Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 251/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2018 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na nieruchomości złożonej z działek o nr ewid.: [...],[...] położonej przy ulicy [...] w [...]. Realizacja powyższej inwestycji ma być związana z zachowaniem istniejącego budynku w pierzei ulicy oraz wyburzeniu dwóch istniejących budynków produkcyjnych, które to budynki stanowią element dawnego [...], który został ujęty w gminnej ewidencji zabytków prowadzonej przez Prezydenta Miasta [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S. A. z siedzibą w [...], zaskarżając wyrok w całości. W złożonej skardze podniesiono zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia:
- a) art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 - 4 w zw. z art. 8 ust. 2 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez brak ich bezpośredniego zastosowania wraz z jednoczesnym pominięciem regulacji art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków oraz opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm.) ze względu na to, że przepis ten wprowadza niczym nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącej Spółki i poprzez to jest niezgodny z powołanymi powyżej przepisami ustawy zasadniczej, które to naruszenie doprowadziło do uznania przez Sąd, iż uwzględnienie budynków w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta [...] oznacza, że są one objęte ochroną konserwatorską, zaś uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w kształcie objętym wnioskiem inwestora mogłoby prowadzić do nieuzasadnionego pomniejszenia zasobów dziedzictwa kulturowego [...] oraz faktycznie powodowałoby zniweczenie znaczenia gminnej ewidencji zabytków;
- b) art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie i uznanie, że ujęcie przedmiotowych budynków w ewidencji zabytków jest ujęciem prawnie skutecznym, bez przeprowadzenia czynności zmierzających do ustalenia zindywidualizowanego zabytkowego charakteru ww. budynków oraz uznanie, że pomimo wątpliwości, co do konsekwencji prawnych wpisu zabytku do ewidencji gminnej, rzeczona ewidencja jest jedną z prawnych form ochrony obiektów, podczas gdy ewidencja ta niezgodnie z postanowieniami Konstytucji RP z 1997 r. ogranicza prawo własności skarżącej Spółki, mimo braku przyczyny uzasadniającej takie ograniczenie i przy zaniechaniu wyjaśnienia, czy przyczyna taka w istocie wystąpiła;
- c) art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 170 i art. 171 p.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez nie zawieszenie postępowania z urzędu, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. sprawy zawisłej przed Trybunałem Konstytucyjnym ozn. sygn. akt P 12/18, której przedmiotem jest pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego, czy art. 22 ust. 5 piet 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest zgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz z art. 1 Protokołu nr l do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r.;
- d) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako k.p.a.), art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. art. 3 § 1, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1) lit c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku pominięcia naruszeń przepisów postępowania, jakich w toku postępowania dopuścił się organ oraz brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności tego, iż nieruchomości złożone z działek o nr ewid. [...] i [...], położone w [...] przy ul. [...] nie są wpisane indywidualnie do gminnej ewidencji zabytków, nie są także zlokalizowane w granicach układu urbanistycznego lub ruralistycznego, dlatego też organ nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne czyniło zadość wszystkim wymaganym warunkom i jest zgodne z przepisami odrębnymi;
- e) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1) lit c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku pominięcia naruszeń przepisów postępowania, jakich dopuścił się organ i uznanie, że budynki znajdujące się na przedmiotowych nieruchomościach są w złym stanie technicznym, ale nie uległy one całkowitej degradacji, podczas gdy stan budynków tworzących [...] nie pozwala na ich rzeczywistą odbudowę, czy też renowację, która zapewniałaby przywrócenie im normalnego stanu używalności, są one zupełnie zniszczone, nigdy nie były prowadzone żadne prace, które miałyby poprawić ich stan techniczny, tym bardziej, że [...] od czasów jego świetności doświadczył szeregu wyburzeń oraz przebudów, poza tym uległ wtórnej parcelacji, dlatego też planowana inwestycja w żaden sposób nie wpłynie na jego wartość zabytkową;
- f) art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z. art. 3 § 1, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1) lit a) p.p.s.a poprzez uznanie prawidłowości odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach o nr ewid. [...] i [...], położonych w [...] przy ul. [...], w sytuacji gdy w świetle obowiązującego prawa, inwestycja czyni zadość wszystkim wymaganym warunkom, nie można więc odmówić ustalenia warunków zabudowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Zaskarżony wyrok został wydany w sprawie ze skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Jednym z warunków zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia jest ujęcie wnioskowanego do rozbiórki budynków w gminnej ewidencji zabytków prowadzonej przez Prezydenta Miasta [...]. Jednocześnie znanym jest fakt, iż przed Trybunałem Konstytucyjnym toczy się postępowanie zainicjowane pytaniem prawnym sformułowanym w postanowieniu NSA z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 2781/17: "Czy art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm.) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest zgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.)."
