Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1750/11 po rozpoznaniu skarg A. U. i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych – uchylił zaskarżoną decyzję.
Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżoną decyzją z dnia 19 sierpnia 2011 r. Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 4 maja 2011 r. o odmowie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze 35,10 ha gruntów rolnych klas I-III, położonych w granicach działek ewidencyjnych o nr 7/7 i 7/8, w obrębie geodezyjnym [...], na terenie gminy [...], wnioskowanych przez Wójta Gminy [...].
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że w wyniku powtórnie przeprowadzonego postępowania z udziałem właścicieli terenów objętych wnioskiem Wójta Gminy [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objęto dwie działki ewidencyjne o nr 7/7 i 7/8, położone w obrębie geodezyjnym [...], na terenie gminy [...], w granicach których grunty rolne klas I-III wnioskowane do zmiany przeznaczenia obejmują powierzchnię 35,10 ha, w tym: grunty klasy I - 19,28 ha; grunty klasy II - 8,83 ha, grunty klasy IIla - 5,09 ha; grunty klasy lllb - 1,90 ha. Gleby klas IV zajmują znikomą powierzchnię, a zatem zdecydowanie dominują grunty I klasy bonitacyjnej, które stanowią ok. 55% obszaru wnioskowanego do zmiany przeznaczenia. Podstawą oceny wartości produkcyjnej gleb jest ich podział na klasy bonitacyjne, wykonywany na podstawie badań terenowych odkrywek glebowych.
Z załączonej do akt sprawy dokumentacji jednoznacznie wynika, iż w działkach ewidencyjnych o nr 7/7 i 7/8, w obrębie geodezyjnym [...], ponad 19 ha stanowią grunty klasy I. Bonitacja gleb na tym terenie została wykonana w latach 60-tych. Aktualizacja gleboznawczej klasyfikacji gruntów w w/w działkach została powtórzona w roku 2008 przez W. S. (co wynika z załączonego do akt sprawy Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko). Wyniki tej aktualizacji nie spowodowały zmian w gleboznawczej klasyfikacji gruntów, zatem uznano, iż wartość produkcyjna omawianych gleb nie uległa zmianie.
Zatem podnoszonych argumentów stron o ich "znikomej' wartości produkcyjnej nie można uznać za wiarygodne, gdyż nie są one potwierdzone żadnymi konkretnymi dowodami, w postaci np. analiz gleb. Za wiarygodny dowód uznano natomiast wyniki badań zaprezentowane w Raporcie sporządzonym przez dr hab. A.K. Wyniki tych badań jednoznacznie potwierdzają wysoką wartość produkcyjną wnioskowanych gruntów. Analiza wykazała, że zawartość wszystkich badanych makroskładników jest wysoka, co sprzyja rozwojowi roślin uprawnych.
W załączonym do akt sprawy Raporcie zawarto wniosek, iż jedynie zachodzi istotna obawa dotycząca możliwości zanieczyszczenia środowiska glebowego poprzez obiekty zlokalizowane na terenach sąsiednich, co nie oznacza, że już w chwili obecnej gleby występujące w opisywanym regionie są zanieczyszczone metalami ciężkimi. Wyniki badań zawarte w opracowaniu J. i O. (2008) wskazują, że wszystkie pobrane próby glebowe są wolne od zanieczyszczeń metalami ciężkimi. Ponadto, istnieją uregulowania prawne, jak również wytyczne nie mające mocy prawnej, dzięki którym możliwe jest określenie, czy oznaczona zawartość metalu w glebie oznacza już jej zanieczyszczenie, czy też nie. Takim uregulowaniem jest m.in. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi, zaś Instytut Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa w P. opracował wytyczne w zakresie oceny stopnia zanieczyszczenia gleb metalami ciężkimi.
Wyniki badań Jezierskiego i Ochmana (2008) odniesiono również do tych wytycznych, co doprowadziło do wniosku, że wszystkie badane gleby nie zawierają ponadnormatywnych zawartości metali ciężkich - 0 stopień zanieczyszczenia. Oznacza to zawartość naturalną - gleby nie zanieczyszczone o naturalnych zawartościach metali śladowych, które mogą być przeznaczone pod wszystkie uprawy ogrodnicze i rolnicze, zgodnie z zasadami racjonalnego wykorzystania rolniczej przestrzeni produkcyjnej (wg IUNG).
Twierdzenie o zanieczyszczeniu omawianych gleb metalami ciężkimi, nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym, dlatego stanowi dowolną opinię nie zasługującą na uwzględnienie. Przesłanki wynikające z ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którymi winien kierować się organ rozstrzygający zagadnienia związane ze zmianą przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III nie wskazują na rolę ewentualnych zanieczyszczeń gleb w takim postępowaniu. Z art. 22a powołanej ustawy wynika, że przepisów dotyczacych rekultywacji zdegradowanych gruntów rolnych nie stosuje się do rekultywacji gruntów, które zostały zanieczyszczone substancjami, preparatami, organizmami lub mikroorganizmami. Zagadnienia związane z rekultywacją gleb zanieczyszczonych metalami ciężkimi regulują odrębne przepisy prawne, m.in. ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie.
Organ rozpatrujący daną sprawę nie może wykraczać poza przedmiot danego postępowania. Niniejsze postępowanie dotyczy wyłącznie oceny zasadności zmiany przeznaczenia wnioskowanych gruntów rolnych na cele nierolnicze w oparciu o przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjęcie odmiennego założenia prowadziłoby bowiem do nieuzasadnionego dublowania zadań nie tylko organów uzgadniających, ale i organu prowadzącego postępowanie główne. W omawianym postępowaniu administracyjnym wzięto pod uwagę przesłanki wynikające z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Niemniej jednak uznaniowy charakter decyzji wymaga szczególnego uzasadnienia, dlatego też w pewnym zakresie odniesiono się również do innych zagadnień (np. podnoszonych zanieczyszczeń metalami ciężkimi).
Uwzględniając art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, mające na celu zbadanie jakości gruntów rolnych występujących w obrębie [...] oraz w całej gminie [...]. Podstawą oceny jakości gleb jest ustalona klasa bonitacyjna gruntu. Przyjmuje się przy tym zasadę, że im wyższa klas bonitacyjna, tym wyższa wartość produkcyjna takiej gleby. Z analizy akt sprawy wynika, że gleby klasy I na obszarze gminy [...] zajmują powierzchnię ok. 786 ha (tj. ok. 6,2% powierzchni gminy), zaś w obrębie geodezyjnym [...] zajmują one powierzchnię zaledwie ok. 49 ha (ok. 11,8%). Wnioskowany areał ponad 35 ha sam w sobie tworzy rozległy obszar, którego nie sposób określić "enklawą rolną". Mając natomiast na względzie ustawowy obowiązek wynikający z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, uznano za istotne dokonanie analizy powierzchni gruntów rolnych klas I-III w gminie [...], które otrzymały już zgodę na zmianę przeznaczenia oraz jaka ich część została faktycznie zainwestowana.
Z analizy tej wynika, iż w latach 2000-2010 dla obszaru gminy [...] została wyrażona zgoda na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych w klasach od I do III, łącznie na 1448,2390 ha. Z tej powierzchni ok. 830 ha zostało przeznaczonych na cele aktywności gospodarczej oraz zabudowy usługowej i usługowo-przemysłowej. Z podanej powierzchni prawie 1500 ha gruntów, które uzyskały już stosowną zgodę, zainwestowano 439,8736 ha, co stanowi zaledwie ok. 30% powierzchni przeznaczonej już na cele nierolnicze. Tak więc na terenie gminy [...] jest jeszcze ponad 1000 ha gruntów rolnych klas I-III (nie licząc gruntów niższych klas bonitacyjnych), które można wykorzystać na cele planowanych, nowych inwestycji nierolniczych.
