Uzasadnienie
Wyrokiem z 1 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L.P. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący wystąpił do Marszałka Województwa Podkarpackiego o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód do celów żeglugi, w zakresie wykonywania rejsów turystycznych statkiem pasażerskim o nazwie "[...]" po wodach zbiornika Solińskiego.
Pismem z 6 marca 2017 r. organ prowadzący postępowanie zwrócił się do Rady Powiatu w Lesku o zajęcie stanowiska, czy udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nie naruszy uchwały Rady Powiatu Leskiego z 16 czerwca 2011 r. nr IX.47.2011 w sprawie zakazu używania jednostek pływających z napędem spalinowym na Jeziorze Solińskim i Myczkowieckim (Dz.Urzęd. Woj. Podkarpackiego z 2011 r. Nr 98, poz. 1610, dalej: uchwała nr IX.47.2011). Uchwała wprowadza zakaz używania jednostek pływających z napędem spalinowym na całym obszarze zbiornika wodnego Solina, leżącego w granicach powiatu leskiego oraz całym obszarze zbiornika wodnego Myczkowce. Zakaz ten nie dotyczy jednak m.in. statków żeglugi pasażerskiej w liczbie 12 sztuk. Uchwała została wydana na podstawie art. 116 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm. – dalej: p.o.ś.). W odpowiedzi Rada Powiatu w Lesku poinformowała, że udzielenie pozwolenia wodnoprawnego naruszy ustalenia uchwały nr IX.47.2011. Uprawnienia takie posiada bowiem już 12 jednostek.
Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Marszałek Województwa Podkarpackiego odmówił udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.
Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji.
Decyzją z [...] lipca 2017 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa Podkarpackiego.
Organ odwoławczy wskazał, że w czasie gdy toczyło się postępowanie z wniosku skarżącego, do organu I instancji wpłynął wniosek spółki "B." zawierający zrzeczenie się z uprawnień posiadanych dla statku "A.". Organ odwoławczy podkreślił jednak, że wniosek spółki "B." dotyczył jednocześnie wykorzystania przez tę spółkę posiadanych uprawnień, ponieważ w miejsce zrzeczenia się uprawnień posiadanych dla statku "A." wniosła o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dla statku "C.". Organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie wniosku spółki "B." nie zwalniało miejsca w limicie statków z silnikiem spalinowym.
Organ odwoławczy podzielił zarzut naruszenia art. 10 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.) w postępowaniu przed organem I instancji. Pełnomocnik skarżącego odebrał zawiadomienie o zakończeniu postępowania dopiero 13 kwietnia 2017 r. Zdaniem organu odwoławczego, nie oznacza to skarżący nie miał możliwości zapoznania się z całością zebranych dokumentów, ponieważ odebrał zawiadomienie 4 kwietnia 2017 r., a pozostałe strony między 31 marca a 4 kwietnia 2017 r.
Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 125 pkt 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm. – dalej: Prawo wodne), pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów. Uchwała nr IX.47.2011 została wydana w oparciu o przepisy ustawy p.o.ś., w wyniku czego ustalono wymogi ochrony środowiska dla zbiornika Solina oraz zbiornika Myczkowce. W związku z tym organy trafnie przyjęły, że pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać wymagań ochrony środowiska, co prowadziło do odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego.
Ponadto Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w postępowaniu przed organem I instancji, nie miało wpływu na wynik sprawy. Okoliczność, że w dniu 21 kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego złożył pismo stanowiące odpowiedź na pismo spółki "B.", nie miała zasadniczego znaczenia w sprawie. Organ I instancji nie uwzględnił bowiem uwag zgłoszonych do tego postępowania przez spółkę "B.". Sąd I instancji wskazał za organem odwoławczym, że wniosek Spółki "B." dotyczył wykorzystania przez tę spółkę posiadanych przez nią uprawnień.
Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że uchwała nr IX.47.2011 nie normuje trybu ubiegania się o jedno z 12 uprawnień, jak również warunków, które musi spełniać występujący o nie podmiot, czy też zasad obejmowania miejsc zwalnianych przez dotychczas korzystające z nich podmioty.
W ocenie Sądu I instancji, organy nie naruszając konstytucyjnie zagwarantowanej zasady równości i zasady proporcjonalności, trafnie zastosowały praktykę, w której będzie dochodziło do zastąpienia jednostek pływających poprzez udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na rzecz tego samego podmiotu na inną jednostkę (statek pasażerski z silnikiem spalinowym).
Sąd I instancji wskazał, że nie może mieć przesądzającego znaczenia w tej sprawie, że udzielenie pozwolenia nie naruszałoby wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów. Wynika to z tego, że uchwała nr IX.47.2011 dopuściła jednocześnie do ruchu po tych wodach tylko 12 takich jednostek.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszeniu prawa materialnego.
Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. § 2 pkt 1) uchwały nr IX.47.2011 oraz w związku z art. 116 p.o.ś. Polegało to na odmowie udzielenia skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego, z uwagi na naruszenie uchwały nr IX.47.2011 Rady Powiatu w Lesku na skutek przekroczenia liczby statków z napędem spalinowym, zwolnionych na mocy przedmiotowej uchwały z zakazu poruszania się po jeziorze Solińskim i Myczkowieckim, w sytuacji gdy na dzień wydawania wyroku w sprawie, limit tych statków nie był wyczerpany.
Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 126 pkt 1) oraz w związku z art. 125 pkt 3) ustawy Prawo wodne, a także w związku z § 2 pkt 1) uchwały nr IX.47.2011. W ocenie skarżącego, udzielenie pozwolenia nie narusza wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 40 § 2 k.p.a. przez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji zarzutu dotyczącego niezapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu na etapie postępowania przed Marszałkiem Województwa Podkarpackiego.
