sprawcą wycinki, zamieszkuje w Rumi na nieruchomości, którą dzierżawi od teścia, a na której dokonano ustalonej wycinki. Powyższe ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, który to materiał nie był kwestionowany przez sąd w postępowaniu.
Nie sposób tym samym mówić o naruszeniu przepisów art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. Przy pierwszej czynności dokonanej przez skarżącą - wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji - domniemanie organu w tym zakresie nie było w ogóle kwestionowane. Nie zostało także zakwestionowane w treści skargi wniesionej do sądu od decyzji SKO w Gdańsku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Zawarte w skardze kasacyjnej podstawy zaskarżenia wyroku nie dają dostatecznych podstaw do jej uwzględnienia, bowiem zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Trafna jest ocena Sądu I instancji, że organy administracji nie wyjaśniły stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, naruszając tym samym przepisy art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a., ze skutkiem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy mieć przede wszystkim na uwadze, że w rozpatrywanej sprawie ocena prawidłowości dokonania wykładni art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, z późn. zm.) jest uzależniona od prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Istota problemu sprowadza się bowiem do rozstrzygnięcia na kogo organ I instancji powinien nałożyć karę pieniężną z tytułu wycięcia przedmiotowych drzew bez wymaganego zezwolenia.
Przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowią, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem - do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela.
Błędne jest przeświadczenie skarżącego Kolegium, że w świetle powyższych przepisów B. J.-P. jako strona umowy dzierżawy podpisanej z właścicielem działek o nr [...] i nr [...] położonych w R. - swoim teściem i ojcem męża - sprawcy wycinki, jest jedyną osobą, która może być adresatem decyzji nakładającej karę pieniężną z tytułu wycięcia przedmiotowych drzew bez wymaganego zezwolenia. Należy bowiem mieć na uwadze, że artykuł 337 Kodeksu cywilnego expressis verbis stanowi, że posiadacz samoistny (właściciel), który oddaje rzecz w posiadanie zależne nie traci przymiotu posiadacza samoistnego, pomimo że wyzbywa się władztwa faktycznego nad rzeczą. Wynika z niego, że dla bytu posiadania samoistnego nie jest konieczny bezpośredni, fizyczny związek z rzeczą, a władztwo nad rzeczą może być równocześnie przypisywane posiadaczowi samoistnemu i zależnemu (por. A. Kunicki (w:) System Prawa Cywilnego, t. II, 1977, s. 833). W konsekwencji bez uszczerbku dla bytu posiadania władztwo rzeczy może być przypisane równocześnie posiadaczowi samoistnemu i posiadaczowi zależnemu.
Podzielić należy pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 14 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1332/05), wskazujący na zasadność analogicznego wykorzystania znaczeń terminów prawnych, do których należy termin "posiadanie" i "posiadacz", polegającego na przeniesieniu tego znaczenia z prawa cywilnego (art. 336 Kodeksu cywilnego) do prawa administracyjnego w sytuacji, gdy brak jest definicji w aktach normatywnych prawa administracyjnego, a jednocześnie, gdy brak jest uzasadnionych podstaw do dostrzegania w ustawie o ochronie przyrody odmiennych ustaleń pojęciowych od tych, które zostały ukształtowane w prawie cywilnym.
Wydzierżawienie przez właściciela danej nieruchomości nie stanowi ani prawnej, ani faktycznej przeszkody do wystąpienia przez właściciela na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody o udzielenie zezwolenia na wycięcie rosnących na tej nieruchomości drzew, a w przypadku wycięcia ich bez zezwolenia, do ewentualnego nałożenia na niego kary pieniężnej zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.
W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z korzystaniem z nieruchomości przez sprawcę wycięcia drzew M. P. nie na podstawie tytułu prawnego, ale w ramach stosunków rodzinnych. Nakłada to tym bardziej na organ prowadzący postępowanie obowiązek wnikliwego wyjaśnienia okoliczności wycięcia przedmiotowych drzew, w tym np. przesłuchując M. P. i jego ojca B. P. (właściciela nieruchomości) oraz skarżącą.
Sąd I instancji prawidłowo zatem uchylił zaskarżoną decyzję i zalecił organom aby rozpoznając ponownie sprawę właściwie przeprowadziły postępowanie dowodowe, dokonały wszechstronnej oceny zebranych dowodów, a następnie podjęły rozstrzygnięcie w oparciu o tak poczynione ustalenia i ich ocenę, na kim spoczywa obowiązek uiszczenia kary pieniężnej z tytułu wycięcia drzew bez zezwolenia. Dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie będzie można dokonać procesu subsumcji tego stanu pod mający zastosowanie w rozpatrywanej sprawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody.
Podzielić należy natomiast stanowisko skarżącego Kolegium, że żaden z przepisów ustawy o ochronie przyrody nie daje podstaw do przyjęcia, iż niezbędnym warunkiem nałożenia na właściciela lub posiadacza nieruchomości administracyjnej kary pieniężnej za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia jest wykazanie, że właściciel lub posiadacz nieruchomości wiedział o usunięciu drzew, ewentualnie zlecił ich wycinkę lub wyraził na to zgodę i działanie takie akceptował. Należy mieć na uwadze, że ewentualne wycięcie przez sprawcę drzew w ramach korzystania przez niego z danej nieruchomości wspólnie z członkiem rodziny, tj. właścicielem lub dzierżawcą tej nieruchomości, nie oznacza, że jego działanie należy ocenić jako działanie na własną rzecz. Wielokrotnie w praktyce można bowiem spotkać się z sytuacją, gdy dana osoba, np. w ramach stosunków rodzinnych, włada rzeczą za kogo innego, nawet wbrew jego woli.
Do kategorii posiadania zarówno samoistnego jak i zależnego nie można zaliczyć dzierżenia w rozumieniu art. 338 Kodeksu cywilnego, dla bytu którego wystarczy władanie nieruchomością za kogo innego nawet bez jego woli, przy świadomości dzierżyciela, że wykonuje władztwo w cudzym imieniu (por. E. Gniewek Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz. Zakamycze 2001).
Błędna ocena prawna zawarta w zaskarżonym orzeczeniu Sądu I instancji przestaje zatem wiązać i zostaje zastąpiona oceną prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą organy orzekające w sprawie są obowiązane zastosować w prowadzonym postępowaniu.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.