W świetle przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochrona gruntów rolnych najwyższych klas jest zarówno obowiązkiem ustawowym, jak też obowiązkiem wobec społeczeństwa. Od tego obowiązku można odstąpić jedynie w sytuacji, gdy nie ma żadnej innej możliwości, co powinno być szczegółowo i przekonywująco wykazane. Biorąc pod uwagę fakt, iż na terenie gminy [...] znajdują się jeszcze rozległe tereny posiadające już zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, ale jeszcze nie zainwestowane, organ uznał, iż są możliwości innej lokalizacji nowych inwestycji. Przewidywana bowiem w projekcie planu funkcja określona jako tereny aktywności gospodarczej, nie jest funkcją ściśle związaną z danym terenem, jak np. lokalizacja kopalni surowców mineralnych, która jest uzależniona od miejsca występowania danego złoża. Skoro zatem na terenie gminy [...] są niewykorzystane tereny inwestycyjne, istnieje możliwość realizacji planowanych inwestycji z ominięciem najcenniejszych, charakteryzujących się niewielkim udziałem w skali gminy i kraju, gleb klasy I. W jednobrzmiących skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 sierpnia 2011 r. A. U. i [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie zarzucili naruszenie: art. 6 w zw. z art. 7 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na nieustaleniu dla potrzeb przedmiotowego postępowania znaczenia pojęcia "przydatności produkcyjnej gruntu" w szczególności nie uwzględniającego wnikliwego rozważenia wszystkich okoliczności stanu faktycznego, - art. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w obu instancjach z przekroczeniem wyznaczonych przez prawo granic uznania administracyjnego przewidzianego przez przepisy powołanej ustawy poprzez wydanie decyzji negatywnej w okolicznościach stanu faktycznego uzasadniających decyzję pozytywną, co stanowi jednocześnie o naruszeniu art. 32 Konstytucji RP - art. 3 ustawy o ochronie gruntów poprzez odwołanie się przez organ w uzasadnieniu decyzji do pojmowanej przez organ w sposób absolutny ochrony gruntów polegającej na ograniczaniu przeznaczenia na cele nierolne, bez uwzględnienia słusznie pojętego interesu społecznego wynikającego z faktu, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów w przedmiotowej sprawie ma na celu m. in. rozwój społeczny i gospodarczy terenu objętego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - błędy w ustaleniach faktycznych polegające na błędnej analizie struktury jakościowej użytków rolnych występujących na terenie gminy [...] podjętych na podstawie przedłożonych przez wnioskodawcę zestawień jak również ustaleń w zakresie ilości gruntów, które uzyskały zgodę na przeznaczenie na cele nierolne i ich przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, - art. 77 w zw. z art. 103 § 3 w zw. z art. 7 i 11 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w stopniu wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia i pominięcie ustaleń stanu faktycznego sprawy mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia oraz zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności nie odniesienie się przez organ do wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy oraz nie wyjaśnienie dlaczego i na jakiej podstawie organ uznał, że pojęcie przydatności produkcyjnej gruntu należy rozpatrywać jedynie w kontekście klasy bonitacyjnej gleby a tym samym sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób rażąco sprzeczny ze standardami demokratycznego państwa prawa, - art. 7 i art. 77 w zw. z art. 80 i art. 136 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ subiektywnych domniemań faktycznych jak również ocen i wniosków nieznajdujących oparcia w materiale dowodowym oraz przyjęcie dowolnej oceny dowodów w szczególności w zakresie znaczenia zanieczyszczenia gleby dla jej dalszej przydatności produkcyjnej gruntu czy też sposobu wykorzystania gruntów znajdujących się w sąsiedztwie głównych szlaków komunikacyjnych jak również sprzecznego stanowiska w zakresie konieczności przeprowadzenia uzupełniającego materiału dowodowego, - art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji nie pogłębiającej, lecz podważającej zaufanie do organów Państwa poprzez wykazanie w toku postępowania oraz w uzasadnieniu decyzji całkowitej ignorancji dla okoliczności wskazywanych przez skarżącego w szczególności dotyczących zaistniałego w sprawie ważnego interesu społecznego, - art. 32 Konstytucji RP poprzez utrzymanie w mocy decyzji nie wyrażającej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, podczas gdy w analogicznym stanie faktycznym, w odniesieniu do gruntu bezpośrednio sąsiadującego z gruntem będącym przedmiotem postępowania organ powołując się na analogiczną w stosunku do przedstawionej przez skarżącego argumentacji wyraził stosowną zgodę, czym naruszył w przedmiotowej sprawie konstytucyjną zasadę równości obywateli względem prawa, - art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 i art. 7 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w sposób sprzeczny ze standardami demokratycznego państwa prawa.
