Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. IV SA/Wa 783/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. M. i T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.
Wyrok został wydany w następujących stanie faktycznym i prawnym:
R. C. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę - rozbudowy budynku gospodarczego o pomieszczenia gospodarcze i sanitarne na działce ew. nr [...], w obr. [...], położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w W. Zarząd Dzielnicy Włochy Miasta Stołecznego Warszawy(po ponownym rozpoznaniu sprawy) decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013r., ustalił warunki zabudowy dla ww. rozbudowy (pow. zrealizowanej rozbudowy budynku ok. 10 m²). Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli D. i T. małż. M. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy było możliwe, ponieważ spełnione zostały łącznie wszystkie warunki wskazane w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. nr 164, poz.1588). Podkreślił, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego, wskazał która część działki stanowi jej front, do decyzji dołączono wyniki analizy zagospodarowania obszaru oraz aktualne mapy, organ ustalił parametry zabudowy objętej wnioskiem oraz aktualne mapy.
Odnosząc się do zarzutów skarżących, organ odwoławczy wskazał, że w odniesieniu do szerokości elewacji frontowej przedmiotowego budynku, wskaźnik ten dla zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym wynosi od 5 m do 133 m (średnio 24 m), przy czym dla zabudowy usługowej od 8 m do 133 m (średnio 26 m). Szerokość przedmiotowego budynku określono na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r., nr 164, poz.1588, dalej jako rozporządzenie z 26 sierpnia 2003r.), który dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, niż na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.
1. Organ uzasadnił to występowaniem dużej rozbieżności pomiędzy najmniejszą i największą wartością szerokości poszczególnych budynków oraz faktem posadowienia budynku w głębi działki. Dlatego szerokość budynku legalizowanego jest akceptowalna z punktu widzenia planistycznego i nie powoduje zachwiania ładu przestrzennego. Słusznie zatem organ I instancji stwierdził, że szerokość przedmiotowego budynku jest dopuszczalna i określił ją jako szerokość elewacji frontowej dla zrealizowanej rozbudowy uwzględniającą długość budynku gospodarczego, który uległ rozbudowie.
Gdyby decyzja dotyczyła zabudowy planowanej, parametr ów należałoby określić wprost - poprzez wskazanie konkretnej wartości liczbowej, jednak w rozpatrywanej sprawie, z uwagi na określenie parametru dla zabudowy już istniejącej, która ma być zalegalizowana, takie określenie szerokości elewacji frontowej zdaniem Kolegium może się ostać.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: art. 145 § 1 pkt 4, art. 10 § 1 w zw. z art. 28, art. 138 § 1 pkt 1, art. 77 § 1 oraz art. 7 Kpa. wskazując w uzasadnieniu skargi, że organy nie zbadały jaki jest stan prawny sąsiedniej działki nr ew. [...] w związku z czym bezzasadnie przyjęły, że A. K. nie jest właścicielem tej działki tylko władającym, a tym samym pozbawiły go statusu strony postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r. poz.270 ze zm., dalej jako Ppsa) oddalił powyższą skargę. Wskazał, że co do zasady warunki zabudowy ustala się dla inwestycji jeszcze nieistniejących, jednak w wyjątkowych wypadkach - jak w tej sprawie, gdy do inwestycji już zrealizowanej toczy się postępowanie legalizacyjne, możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe wynika z art.48 ust.2 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1994r.(zmienionego po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r. sygn. akt P 37/06).
Następnie Sąd stwierdził, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie było możliwe, ponieważ spełnione zostały łącznie wszystkie warunki wskazane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania administracyjnego prawidłowo wyznaczono granice obszaru analizowanego, wskazując, którą część działki uznano za jej front. Do decyzji załączono wyniki analizy zagospodarowania obszaru oraz aktualne mapy, na których wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, linię zabudowy, parametry zabudowy istniejącej i granice obszaru analizowanego. Organ prawidłowo ustalił parametry zabudowy objętej wnioskiem.
