Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 612/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. i A. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji pn.: Budowa łącznicy kolejowej K.-K. oraz przebudowy torów na linii kolejowej nr [...] K.-O. w ramach przedsięwzięcia: Budowa łącznicy kolejowej P.O. K.-P.O. K. oraz przystanku osobowego K. wyposażonego w parking samochodowy, oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. K., zaskarżając go w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli zaskarżonej decyzji, polegający na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wydanych z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt. 6 k.p.a., co doprowadziło do wydania wadliwego orzeczenia oddalającego skargę. Powyższe naruszenia przepisów postępowania spowodowały, że decyzja dotknięta wadą kwalifikowaną nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie orzeczenia reformatoryjnego poprzez stwierdzenie nieważności w całości decyzji Wojewody [...] Nr [...] z [...] października 2013 r., znak: [...] i decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], uchylającej w części ww. decyzję Wojewody [...] i orzekającej w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...] z [...] października 2013 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji pn.: Budowa łącznicy kolejowej K.-K. oraz przebudowa torów na linii kolejowej nr [...] K.-O. w ramach przedsięwzięcia: Budowa łącznicy kolejowej P.O. K.-P.O. K. oraz przystanku osobowego K. wyposażonego w parking samochodowy, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
- 2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że decyzje, których stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca kasacyjnie, obarczone są wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzja została skierowana do Gminy Miejskiej K., która nie była właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a to z uwagi na fakt, że w chwili dokonania wywłaszczenia nieruchomość pozostawała własnością skarżących, M. K. i A. K. Pismem z [...] września 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, [...] S.A. z siedzibą w W. wniosły o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Zarzuty skargi kasacyjnej oparto o jedną z podstaw z art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Przede wszystkim podkreślić należy, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 p.p.s.a. Są to przepisy ustrojowe, które sąd administracyjny może naruszyć wtedy, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie sąd rozpoznał skargę na decyzję, ocenił ją pod kątem legalności oraz zastosował środek kontroli przewidziany w art. 151 p.p.s.a. To, czy ocena legalności zaskarżonego postanowienia była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisów. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli, nie stanowi naruszenia tych przepisów.
Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia art 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli zaskarżonej decyzji, polegający na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wydanych z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. (jak wynika z treści skargi kasacyjnej, zapewne jej autor chciał zarzucić naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), wskazać należy, co następuje.
Przede wszystkim, jak prawidłowo stwierdził sąd wojewódzki, w niniejszym postępowaniu oceniano decyzje wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Ustawa ta nie zawierała definicji strony postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowej, z jej treści wynikało jednak, że stroną tego postępowania jest inwestor. Oznacza to, że katalog pozostałych stron postępowania należało ustalić w oparciu o art. 28 k.p.a., ponieważ zgodnie z art. 9o ust.2 ustawy o transporcie kolejowym, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej zastosowanie mają przepisy k.p.a. z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy.
Prawidłowo też sąd wojewódzki wskazał, że na podstawie art. 9q ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, organ zobowiązany był do doręczenia decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej wnioskodawcy oraz do wysłania zawiadomienia o jej wydaniu właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony organ zawiadamiał w drodze obwieszczenia, które było wywieszane w urzędzie wojewódzkim i urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg linii kolejowej, na stronach internetowych tych gmin oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie lokalnej. Przy czym wystarczające dla skuteczności doręczenia, było doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, decyzja organu pierwszej instancji została doręczona inwestorowi oraz Miastu K. – Wydziałowi Geodezji. Dotychczasowi właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości przeznaczonych pod budowę inwestycji zostali zawiadomieni o wydaniu decyzji (zawiadomienia wysłano na adresy określone w katastrze nieruchomości), a pozostałe strony zawiadomiono w drodze obwieszczeń. Natomiast decyzję organu drugiej instancji doręczono Wojewodzie [...] (organ pierwszej instancji), inwestorowi oraz stronom, które złożyły odwołanie.
Istotne jednak jest to, że uregulowane w przywołanym art. 9q ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym doręczenie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji kolejowej i zawiadomienie o jej wydaniu to dwie różne instytucje procesowe, wskazujące na odmienną sytuację inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem. W odróżnieniu od doręczenia, zawiadomienie o wydaniu decyzji "nie wywołuje żadnych skutków prawnych i jest jedynie czynnością materialno-techniczną. Obowiązek zawiadamiania o wydaniu decyzji można zatem traktować bardziej jako przejaw ogólnej zasady informowania stron, określonej w art. 9 k.p.a., związanej z zasadą ochrony zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), niż jako przejaw zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.)", z czym wiąże się doręczenie decyzji (Wajda Paweł (red.), Wierzbowski Marek (red.), "Ustawa o transporcie kolejowym. Komentarz", LEX 2014, komentarz do art. 9q).
Wobec tego należy zgodzić się ze stanowiskiem sądu wojewódzkiego, zgodnie z którym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji wywołuje skutki w stosunku do konkretnych nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji bez względu na to, kto w chwili orzekania pozostaje ich właścicielem czy użytkownikiem wieczystym. Specyfika tego postępowania polega na tym, że organ w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji ma obowiązek wskazania nieruchomości, przez które przedsięwzięcie będzie przebiegać, a o jej prawidłowości świadczy właśnie poprawne wskazanie nieruchomości objętych inwestycją (co miało miejsce w sprawie, także w odniesieniu do działki [...]), a nie wychodząca poza obowiązujące organ przepisy (w tym korzystanie z danych z katastru nieruchomości), pogłębiona analiza tytułów prawnych do poszczególnych nieruchomości.
Rację ma zatem sąd wojewódzki twierdząc, że ustawowy nakaz indywidualnego zawiadamiania właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem inwestora o wydaniu decyzji lokalizacyjnej na adres znajdujący się w ewidencji gruntów i budynków miał na celu poinformowanie ww. podmiotów o prowadzeniu postępowania i o wydaniu przez organ rozstrzygnięcia. Z samego faktu doręczenia zawiadomienia nie można wywodzić nałożenia przez organ na podmioty, do których jest ono skierowane, określonych obowiązków czy przyznania określonych uprawnień, skoro skutki procesowe zawiadomienia nie są tożsame ze skutkami wynikającymi z doręczenia, na podstawie przepisów k.p.a. Powyższe oznacza, że zawiadomienie Miasta K., ani pozostałych właścicieli czy użytkowników wieczystych nieruchomości, na podstawie danych z katastru, nie skutkowało skierowaniem decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie i nie doprowadziło do zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.