Zawieszenie z przyczyn wymienionych w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. następuje z urzędu, lecz jego celowość została pozostawiona ocenie sądu. Praktyka sądowa opowiadała się raczej za szerokim interpretowaniem użytego w komentowanym art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sformułowania "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania", wychodząc poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności postępowania. W szczególności uwidacznia się to w tych wypadkach, gdy zawieszenie postępowania następuje z uwagi na skierowanie, na tle innej sprawy zawisłej przed sądem lub rozbieżności występujących w orzecznictwie, zagadnienia prawnego w celu podjęcia stosownej uchwały przez skład rozszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego albo skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości (art. 15 § 1 pkt 2 i 3, art. 187 i 269 p.p.s.a., art. 267 TFUE w brzmieniu nadanym traktatem z Lizbony), czy też jak w niniejszej sprawie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją wskazanego wyżej przepisu ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania. Ewentualne orzeczenie niekonstytucyjności zakwestionowanego w pytaniu zakresu przepisu art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie wywoła automatycznego skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego czynności ujęcia spornych budynków w ramach całego [...] w gminnej ewidencji zabytków.
Wskazać należy, że art. 145a k.p.a. nie obejmuje czynności materialno-technicznych oraz zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego, które są podejmowane w procesie ujawnienia zabytku gminnej ewidencji zabytków. Nie jest więc możliwe wznowienie postępowania w przedmiocie ujęcia nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków.
W takiej sytuacji rozważyć można, z powołaniem się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, w oparciu o art. 145a § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. dopuszczenie wznowienia postępowania w przedmiocie uzgodnienia zakończonego postanowieniem z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W razie jednak wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji obejmującej między innymi rozbiórkę budynków dla terenu ujętego w gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków, wyeliminowanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia nie doprowadziłoby do osiągnięcia przez inwestora oczekiwanego skutku. Postanowienie o odmowie uzgodnienia stanowi jedną z podstaw do wydania decyzji z wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Utrwalony jest zaś pogląd, według którego nie stanowi podstawy do wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., uchylenie postanowienia, które wchodziło w zakres ustaleń faktycznych sprawy, w tym postanowień wydawanych w trybie współdziałania przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (patrz: Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 780).
W takiej sytuacji procesowej, wznowienie na podstawie art. 272 § 1 p.p.s.a., postępowania sądowego, po ewentualnym wydaniu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, nie miałoby wpływu na pozostawanie w obrocie prawnym tej ostatniej decyzji.
Natomiast uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego w trakcie postępowania sądowego ze skargi na postanowienie o odmowie uzgodnienia oznaczać może konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia. Niekonstytucyjność przepisu art. 22 ust. 5 pkt 3 oznaczałaby brak podstawy prawnej do ujmowania zabytku w gminnej ewidencji. W braku podstawy do dokonania uzgodnienia postępowanie administracyjne w tym przedmiocie należałoby umorzyć. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy w przedmiocie uzgodnienia zależy więc od wyniku opisanego wyżej postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 192 i art. 193 p.p.s.a. w związku z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji, opowiadając się za szerokim rozumieniem pojęcia "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania".