Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 1375/11, oddalił skargę P.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2011r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia 20 czerwca 2011 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 27 marca 2011 r. umarzającą postępowanie w sprawie zmiany decyzji z dnia 17 listopada 2003 r. w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Mianowicie decyzją z dnia 17 listopada 2003 r. Wojewoda Mazowiecki wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...] Dzielnicy [...] m. st. Warszawy części lasów ochronnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa o pow. 28,6920 ha na cele nieleśne, w tym działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] stanowiących własność P.G.. Decyzją z dnia 28 września 2005 r. decyzja ta została zmieniona (z tym że zmiany nie dotyczyły nieruchomości P. G.). Wnioskiem z dnia 9 grudnia 2010 r. P.G. wystąpił o zmianę w trybie art. 154 k.p.a. ostatecznej decyzji z 2003 r. zmienionej decyzją z 2005 r. - w zakresie działek ew. nr [...] i [...] poprzez zmianę normatywu powierzchniowego dla nowotworzonych działek w obrębie działek o nr ew. [...] i [...] na 2000 m², oraz o zmianę w ograniczeniu normatywu powierzchni wyłączonej z produkcji leśnej do 25 % powierzchni działki, przy jednoczesnym zniesieniu ograniczenia zabudowy, wyrażonego w ilości m².
To postępowanie decyzją z dnia 27 marca 2011 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. uznając je za bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu wskazał, że stroną postępowania w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów mogą być wyłącznie wójt, burmistrz, prezydent miasta. Po rozpoznaniu odwołania P. G. od powyższej decyzji wymienioną na wstępie decyzją z dnia 20 czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego w mocy. W uzasadnieniu stwierdzono, że zgodnie z najnowszym orzecznictwem sądów administracyjnych w postępowaniu inicjowanym na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), dalej jako "u.g.r." stronami są również właściciele nieruchomości, których dotyczy wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów na inne cele.
Na poparcie czego przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 378/09. Podniesiono jednak, że zarówno w orzecznictwie najnowszym jak i wcześniejszym nie wskazuje się, by wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów w trybie art. 7 ust. 3 u.g.r. mogli wnosić właściciele tych gruntów. W ocenie Kolegium właściciele nieruchomości których dotyczy wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów na inne cele są stronami postępowania, jednakże nie mogą oni wnieść wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów w trybie art. 7 ust. 3 u.g.r., a więc także wniosku w trybie art. 154 k.p.a. o zmianę decyzji wydanej w tym trybie. Dlatego też P.G., pomimo że jest stroną w sprawie, nie służy uprawnienie do wniesienia wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne, gdyż uprawnienie takie służy wyłącznie Prezydentowi m. st. Warszawy. W tym stanie sprawy, ponieważ strona wystąpiła z wnioskiem, uzasadnione zdaniem Kolegium było umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P.G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 czerwca 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił: Naruszenie art. 154 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez uznanie, że skarżącemu nie służy przymiot strony w postępowaniu o zmianę tej decyzji w zakresie, w jakim decyzja ta statuuje warunki zmiany przeznaczenia nieruchomości na cele nieleśne. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie właścicielowi nieruchomości czynnego udziału w charakterze strony w postępowaniu o wydanie decyzji o zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne. Naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 154 w zw. z art. 7 k.p.a., polegającego na nierozważeniu przez organ I instancji czy w sprawie istniały podstawy do zmiany z urzędu decyzji ostatecznej z 2003 r. zmienionej decyzją z 2005 r., z uwagi na naruszenie tymi decyzjami słusznego interesu strony, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ II instancji uznał status skarżącego jako strony postępowania w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów oraz naruszenie art. 105 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie z wniosku skarżącego uznać należało za bezprzedmiotowe z tej przyczyny, że Prezydent m. st. Warszawy nie wystąpił z wnioskiem o zmianę decyzji.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący posiada przymiot strony w postępowaniu o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, a jego interes prawny wynika z przepisów regulujących prawo własności (kodeksu cywilnego oraz Konstytucji). Skoro skarżący posiada przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, wszczętym na wniosek Prezydenta m. st. Warszawy, to przymiot ten posiada także w sytuacji, gdy dojdzie już do wydania decyzji w tym przedmiocie. Jeżeli przy tym decyzja ta nie uwzględnia stanowiska skarżącego, to posiada on także interes prawny czy to w jej zaskarżeniu czy to w możliwości złożenia wniosku o zmianę takiej decyzji. Skoro decyzja z 2003 r., zmieniona decyzją z 2005 r. w zakresie działek ew. nr [...] i [...] dotyka interesu prawnego skarżącego, w ten sposób że narusza jego prawo własności, to skarżącemu jako właścicielowi przysługuje nadal przymiot strony, a więc i uprawnienie do złożenia środków zaskarżenia.
Skarżący podniósł również, że organ II instancji nie rozważył, czy skoro skarżącemu służy przymiot strony w postępowaniu o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, to organ I instancji nie powinien rozważyć, czy w sprawie nie zaistniały podstawy do zmiany z urzędu decyzji ostatecznej z 2003 r., skoro naruszono nią słuszny interes skarżącego jako strony.
W skardze podniesiono też, że tryb postępowania na który wskazywały organy obu instancji, tj. możliwość składania przez skarżącego uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym położone są nieruchomości, nie stanowi gwarancji ochrony prawa własności skarżącego. Uwagi te będą przedstawione w postaci wniosku do Marszałka Województwa Mazowieckiego o np. zmianę planu, oczywiście tylko jeżeli zostaną przyjęte przez Prezydenta m. st. Warszawy. Zatem procedura ta uzależniona jest od dyskrecjonalnej decyzji prezydenta miasta i nie zapewnia ochrony interesu prawnego właściciela nieruchomości.
Dalej wskazano, że od 2009 r. skarżący trzykrotnie zwracał się do Prezydenta m. st. Warszawy z wnioskiem by, w zakresie warunków zmiany przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości uwzględniono także jego interes jako właściciela tych nieruchomości. Wskazywał, że ustalony minimalny normatyw powierzchniowy jak również maksymalna procentowa powierzchnia zabudowy nieruchomości uniemożliwiają mu wykonywanie prawa własności zgodnie z zasadami racjonalnej gospodarki. Jego prawo własności zostało przekształcone w pozór prawa, ponieważ uwzględnienie decyzji w miejscowym planie pozbawi skarżącego możliwości racjonalnego nimi gospodarowania, (niemożliwy będzie podział). Prezydent M. st. Warszawy, mimo wniosków skarżącego, nie wystąpił od 2009 r. o zmianę ostatecznej decyzji z 2003 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę w całości podtrzymało pogląd przedstawiony w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), wskazał, ze w dominującym orzecznictwie przyjmuje się, że w postępowaniu zwyczajnym dotyczącym zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne status strony posiadają właściciele nieruchomości będących przedmiotem wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne. Ostatecznie ukształtowało się stanowisko, podzielone przez strony niniejszego postępowania, że właściciel gruntu rolnego (leśnego) objętego wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze (nieleśne) ma interes prawny, dający mu przymiot strony w tym postępowaniu (powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 92/10, z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1017/09, z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 378/09, dostępne w CBOSA na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd pierwszej instancji przywołał także uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010, sygn. akt II OPS 1/10 (dostępną w CBOSA na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w której stwierdzono, że stroną postępowania w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych jest wnioskodawca, a więc wójt (burmistrz, prezydent miasta), ale status strony przysługuje również właścicielom gruntów leśnych (rolnych) zainteresowanym zmianą ich przeznaczenia na cele nieleśne (nierolne).
Jednak w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego właścicielowi nieruchomości, objętej wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, nie przysługuje uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o zmianę ostatecznej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Wynika to z jednoznacznego brzmienia art. 7 ust. 3 u.g.r. do którego zrozumienia nie jest konieczne zastosowanie reguł wykładni przepisów prawa. Wskazany przepis stanowi, że wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
Zatem tylko podmioty wskazane w art. 7 ust. 3 u.g.r. uprawnione są do zainicjowania postępowania zwyczajnego dotyczącego wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, jakkolwiek właściciele nieruchomości objętych wnioskiem, mogą uczestniczyć aktywnie w toku wszczętego postępowania, korzystając z wszelkich uprawnień przysługujących im jako stronom postępowania. Uwarunkowania te wynikają z istoty instytucji wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów leśnych i rolnych na inne cele. Zgoda ma wyłącznie charakter następczy w stosunku do wniosku organu gminy odzwierciadlającego wolę realizacji konkretnych rozwiązań planistycznych, gdy zgoda jest wymagana. Skoro osoby trzecie nie mogą inicjować postępowania w celu wyrażenia zgody na pewne rozwiązania wymagające zgody, nie mogą też inicjować postępowania zmierzającego do merytorycznej zmiany ostatecznej decyzji. Wyłącznie organ gminy, w ramach władztwa planistycznego może dążyć do zmiany określonych warunków decyzji, gdy jest to zgodne z wizją gospodarowania przestrzenią.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, skoro właściciele nieruchomości objętych wnioskiem nie mogą inicjować postępowania zwyczajnego, to (jak trafnie wskazał organ) nie są również uprawnieni do wystąpienia z wnioskiem o zmianę decyzji wydanej w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W postępowaniu nadzwyczajnym o zmianę takiej decyzji właściciele nieruchomości mogliby brać wyłącznie udział wtedy, gdyby z wnioskiem o jego wszczęcie wystąpił uprawniony podmiot (tutaj Prezydent m. st. Warszawy). Uznaniowość Prezydenta m. st. Warszawy w zakresie inicjatywy do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania w trybie art. 154 k.p.a. nie uzasadnia przyznania takiego uprawnienia stronie.