Wójt Gminy [...] w piśmie z dnia 29 grudnia 2011 r. poparł złożone skargi podnosząc argumentacje mająca uzasadniać ich uwzględnienie.
W odpowiedzi na skargi organ orzekający wniósł o ich oddalenie podtrzymując motywy zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.), na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Według zaś art. 7 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Również z art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy wynika, że ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze. Z zestawienia cytowanych przepisów wynika zatem, iż przeznaczenie gruntów rolnych o klasie bonitacyjnej I-III na cele nierolnicze nie jest ustawowo wykluczone, lecz zostało dopuszczone w kontekście niskiej ich przydatności produkcyjnej. Zmiana przeznaczenia takich gruntów nie została więc uzależniona od ich klasy bonitacyjnej, lecz od oceny ich przydatności produkcyjnej. Klasa bonitacyjna gleby ma oczywiście znaczenie dla oceny dopuszczalności wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, nie wyklucza jednak takiej zmiany. Przesłanką dominującą jest natomiast przydatność produkcyjna danego gruntu, niezależnie od jego klasy bonitacyjnej. Klasa bonitacyjna gleby stanowi zatem tylko jeden z elementów stanu faktycznego determinującego ocenę przydatności produkcyjnej gruntu.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że sposób sformułowania art. 7 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy w kontekście pozostałych jej przepisów jednoznacznie wskazuje na uznaniowy charakter zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego klasy I-III na cele nierolnicze. Uznaniowość ta nie oznacza jednak dowolności, lecz wymaga uzasadnienia w ramach okoliczności określonych w art. 7 k.p.a. Kluczowymi przesłankami cytowanego przepisu warunkującymi skorzystanie przez organ administracji z uznania administracyjnego jest dokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i praworządne rozstrzygnięcie sprawy z równorzędnym uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu stron wydanego rozstrzygnięcia.
Zdaniem tego Sądu w zaskarżonej decyzji wskazano prawidłową argumentację w skorzystaniu z uznania administracyjnego. Ocena organu orzekającego zebranego materiału dowodowego nie jest jednak wystarczająca do wydania decyzji o odmowie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia przedmiotowych gruntów rolnych na cele nierolnicze. Organ orzekający pominął bowiem istotną okoliczność wynikającą z Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w zakresie działek o numerach ewidencyjnych 7/7 oraz 7/8, obręb [...] [...], gmina [...], powiat wrocławski, sporządzony przez A. K. wraz z uzupełnieniem w 2010 r. dotyczącą przekroczenia stężeń wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych oraz ich sum i wskazaną na stronie 33 w/w Raportu.
Wszak organ orzekający uczynił za podstawę swoich ustaleń i ocen omawiany Raport w zakresie nieprzekroczenia na przedmiotowym gruncie zawartości metali ciężkich, o tyle organ ten w żaden sposób nie dokonał oceny znaczenia dla przydatności produkcyjnej tego gruntu przekroczenia stężeń wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych oraz ich sum. Nie jest więc wiadome, czy przekroczenie to ma jakiekolwiek znaczenie dla oceny przydatności produkcyjnej przedmiotowych gruntów. O ile organ orzekający stwierdził, iż dla wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze ma znaczenie stan faktyczny w dniu wyrażania takiej zgody, a nie przyszły nawet możliwy do zaistnienia stan gleby przedmiotowych gruntów, o tyle w kontekście takiego poglądu organu nie można z powołaniem się na ewentualną przyszłą rekultywację – rozstrzyganą w odrębnym postępowaniu, jak stwierdził organ orzekający – pominąć w ocenie dopuszczalności udzielenia omawianej zgody istniejącej okoliczności udokumentowanego przekroczenia stężeń wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych i ich sum.