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 § 2 k.p.a. przez uznanie przyjętej przez Marszałka Województwa Podkarpackiego "koncepcji zastępowania traconych przez dany podmiot uprawnień nowymi, wydawanymi na jego rzecz, za utrwaloną praktykę".
Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 62 k.p.a. przez nieuwzględnienie zarzutu dotyczącego braku połączenia do wspólnego rozpoznania sprawy skarżącego ze sprawą udzielenia pozwolenia wodnoprawnego dla statku "C.".
Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 11 k.p.a. przez oddalenie skargi, pomimo, że obie wydane w sprawie decyzje nie realizują zasady przekonywania.
Po piąte, art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo, że zaistniały podstawy do jej uwzględnienia w postaci naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Po pierwsze, zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma rozstrzygnięcie w zakresie zgodności z prawem odmowy udzielenia skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na wyczerpanie limitu 12 jednostek dopuszczonych do ruchu po wodach zbiornika Solińskiego, w sytuacji, gdy po złożeniu przez skarżącego wniosku inny podmiot zrzekł się swoich uprawnień wnosząc jednocześnie o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego dla korzystania z innej jednostki. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, uchwała nr IX.47.2011 nie normowała trybu ubiegania się o jedno z 12 uprawnień, jak również warunków, które musi spełniać występujący o nie podmiot, czy też przesłanek obejmowania miejsc zwalnianych przez dotychczas korzystające z nich podmioty. Stąd też praktyka w tym zakresie musiała zostać wypracowana przez właściwy organ, co w tej sprawie nastąpiło.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęcie zasady pierwszeństwa przydzielania uprawnień dla podmiotów już korzystających z tych uprawnień dla innej jednostki, przy jednoczesnym zrzeczeniu się uprawnień dla dotychczasowej jednostki, nie naruszało przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a w szczególności art. 8 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Argumenty podnoszone w tym zakresie przez skarżącego są w istocie argumentami o charakterze pozaprawnym, opartym na zasadzie słuszności czy sprawiedliwości, które to argumenty wykraczają poza zakres kognicji sądów administracyjnych.
Jednocześnie jednak skarżący nie podniósł w ramach zarzutów kasacyjnych naruszenia przepisów, które w jakikolwiek sposób zabraniałyby praktyki przyjętej przez organ w tej sprawie. Stąd też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 § 2 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Dotyczy to także zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 11 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, obie wydane w sprawie decyzje realizują zasadę przekonywania. Decyzje organów obu instancji zostały prawidłowo uzasadnione, a przyjęte w nich stanowisko jest precyzyjne i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Kontrola Sądu I instancji przeprowadzana w tym zakresie była zatem prawidłowa.
Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. § 2 pkt 1) uchwały nr IX.47.2011 oraz w związku z art. 116 p.o.ś. W ocenie skarżącego, polegało to na odmowie udzielenia skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego, z uwagi na naruszenie uchwały nr IX.47.2011 Rady Powiatu w Lesku na skutek przekroczenia liczby statków z napędem spalinowym, zwolnionych na mocy przedmiotowej uchwały z zakazu poruszania się po jeziorze Solińskim i Myczkowieckim, w sytuacji gdy na dzień wydawania wyroku w sprawie, limit tych statków nie był wyczerpany.
Sąd I instancji dokonywał kontroli legalności zaskarżonej decyzji uwzględniając stan faktyczny i prawny z daty jej wydania, a nie z daty wyrokowania. Jednocześnie Sąd I instancji z urzędu dostrzegł okoliczność, że wyrokiem z 24 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 556/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność uchwały nr IX.47.2011, jednak wyrok ten jest nieprawomocny, a ponadto nie miał wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej w tej sprawie decyzji w dacie jej wydania.
Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 126 pkt 1) oraz w związku z art. 125 pkt 3) ustawy Prawo wodne, a także w związku z § 2 pkt 1) uchwały nr IX.47.2011. Wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organów, że udzielenie pozwolenia wodnoprawnego skarżącemu naruszałoby wymagania ochrony środowiska oraz wymagania wynikające z odrębnych przepisów, a więc także wynikające z uchwały nr IX.47.2011, który to akt prawa miejscowego został wydany na podstawie art. 116 p.o.ś. Jednocześnie w granicach tej sprawy zarówno organy, jak i Sąd I instancji nie były uprawnione do kontroli legalności powołanej uchwały nr IX.47.2011.
Po czwarte, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zachowania przez organ zasady z art. 10 § 1 k.p.a. Sąd I instancji trafnie dostrzegł, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia art. 10 k.p.a., jednak naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Skarżący brał czynny udział w postępowaniu, a ponadto organ I instancji nie uwzględnił uwag zgłoszonych do tego postępowania przez spółkę "B.", więc ewentualne zapoznanie się z nimi przez skarżącego nie miało wpływu na rozstrzygnięcie tej sprawy. Norma z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. pozwala na uwzględnienie skargi jedynie w przypadku, gdy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu nie miało miejsca.
Po piąte, nie doszło również do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 62 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Z treści art. 62 k.p.a. nie wynika bezwzględny obowiązek prowadzenia jednego postępowania przez organ oraz podlega to uznaniu organu. W tej sprawie organy uznały, że brak jest podstaw do tego rodzaju połączenia spraw, a jednocześnie z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że organ odwoławczy uwzględnił okoliczności wynikające ze sprawy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego dla statku "C.".
Po szóste, w konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę stwierdzając, że nie zaistniały podstawy do jej uwzględnienia na skutek naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.