Odnosząc się do zarzutu skarżących, że ich zdaniem nie wszystkie strony zostały uwzględnione w niniejszym postępowaniu Sąd stwierdził, powołując się w tym zakresie na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zasadą jest iż prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia zasad postępowania administracyjnego Sąd stwierdził, że materiał dowodowy, zgodnie z art. 7 i 77 Kpa, został zebrany i rozpatrzony wnikliwie, co znalazło wyraz w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, spełniających wymogi art. 107 § 3 Kpa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli D. i T. małż. M., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa, naruszenie prawa materialnego, tj.:
- a) § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., polegające na przyjęciu szerokości elewacji frontowej legalizowanego budynku w sposób swobodny, nieskonkretyzowany oraz drastycznie odbiegający od szerokości elewacji na innych działkach (zabudowanych), znajdujących się w obszarze analizowanym;
- b) art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia polegające na niezrealizowaniu celu sporządzenia analizy w zakresie ustalenia szerokości elewacji frontowej.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przywołując treść § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., zarzucono organowi niedokonanie pomiaru długości budynku gospodarczego, który uległ rozbudowie. Z tego powodu ustalenie przez organ, że parametry szerokości elewacji frontowej dopuszcza się na poziomie długości budynku gospodarczego, który uległ rozbudowie stanowi o niezbadaniu spełnienia przesłanek § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia i świadczy o dowolności w zakresie orzekania przez organy administracji. Z treści przeprowadzonej analizy wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej dla zabudowy usługowej wynosi 26 m. Szerokość elewacji frontowej w niniejszej sprawie, przy uwzględnieniu tolerancji 20%, waha się zatem w granicach od 20,8 do 31,2 m. Z treści analizy nie wynika też, aby dopuszczono inną skonkretyzowaną szerokość elewacji, ponieważ w jej treści powołano się jedynie na szerokość elewacji frontowej dla zrealizowanej rozbudowy uwzgledniającej długość budynku, który uległ rozbudowie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy zauważyć, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego oznaczone literami a i b dotyczą tej samej kwestii, tj. braku wyznaczenia szerokości elewacji frontowej legalizowanego budynku (rozbudowy). Tak więc zarzut naruszenia art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "upzp", w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", jest w istocie konsekwencją zarzutu naruszenia § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest wobec tego ustalenie zakresu zastosowania normy wynikającej z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia.
W rozpoznawanej sprawie decyzja w przedmiocie warunków zabudowy dotyczy zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej rozbudowy budynku gospodarczego o pomieszczenie gospodarcze i sanitarne – pow. rozbudowy około 10 m kw., przy czym rozbudowany budynek usytuowany jest w głębi nieruchomości inwestora, w granicy z sąsiednia działką nr ew. [...]. Jak wynika z mapy stanowiącej integralną część decyzji organu I instancji (załącznik nr 1) dobudowana część ma mniejszą szerokość niż rozbudowany istniejący budynek gospodarczy.
W decyzji z dnia [...] września 2013r. organ I instancji stwierdził, że szerokość zrealizowanego samowolnie budynku jest dopuszczalna i określił ją jako szerokość elewacji frontowej dla zrealizowanej rozbudowy uwzględniającą długość budynku gospodarczego, który uległ rozbudowie. Z uwagi na to, że decyzja dotyczy obiektu już istniejącego, a nie planowanego, nie było zdaniem organu potrzeby określania powyższego parametru wprost, poprzez wskazanie konkretnej wartości liczbowej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie rozstrzygnięcie jest prawidłowe i nie narusza § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Z unormowania tego wynika, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust.1), dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust.2). W myśl § 2 pkt 5 rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.
Jak to wyżej wskazano, zrealizowana samowolnie rozbudowa nie jest zlokalizowana od strony frontu działki w rozumieniu w/w § 2 pkt 5 rozporządzenia, lecz usytuowana jest w głębi nieruchomości na terenie oddalonym od frontu działki. Na części działki inwestora przylegającej do drogi, z której odbywa się główny wjazd zlokalizowany jest już budynek handlowo-usługowy. Rozbudowa dotyczy już istniejącego obiektu budowlanego, Te okoliczności nie mogły pozostać bez znaczenia dla oceny wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wskazują one bowiem na zbędność wyznaczania szerokości frontowej przedmiotowego obiektu, ponieważ pozostaje on bez wpływu na szerokość elewacji frontowej (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2015r., sygn. II OSK 3052/13 publ. cbois.nsa.gov.pl).
Po drugie, nie sposób dopatrzeć się w kwestionowanym rozwiązaniu naruszenia ładu przestrzennego w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W obszarze analizowanym w odniesieniu do szerokości frontowej budynków wskaźnik ten dla zabudowy usługowej waha się od 8 do 133 metrów. Przy tak dużej rozbieżności między największą, a najmniejszą szerokością poszczególnych budynków, zrealizowany obiekt mieści się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenu. W konsekwencji brak jest podstaw do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną.