Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1247/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Gminy C. - Zakładu Gospodarki Komunalnej w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty podwyższonej.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Zakład Gospodarki Komunalnej w C. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2013 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Marszałka Województwa W. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] wymierzającą opłatę podwyższoną w wysokości stanowiącej różnicę między opłatą należną, a wynikającą z wykazu, za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów w miejscowości P., gmina C. za okres II półrocza 2007 r. w kwocie 72 212 zł. Pełnomocnik skarżącego wraz ze skargą przesłał m.in. poświadczone za zgodność z oryginałem pełnomocnictwo udzielone mu przez Kierownika Zakładu Gospodarki Komunalnej H. Z. do występowania w sprawie skargi na decyzję nr [...] oraz pełnomocnictwo z dnia 2.01.2007 r. udzielone H. Z. jako Kierownikowi Zakładu Gospodarki Komunalnej w C. przez Gminę C. reprezentowaną przez Wójta Gminy.
Wraz z zarządzeniem o wyznaczeniu rozprawy wezwano pełnomocnika strony skarżącej po rygorem odrzucenia skargi do złożenia pełnomocnictwa, z którego wynika, że jest umocowany do reprezentowania skarżącego przed sądem administracyjnym. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik skarżącej w dniu rozprawy przedłożył poświadczone za zgodność z oryginałem pełnomocnictwa odpowiadające pełnomocnictwom przedłożonym wcześniej wraz ze skargą.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż Zakład Gospodarki Komunalnej w C. jest zakładem budżetowym Gminy C. Jak wynika ze statutu tego zakładu w brzmieniu nadanym uchwałą Rady Gminy C. nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie zmiany uchwały dotyczącej utworzenia zakładu budżetowego pod nazwą "Zakład Gospodarki Komunalnej" w C., jest on zakładem budżetowym w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych i wydzieloną jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz. U. z 2013, poz. 885 ze zm.) zadania własne jednostki samorządu terytorialnego prowadzone m.in. w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz, mogą być wykonywane przez samorządowe zakłady budżetowe.
Sąd podkreślił, że komunalne zakłady budżetowe są jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi odrębnej od jednostki samorządu terytorialnego podmiotowości prawnej. Działają więc jako niesamoistne formy organizacyjno-prawne gospodarki komunalnej - w ramach osobowości prawnej macierzystej jednostki samorządu terytorialnego. Zakłady budżetowe występują w obrocie prawnym w imieniu i na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Uwidacznia się to zwłaszcza w sposobie działalności kierownika danego zakładu budżetowego, który w oparciu o stosowne umocowanie reprezentuje w obrocie właśnie tę jednostkę samorządu i działa w jej imieniu oraz na jej rachunek.
Jak wynika z § 7 i 8 statutu zakładem kieruje kierownik zatrudniony przez Wójta Gminy C. na podstawie udzielonego przez niego pełnomocnictwa. Jak wynika z akt sprawy Wójt Gminy C. na podstawie udzielonego pełnomocnictwa upoważnił Kierownika Zakładu Gospodarki Komunalnej w C. w osobie H. Z. do składania oświadczeń woli w imieniu Gminy w zakresie działalności kierowanej jednostki, do zaciągania zobowiązań w imieniu Gminy w ramach planu finansowego jednostki przy zastrzeżeniu, iż jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu) lub osoby przez niego upoważnionej. W ramach tak udzielonego pełnomocnictwa kierownik Zakładu Gospodarki Komunalnej może więc dokonywać czynności cywilnoprawnych, zarządzać powierzonym danej jednostce mieniem oraz realizować plan finansowy danej jednostki.
W ocenie Sądu, z treści powyższego pełnomocnictwa nie wynika jednak, aby Kierownik Zakładu Gospodarki Komunalnej w C. został upoważniony do reprezentowania gminy w sprawach sądowych czy też do udzielenia pełnomocnictw w sprawach związanych z działalnością prowadzonego zakładu budżetowego. Kierownik jednostki organizacyjnej gminy nieposiadającej osobowości prawnej działa bowiem jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta (art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej u.s.g.) i tylko w tych granicach może reprezentować daną jednostkę (zob. uchwała SN z 19 stycznia 1993 r., III CZP 160/92, OSNC 1993/6/102).
Sąd stwierdził, iż pomimo stosownego wezwania pełnomocnik nie przedłożył pełnomocnictwa upoważniającego go do występowania w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym i na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., odrzucił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła Gmina C. - Zakład Gospodarki Komunalnej w C., zaskarżając postanowienie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 49 § 1 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji zastosowanie dyspozycji z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. brak wskazania w wezwaniu 7-dniowego terminu na złożenie stosownego pełnomocnictwa upoważniającego do reprezentowania strony skarżącej przed sądem administracyjnym.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
W niniejszej sprawie zasadniczą kwestią jest ustalenie, czy podpisujący skargę pełnomocnik był należycie umocowany. Pełnomocnictwo udzielone zostało przez kierownika Zakładu Gospodarki Komunalnej w C. Jak wynika ze statutu tego zakładu w brzmieniu nadanym uchwałą Rady Gminy C. nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie zmiany uchwały dotyczącej utworzenia zakładu budżetowego pod nazwą "Zakład Gospodarki Komunalnej" w C., jest on zakładem budżetowym w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych i wydzieloną jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej.