Nie można bowiem przyjąć, że w postępowaniu nadzwyczajnym strona będzie miała szersze uprawnienia niż te, które przyznano jej w postępowaniu zwyczajnym. W konkluzji Sąd ten uznał, za prawidłowe ustalenie, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe co musiało skutkować wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., decyzją umarzającą postępowanie.
Za nietrafne uznał Sąd pierwszej instancji wywody zawarte w skardze, jakoby przyjęta wykładnia prowadziła realnie do pozbawienia strony możliwości ochrony jej praw. O ile strona sformułowałaby określone uwagi do miejscowego planu, co do kwestii przesądzonych decyzją w przedmiocie zgody, rolą organu gminy jest bądź uznać, iż nie są one zgodne z wizją gospodarowania przestrzenią, a wówczas legalność takiego stanowiska (wyrażonego przez przyjęcie miejscowego planu w określonym kształcie) będzie mogła być kwestionowana poprzez wniesienie skargi na plan, albo też ocena wniosku jako zasadny i skierowanie stosownego żądania o zmianę decyzji do właściwego organu. W drugim przypadku ochrona interesu skarżącego będzie realizowana w ramach postępowania w przedmiocie zmiany decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. G. zaskarżając go w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 154 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 64 Konstytucji R.P. poprzez odmowę uznania skarżącego za uprawnionego do złożenia wniosku o zmianę decyzji ostatecznej w sprawie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne w zakresie działek stanowiących własność skarżącego, z tego powodu, że postępowanie na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych może być zainicjowane jedynie na wniosek właściwego organu (w niniejszej sprawie Prezydenta Miasta st. Warszawy), mimo że skarżący posiada słuszny interes prawny w zmianie tej decyzji a pozbawienie go uprawnień przysługujących stronie, w tym uprawnienia o którym mowa w art. 154 k.p.a., pozbawia go środka ochrony służącego mu prawa własności.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł przede wszystkim, że Sąd wyciągnął zbyt daleko idące wnioski z literalnego brzmienia przepisu art. 7 ust. 3 u.g.r. odmawiając skarżącemu na podstawie tego przepisu przymiotu strony w każdej sytuacji poza biernym uczestnictwem w postępowaniu wszczętym przez organ gminy o którym mowa we wskazanym przepisie kto jest stroną wskazuje art. 28 k.p.a. jednocześnie art. 7 ust. 3 u.g.r. nie zawiera regulacji szczególnej która w sposób odmienny od art. 28 k.p.a. wskazywałby krąg podmiotów, będących stronami postępowania w sprawie o zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Zdaniem skarżącego kasacyjnie interes prawny w sprawie o której mowa w art. 7 ust. 3 u.g.r. istnieje na każdym etapie postępowania zwyczajnego nie przestaje istnieć po jego zakończeniu, a zatem rozciąga się także na postępowania nadzwyczajne. Właściciel nieruchomości nie traci przymiotu strony w momencie wydania decyzji w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, skoro przymiot ten definiowany jest poprzez prawo własności chronione przepisami prawa rzeczowego i przepisami art. 64 Konstytucji.
Pozbawienie właściciela nieruchomości możliwości weryfikacji decyzji której przedmiotem jest zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne uniemożliwia mu ochronę przysługującego mu prawa własności, w sytuacji gdy ochrona ta wbrew wywodom Sądu Wojewódzkiego, nie jest zapewniona ani przez działające w sprawie organy ani też na podstawie innych przepisów. Ochrony tej nie gwarantuje mu bowiem uczestnictwo w postępowaniu zainicjowanym przez organ, skoro nie ma możliwości inicjowania postępowania mającego na celu weryfikację tej decyzji, co więcej ochrony tej nie zapewnia mu też ani możliwość złożenia uwag do planu ani możliwość zaskarżenia uchwały, której przedmiot stanowi przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Autor skargi kasacyjnej wskazał także, że ograniczenie uprawnień właściciela nieruchomości jako strony postępowania tylko do uczestnictwa w postępowaniu zainicjowanym przez organ narusza też konstytucyjną ochronę prawa własności wyrażoną w art. 64 ust. 3 konstytucji RP, zgodnie z którą własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie jakim nie narusza istoty prawa własności. W ocenie autora skargi kasacyjnej warunku tego nie spełnia dokonywanie ograniczenia własności w akcie prawa miejscowego, w sytuacji gdy zawiera ono ograniczenia prawa własności w zakresie warunków rozporządzania nieruchomością i korzystania z niej, wynikające z decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o uznanie administracyjne w sytuacji gdy decyzja ta nie była przedmiotem weryfikacji w toku instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej jako p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Oceniając w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać, że nie znajdują one uzasadnionych podstaw.
W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekało w trybie przepisów dotyczących zmiany decyzji administracyjnej. Przepis art. 154 k.p.a. reguluje tryb nadzwyczajny prowadzący do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. W myśl przywołanego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego w niniejszej sprawie była decyzja z 2003 r. (zmieniona następnie w 2005 r.) w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne wydana w trybie art. 7 ust 2 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. P. G. swoje uprawnienie do wszczęcia postępowania mającego na celu zmianę tej decyzji wywodzi z przysługującego mu prawa własności do działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] objętych tą decyzją.
Zaskarżoną decyzją SKO w Warszawie uznało, że organ pierwszej instancji zasadnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, bowiem właściciele gruntu objętego zgodą na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne choć mogą być stronami takiego postępowania to nie mogą go inicjować. To spotkało się z aprobatą Sądu pierwszej instancji. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do podważania tego stanowiska. Zatem decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma kwestia tego czy skarżący kasacyjnie jako właściciel gruntów leśnych których dotyczy postępowanie toczące się z wniosku wójta gminy o zmianę ich przeznaczenia na nieleśne posiada przymiot strony w tym postępowaniu. Z treści mającego zastosowanie w niniejszej sprawie art. 28 k.p.a. wynika, że stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Odpowiadając na wyżej postawione pytanie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podziela stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt II OPS 1/13, że właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym postępowanie w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) nie jest stroną tego postępowania, także gdy postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 503). Przy czym z uwagi na identyczność regulacji zawartej w tych samych przepisach tej ustawy dotyczącej przekształcenia gruntów leśnych na cele nieleśne, stanowisko to ma zastosowanie także w niniejszej sprawie.
W konsekwencji należy uznać, że P. G. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w którym decyzją z dnia 17 listopada 2003 r. Wojewoda Mazowiecki wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...] Dzielnicy [...] m. st. Warszawy części lasów ochronnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa o pow. 28,6920 ha na cele nieleśne, w tym działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] stanowiących własność P.G. W tej sytuacji, skoro skarżącemu kasacyjnie nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zwyczajnym to tym bardziej nie przysługuje mu uprawnienie do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w trybie art. 154 § 1 k.p.a. zmierzającego do zmiany decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 17 listopada 2003r., którą to wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...] Dzielnicy [...] m. st.
Warszawy części lasów ochronnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa o pow. 28,6920 ha na cele nieleśne, w tym działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] stanowiących własność P. G. W tej sytuacji za nieuprawnione należy uznać stanowisko przeciwne prezentowane w skardze kasacyjnej, zatem zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 154 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zasługują na uwzględnienie.
Brak uprawnienia właściciela gruntu do wszczęcia postępowania na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. zakończonego decyzją wydaną w trybie art. 7 ust 2 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie narusza też art. 64 ust 3 Konstytucji RP, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia skarżącego kasacyjnie jako właściciela gruntów we wszczęciu przedmiotowego postępowania wynikają z ustawy i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie naruszają one istoty przysługującego skarżącemu prawa własności. Na poparcie tego stanowiska należy powtórzyć argumentację zawartą w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt II OPS 1/13. Przyjęty w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mechanizm przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze zabezpiecza interes prawny właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości przed jego nieuprawnionym naruszeniem (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 576/11).
Artykuł 7 ust. 1 cyt. ustawy zastrzega bowiem wyraźnie, że do zmiany przeznaczenia dochodzi nie tyle poprzez nabycie przymiotu ostateczności przez decyzję w sprawie udzielenia zgody, lecz wskutek wejścia w życie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. W wydaniu przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi decyzji należy w związku z tym upatrywać jedynie koniecznego warunku do skorzystania przez gminę ze swoich uprawnień planistycznych. Zakres możliwego naruszenia interesu prawnego właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości uzależniony jest w sposób bezpośredni od przyjętych przez gminę przyszłych ustaleń odnoszących się do postanowień, które ma ona zamiar wprowadzić w treści planu miejscowego na podstawie udzielonej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Z uwagi na to, że wskazana kompetencja realizowana jest poprzez stanowienie prawa miejscowego, a ponadto organ może z niej nie skorzystać (odstąpić od dokonania zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, pomimo wyrażenia na to zgody), ewentualne naruszenie interesu prawnego właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości, podlegające ochronie, należy wiązać z ostatecznym kształtem planu miejscowego, jaki on przebierze w momencie jego uchwalenia przez radę gminy.
Do tego momentu grunty rolne i leśne objęte decyzją ministra właściwego do spraw rozwoju wsi posiadają w dalszym ciągu przeznaczenie rolne i leśne, wobec czego próba upatrywania w rozstrzygnięciu organu o udzieleniu zgody naruszenia interesu prawnego właściciela tych gruntów wymagałoby objęcia ochroną interesu prawnego o charakterze wyłącznie ekspektatywnym.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że interes prawny to interes chroniony przepisami prawa, konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie jedynie hipotetyczny (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2008 r. sygn. II OSK 775/08). Interes prawny nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, oderwanego od sytuacji faktycznej, w której znajduje się podmiot administrowany. Musi się on znajdować bowiem w takiej sytuacji faktycznej, w której skierowany do niego indywidualny akt administracyjny w sposób bezpośredni wpływa na jego sytuację prawną. Takiej normy nie da się wywieść z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, albowiem skuteczność decyzji w sprawie udzielenia zgody, jak to zostało podkreślone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. II OPS 1/10, realizuje się w płaszczyźnie wyłącznie normatywnej (uchwalenia aktu prawa miejscowego).
Dopiero wejście w życie uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczającego obszar objęty decyzją, na cele nierolnicze (art. 29 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), wpływa na wykonywanie prawa własności przez podmioty, którym te prawa rzeczowe na obszarze objętym miejscowym planem przysługują. W toku niezakończonej procedury planistycznej nie można mówić o tym, by uprawnienia lub obowiązki wskazanych podmiotów zostały przez prawo określone w sposób definitywny. Adresatem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne jest wyłącznie gmina, a pozostałe podmioty zainteresowane przeznaczeniem gruntów rolnych na cele nierolnicze i leśnych na cele nieleśne mogą poszukiwać ochrony swoich uprawnień związanych z wykonywaniem prawa własności nieruchomości w drodze skorzystania ze środków prawnych, które przewidziane zostały w tym zakresie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o samorządzie gminnym.
W pełni należy się zgodzić ze stanowiskiem, zgodnie z którym podmioty faktycznie zainteresowane (pozytywnie lub negatywnie) zmianą przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, przed wystąpieniem gminy o udzielenie zgody, mogą swoją intencję w odniesieniu do przeznaczenia nieruchomości wyrażać poprzez składanie do gminy wniosków planistycznych. W świetle treści art. 14 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wnioski takie nie skutkują wszczęciem procedury planistycznej, niemniej jako wnioski rejestrowane (art. 31 ust. 1 ustawy), mogą mieć faktyczny wpływ na prowadzoną przez gminę politykę przestrzenną, prowadząc do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wystąpienia o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów. Nie może budzić wątpliwości, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu, jako akt wewnętrzny, nie wywołuje skutków materialnoprawnych w stosunku do podmiotów znajdujących się poza systemem administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 2442/12).
W przypadku sporządzenia projektu planu oraz udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych właściciele nieruchomości mogą wypowiedzieć się na temat treści proponowanych rozwiązań planistycznych w formie przez prawo określonej: składając wnioski do planu (art. 17 pkt 1 ustawy), wnosząc uwagi do projektu planu (art. 18 ust. 1 ustawy) oraz uczestnicząc w dyskusji publicznej bądź na sesji rady gminy. Dopiero w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości objętych planem będzie służyło prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tę uchwałę.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.