Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie ze skargi M. P. i M. P. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej również jako "SKO") z dnia [...] listopada 2014 r., w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia [...] marca 2014 r. E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. złożyła wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącej napowietrznej elektroenergetycznej jednotorowej linii 110 kV W. – M. na działkach nr [...] i [...] obręb P. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy Września (zwany dalej: Burmistrzem) na podstawie art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 5, art. 50, art. 51 ust. 2, art. 53 i 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; dalej: ustawa planistyczna lub u.p.z.p.) w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 tej ustawy oraz art. 104 i 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013, poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.) ustalił warunki lokalizacji ww. inwestycji.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli skarżący, zaskarżając ją w całości. oraz zarzucając naruszenie: art. 64 Konstytucji - poprzez naruszenie prawa własności uczestników; art. 84 k.p.a. - poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu energetyki na okoliczność ustalenia celowości lokalizacji na należącym do nich gruncie linii energetycznej, potrzeby i kosztów jej przeprowadzenia pod ziemią oraz zasadności i możliwości przeprowadzenia jej przy granicy ich działki i oparcie decyzji na nieprawomocnym uzgodnieniu Marszałka Województwa Wielkopolskiego. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i odmowę uwzględnienia wniesionego wniosku.
Decyzją z [...] listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 ust. 2, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 u.p.z.p. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwołując się do art. 2 pkt. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 518) oraz orzecznictwa sądowego wywodził, że inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Ma ona znaczenie zarówno lokalne, jak i ponadlokalne, stanowi bowiem fragment szerszej inwestycji obejmującej przebudowę istniejącej napowietrznej elektroenergetycznej jednotorowej linii 110 kV W. - M. SKO wskazało, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie takiej lokalizacji czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z ustawą planistyczną oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ jest obowiązany wydać decyzję pozytywną. Podkreśliło, że organ I instancji dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w kontekście przepisów ustawy planistycznej oraz przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewidziano realizację wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. W ocenie SKO, organ I instancji zgromadził całokształt materiału dowodowego, właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody i zasadnie stwierdził, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Skargę na tę decyzję wnieśli M. P. i M. P., zaskarżając ją w całości i podtrzymując zarzuty odwołania, a ponadto zarzucili niedopuszczalność procedowania ze względu na konieczność wyłączenia nieruchomości należących do nich (III klasa rolna) spod produkcji rolnej, czego nie uczyniono. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że własność podlega ograniczeniom (zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji) w drodze ustawy, w tym ustawy planistycznej. Niezasadny był, zdaniem Sądu, wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu energetyki na okoliczność celowości lokalizacji linii energetycznej na nieruchomości stanowiącej własność skarżących oraz kosztów i możliwości przeprowadzenia jej pod ziemią i przy granicy nieruchomości. Przesłanką zmiany lokalizacji lub odmowy lokalizacji inwestycji celu publicznego byłoby jedynie wykazanie, że lokalizacja taka jest niezgodna z przepisami powszechnie obowiązującymi.
Ponadto przedmiotowa decyzja lokalizacyjna nie dotyczy budowy nowej linii energetycznej lecz przebudowy już istniejącej. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
Sąd odnosząc się do zarzutu skarżących opartego na naruszeniu przez organy przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.), podkreślił, iż w chwili wydawania przez Burmistrza Miasta i Gminy Września decyzji z dnia [...] maja 2014 r. art. 7 ust. 2 pkt 1 brzmiał: "Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej". Powołany przepis dla postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego miał znaczenie z uwagi na treść art. 56 u.p.z.p., w myśl którego nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Podkreślono, że działalność rolnicza może być bez przeszkód prowadzona także na terenach wyposażonych w elementy infrastruktury technicznej do jakich należy linia elektroenergetyczna.
Taka linia nie uniemożliwia, a nawet nie utrudnia, czerpania pożytków z gruntu, dlatego nie można mówić o skutku w postaci zmiany przeznaczenia gruntu rolnego. W innym wypadku, inwestycja celu publicznego polegająca choćby na postawieniu słupa służącego jako wsparcie dla napowietrznej linii energetycznej na użytku rolnym klasy od I do III wymagałaby uchwalenia dla tego miejsca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wcześniej uzyskania zgody właściwego ministra.
Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła M. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie:
- - prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 50, 56 oraz art. 61 § 1 pkt 4 u.p.z.p., przez przyjęcie, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi i jako taka nie powoduje zmiany przeznaczenia gruntów rolnych oraz nie wymaga w konsekwencji wyłączenia tych gruntów spod produkcji rolnej, gdy prawidłowe zastosowanie winno doprowadzić do wniosku, że planowana inwestycja wiąże się ze zmianą położenia linii i skutkować będzie zmianą przeznaczenia gruntów rolnych, w szczególności w miejscach przewidzianych pod słupy wysokiego napięcia;
- - art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), przez niedostrzeżenie naruszenia przez organy administracyjne art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na uznaniu, że przebudowa linii nie będzie skutkowała koniecznością zmiany faktycznego i prawnego sposobu wykorzystania tych gruntów, gdy prawidłowe ustalenie w tym zakresie, a w szczególności uwzględnienie faktycznych zmian dokonanych na gruncie skarżącej (planowana i zrealizowana zmiana położenia słupa) doprowadziłaby do uznania, że taka zmiana faktycznie zaistnieje i zaistniała.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.
W piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. uczestnik postępowania E. Sp. z o.o. również wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do tego, czy projektowana inwestycja skutkuje zmianą przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze i nieleśne.
Mając na uwadze, że inwestycja ta polega na przebudowie już istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej, podzielić należy zaakceptowane przez Sąd I instancji stanowisko organów administracyjnych oraz uczestnika postępowania, że nie zachodzi w takiej sytuacji zmiana dotychczasowego przeznaczenia terenu, na którym linia ta była i nadal ma być lokalizowana, to jest z gruntu rolnego na cele nierolnicze i nieleśne. Przedmiotowa inwestycja nie uniemożliwia bowiem dalszego rolniczego wykorzystywania terenu, nawet jeżeli w istotny sposób wykorzystanie takie ogranicza. W szczególności ewentualna zmiana położenia słupa nie powoduje zmiany przeznaczenia terenu, który pozostaje gruntem rolnym, chociaż faktycznie usytuowanie słupa może utrudniać korzystanie z tego terenu, bądź też uniemożliwiać np. używanie na tym terenie maszyn rolniczych. Fakt, że nie każdy sposób użytkowania rolniczego może być na przedmiotowym terenie prowadzony, a nawet kontynuowany po zrealizowaniu przebudowy, nie pozbawia tego terenu charakteru rolnego.
Ograniczenia sposobu wykorzystania terenu spowodowane przedmiotową inwestycją stanowią przedmiot odrębnego postępowania mającego na celu ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości i nie są przedmiotem sprawy o ustalenie lokalizacji celu publicznego. Abstrahując od niniejszej sprawy zauważyć wypada, że linie elektroenergetyczne przebiegają przez tereny o różnym przeznaczeniu, zabudowane i niezabudowane, przez pola, łąki, lasy, przez wioski i miasta, nie zmieniając przeznaczenia tych terenów, aczkolwiek często wpływają na konkretne możliwości ich wykorzystania. Nie zmieniają jednak ich zasadniczego przeznaczenia (np. przechodząc przez las nie pozbawiają terenu charakteru leśnego, chociaż w miejscu usytuowania słupów i przebiegu linii nie mogą rosnąć drzewa, przechodząc zaś przez tereny zabudowane na trasie ich przebiegu nie mogą być wznoszone budynki, jednakże teren ten pozostaje terenem przeznaczonym pod zabudowę).
Skoro więc w realiach rozpatrywanej sprawy nie dochodzi do przeznaczenia terenu na cele nierolnicze i nieleśne (bo co do zasady może on być nadal wykorzystywany rolniczo, nawet jeżeli wykorzystanie to będzie ograniczone i odmienne od dotychczasowego), to tym samym nie doszło do naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 50, 56 oraz art. 61 § 1 pkt 4 u.p.z.p.
Uznając, że powyższe przepisy prawa materialnego nie zostały naruszone stwierdzić trzeba, że organy administracyjne nie naruszyły też art. 7 i art. 77 k.p.a., bowiem podjęły wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy, po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. przez niedostrzeżenie naruszenia przez organy administracyjne art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., skoro organy przepisów tych nie naruszyły.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w realiach niniejszej sprawy nie znalazły więc usprawiedliwionych podstaw, a wskazywane przez uczestnika postępowania – męża skarżącej kasacyjnie – okoliczności świadczące o znaczącym ograniczeniu sposobu wykorzystania przedmiotowego terenu podlegają rozpatrzeniu w odrębnym postępowaniu, a nie w postępowaniu lokalizacyjnym.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.