Zgodnie z art. 47 ust. 1 u.s.g. kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta. Zatem kierownik komunalnego zakładu budżetowego nie reprezentuje kierowanego przez siebie zakładu budżetowego jako takiego, lecz macierzystą jednostkę samorządu terytorialnego, o ile otrzymał od niej stosowne pełnomocnictwo. Komunalne zakłady budżetowe są jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi odrębnej od macierzystej jednostki samorządu terytorialnego podmiotowości (zdolności prawnej). Działają zatem jako niesamoistne formy organizacyjnoprawne w ramach osobowości prawnej macierzystej jednostki samorządu terytorialnego. Z brakiem zdolności prawnej łączy się brak zdolności sądowej, w rezultacie zdolność sądową posiada nie zakład budżetowy, lecz jedynie macierzysta jednostka samorządu terytorialnego, w imieniu której może działać kierownik zakładu budżetowego, o ile posiada stosowne pełnomocnictwo udzielone przez organ wykonawczy danej jednostki samorządu (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 80/13, postanowienie NSA z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1878/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc w granicach zakreślonych przez art. 47 ust. 1 u.s.g. i wynikających z treści otrzymanego pełnomocnictwa za gminę może działać w procesie kierownik jednostki organizacyjnej gminy.
Należy wskazać, że stroną postępowania w niniejszej sprawie jest Gmina C., a nie Zakład Gospodarki Komunalnej w C. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny sprecyzował oznaczenie strony postępowania jako Gmina C. – Zakład Gospodarki Komunalnej w C. Jak wynika z akt sprawy, skargę do WSA w Poznaniu podpisał r.pr. J. P. Do skargi dołączył pełnomocnictwo udzielone mu przez Kierownika Zakładu Gospodarki Komunalnej w C. H. Z. do występowania w imieniu strony skarżącej w sprawie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2013 r. nr [...], pełnomocnictwo z dnia 2 stycznia 2007 r. udzielone H. Z. jako Kierownikowi Zakładu Gospodarki Komunalnej w C. przez Wójta Gminy C. i statut tego zakładu w brzmieniu nadanym uchwałą Rady Gminy C. nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie zmiany uchwały dotyczącej utworzenia zakładu budżetowego pod nazwą "Zakład Gospodarki Komunalnej" w C. Stosownie do § 7 i 8 statutu, zakładem kieruje zatrudniany przez Wójta Gminy C. kierownik, na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Wójta.
Z treści pełnomocnictwa z dnia 2 stycznia 2007 r. wynika, że Wójt Gminy C. umocował Kierownika Zakładu Gospodarki Komunalnej w C. w osobie H. Z. do składania oświadczeń woli w imieniu Gminy w zakresie działalności kierowanej jednostki. Pełnomocnictwo to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest pełnomocnictwem ogólnym. Obejmuje ono również reprezentowanie Gminy C. w postępowaniach sądowych dotyczących zakresu działalności Zakładu Gospodarki Komunalnej w C. Nie ulega wątpliwości, że decyzja wymierzająca opłatę podwyższoną w wysokości stanowiącej różnicę między opłatą należną, a wynikającą z wykazu, za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów dotyczy działalności kierowanej jednostki, a zatem jej kierownik, biorąc pod uwagę treść udzielonego mu przez Wójta pełnomocnictwa był uprawniony do złożenia skargi na taką decyzję i reprezentowania Gminy przed sądem administracyjnym.
Upoważnienie do składania oświadczeń woli obejmuje również udzielanie pełnomocnictw. Dlatego też H. Z. jako Kierownik Zakładu Gospodarki Komunalnej w C. umocowany był do udzielenia pełnomocnictwa r.pr. J. P. Wobec prawidłowego umocowania pełnomocnika, brak było podstaw do kierowania do niego wezwania o nadesłanie pełnomocnictwa do reprezentowania strony skarżącej przed sądami administracyjnymi, a w konsekwencji odrzucenia skargi.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.
NSA nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, bowiem zgodnie z uchwałą NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, a takim jest właśnie postanowienie o odrzuceniu skargi.
Postanowieniem z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1247/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Gminy C. - Zakładu Gospodarki Komunalnej w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2013 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Marszałka Województwa W. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] wymierzającą opłatę podwyższoną w wysokości stanowiącej różnicę między opłatą należną, a wynikającą z wykazu, za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów w miejscowości P., gmina C. za okres II półrocza 2007 r. w kwocie 72 212 zł.
W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia Gmina C. - Zakład Gospodarki Komunalnej w C. wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że wykonanie zaskarżonej decyzji wyrządzi znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki. Skarżąca wskazała, iż w zakresie działalności Zakładu posiada środki w wysokości około 5.500,00 zł. Zablokowanie konta poprzez jego zajęcie praktycznie uniemożliwi dokonywanie płatności poza wynagrodzeniami pracowników. Oznacza to w praktyce paraliż funkcjonalny skarżącej w zakresie działalności Zakładu, która wobec braku wolnych środków, które mogłaby przeznaczyć na zabezpieczenie roszczeń Marszałka Województwa W., i wobec zajęcia kont bankowych, praktycznie nie może wykonywać zadań na rzecz wspólnoty samorządowej. W ten sposób wykonanie decyzji skutkowało będzie powstaniem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody w postaci dalszego zachwiania i tak bardzo chwiejnej sytuacji finansowej skarżącej. Zdaniem skarżącej szkoda, która powstanie nie będzie mogła być wynagrodzona przez zwrot pobranych środków oraz nie pojawi się możliwość przywrócenia stanu poprzedniego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana.
W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca uprawdopodobnił wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Mając na względzie możliwości finansowe skarżącej stwierdzić należy, iż na skutek wykonania zaskarżonej decyzji istnieje niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W związku z powyższym wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zasługuje na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.