Przypisanie zatem przez organ orzekający kluczowego znaczenia klasie bonitacyjnej gleby przedmiotowego gruntu z jednoczesnym pominięciem oceny znaczenia wykazanego przekroczenia stężenia wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych oraz ich sum dla przydatności produkcyjnej tych gruntów narusza art. 7 k.p.a., ponieważ organ orzekający pominął w ustalaniu stanu faktycznego okoliczność, o której nie wiadomo, jaki ma wpływ na ocenę przydatności produkcyjnej przedmiotowego gruntu. Zaniechanie oceny tej okoliczności przez organ orzekający mogło zatem mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
Powyższe stanowi zdaniem Sadu Wojewódzkiego naruszenie także art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ za podstawę do oceny przydatności produkcyjnej przedmiotowego gruntu organ orzekający przyjął przede wszystkim okoliczności związane z klasą bonitacyjną gleby tego gruntu, gdy tymczasem, przydatność ta jest wynikiem wszystkich okoliczności mogących wpływać na produkcyjność przedmiotowego gruntu, a nie jedynie tego, co przemawia za zaliczeniem danego gruntu do wysokiej klasy bonitacyjnej gleby. O klasie bonitacyjnej gleby decydują bowiem czynniki dotyczące pochodzenia i składu danej gleby – co wynika z załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. o w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. Nr 19, poz. 97, ze zm.).
Natomiast ustawowe uzależnienie dopuszczalności zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze od ich przydatności produkcyjnej, a nie od klasy bonitacyjnej gleby nakazuje przyjąć, iż przydatność ta obejmuje także inne elementy, aniżeli tylko klasę bonitacyjną gleby. Sąd następnie wskazał, że o ile prawidłowo organ orzekający wykazał, iż sąsiedztwo gruntów zainwestowanych wobec gruntów objętych wnioskiem o zmianę ich przeznaczenia, a także ich lokalizacja wobec szlaków komunikacyjnych i stan wyposażenia w infrastrukturę techniczną nie może przesądzać o udzieleniu zgody na zmianę ich przeznaczenia, o tyle z naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych organ orzekający nie uwzględnił i nie ocenił okoliczności przekroczenia stężenia wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych oraz ich sum mogących mieć znaczenie dla oceny przydatności produkcyjnej tych gruntów i w konsekwencji na wynik podjętego rozstrzygnięcia.
W skardze kasacyjnej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżył w całości powyższy wyrok i działając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 50 § 1 i art. 138 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 k.p.a. przez nadanie statusu strony podmiotowi, niewnoszącemu skargi oraz niemającemu interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, z późn. zm.) oraz z art. 23 ust. 1 pkt 2 i art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437, z późn. zm.) przez wkroczenie swoimi ocenami prawnymi w sprawę nową w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania administracyjnego, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez przyjęcie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył art. 7 k.p.a. dokonując niewłaściwego wyjaśnienia stanu faktycznego, co stanowi w konsekwencji naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przy ocenie zaskarżonej decyzji istotnych ustaleń poczynionych przez organ administracji, dokonanie niewłaściwej oceny materiału dowodowego oraz przeprowadzenie błędnej analizy wpływu udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności.
W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji przez przyjęcie, że klasy bonitacyjnej danego gruntu nie należy utożsamiać z jego przydatnością produkcyjną.
W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej jako p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012r, poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Na wstępie należy wyjaśnić, że z oświadczenia pełnomocnika skarżącej (przed Sądem pierwszej instancji) spółki i złożonego przez niego odpisu pełnego z Krajowego Rejestru Sądowego z dnia 17 listopada 2011r. wynika, że spółka ta poprzednio działała pod nazwą [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie a obecnie pod nazwą [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie. Spółka ta i A. U. powołując się na swój interes prawny wynikający z przysługującego im prawa własności działek o nr 7/7 i 7/8 w obrębie geodezyjnym [...] na terenie gminy [...] objętych wnioskiem Wójta Gminy [...] o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze, brali udział w postępowaniu administracyjnym będącym przedmiotem kontroli i wnieśli skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 sierpnia 2011 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych.
Stosownie do regulacji zawartej w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi w pierwszej kolejności zobowiązany jest ustalić czy skarżącym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym i tym samym czy przysługiwała im legitymacja do wniesienia skargi wydaną w tym postępowaniu decyzję. Sąd Wojewódzki uznał, że [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie i A. U. przysługiwał status strony oparty na interesie prawnym wynikającym z przysługującego im prawa własności działek o nr 7/7 i 7/8 w obrębie geodezyjnym [...] na terenie gminy [...], objętych wnioskiem Wójta Gminy [...], co wynikało ze związania tego Sądu oceną prawną wynikającą z wcześniejszych wyroków WSA w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 14/09) i NSA (sygn. akt II OSK 1017/09) zapadłych w niniejszej sprawie.
Z takim stanowiskiem Sądu nie zgodził się kasator zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne nadanie statusu strony podmiotowi niemającemu interesu prawnego w przedmiotowych postępowaniach administracyjnym i sądowoadministracyjnym.
Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013r. (sygn. akt II OPS 1/13), że właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym postępowanie w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze na podstawie art. 7 ust. 2 pkt. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) nie jest stroną tego postępowania, także gdy postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 2013r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013r. poz. 503).
Z przedstawionego powyżej stanu faktycznego wynika, że [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie i A. U. swój status strony opierają na interesie prawnym wynikającym z przysługującego im prawa własności działek o nr 7/7 i 7/8 w obrębie geodezyjnym [...] na terenie gminy [...] objętych wnioskiem Wójta Gminy [...]. W świetle stanowiska zawartego w cytowanej uchwale NSA [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie i A. U. status strony w kontrolowanym postępowaniu nie przysługiwał. Zatem ich skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rekapitulując należy uznać, za zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a z którego wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ i ocenę prawną wynikającą z wcześniejszych wyroków WSA w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 14/09) i NSA (sygn. akt II OSK 1017/09) zapadłych w niniejszej sprawie w których przyjęto, że [...] sp. z o.o. i A. U. przysługuje status strony, należy wskazać, że dopuszczalne są przypadki odstąpienia od oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a) i wykładni prawa (art. 190 p.p.s.a.) wyrażone w orzeczeniach sądu administracyjnego, jednym z nich jest przyjęcie przez NSA w podjętej późniejszej w składzie siedmiu sędziów stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego we wcześniejszym orzeczeniu sądu administracyjnego odnoszącego się do konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej (patrz uchwała NSA z 30 czerwca 2008r. I FSP 1/08, OSNAiWSA 2008, nr. 5, poz. 75, oraz Komentarz do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Wydawnictwo C.H.
Beck pod red. R. Hauzera i M. Wierzbowskiego, wyd. 2 str. 594-595 i 675-676). Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, dlatego rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny nie był związany oceną prawną wynikającą z wcześniejszych wyroków WSA w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 14/09) i wykładnią NSA (sygn. akt II OSK 1017/09).
Podsumowując powyższe, zbyteczne było odnoszenie się do dalszych zarzutów kasacyjnych jako, że ich ocena nie ma wpływu na wynikający z wcześniejszych rozważań korzystny dla kasatora wynik sprawy.
W powyższych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną uchylając zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżących na rzecz kasatora, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. zw. z art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1394 ze zm.) na które złożyły się: wpis od skargi kasacyjnej 100 zł i wynagrodzenie radcy prawnego za drugą instancję 240 zł.