Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 września 2013r., sygn. akt II SA/Po 805/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] września 2012r. nr [...] w przedmiocie wykładni decyzji o warunkach zabudowy.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2008r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012r. (k. 67 i 87 akt sąd.), Burmistrz Trzcianki działając na wniosek [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie cynkowni przy ul. [...] w Trzciance na działkach oznaczonych nr ewid.: [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...].
Pismem z dnia 9 maja 2012r. [...] wniosła o wykładnię opisanej wyżej decyzji o warunkach zabudowy. Wskazując na swoje uprawnienia wynikające z decyzji przenoszącej na wnioskodawcę decyzję z dnia [...] listopada 2008r. Spółka wyjaśniła, że zamierza zmienić sposób zasilania ocynkowni w energię elektryczną i cieplną w ten sposób, że ocynkownia będzie zasilana w energię elektryczną z zamontowanych na terenie zakładu jednostek kogeneracji. Tymczasem w decyzji o warunkach zabudowy (w ramach ustaleń dotyczących obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej inwestycji) wskazano informacyjnie na zasilanie w energię z istniejącego systemu elektroenergetycznego na warunkach dostawy, nie odnosząc się do ewentualnej możliwości lokalizacji jednostki kogeneracyjnej na terenie inwestycji i zasilania w energię z własnego źródła.
W ocenie wnioskodawczyni decyzja o warunkach zabudowy nie wyklucza sytuacji, w której inwestor montuje własny system elektroenergetyczny i sam dla siebie staje się dostawcą, a tym samym istnieje możliwość lokalizacji elektrociepłowni (jednostki kogeneracyjnej) w budynku ocynkowni. Spółka [...] dodała, że Prezes Urzędu Regulacji Energetyki zobowiązał ją do przedstawienia stanowiska Burmistrza Trzcianki w sprawie przedstawionej we wniosku o wykładnię decyzji o warunkach zabudowy.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2012r. Burmistrz Trzcianki, na podstawie art. 113 § 2 kpa wyjaśnił, że ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej zawarte w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2008r. znak: [...] określają sposób zasilania budynku cynkowni w energię z istniejącego systemu elektroenergetycznego na warunkach dostawy. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ wyjaśnił, że wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy złożony 13 sierpnia 2008r. zawierał charakterystykę przedmiotowego obiektu w zakresie zapotrzebowania na energię elektryczną z istniejącego przyłącza, bez podania innego, alternatywnego źródła zasilania. Dlatego decyzja o warunkach zabudowy z [...] listopada 2008r. określa sposób zasilania cynkowni w energię z istniejącego systemu elektroenergetycznego, na warunkach dostawcy.
W zażaleniu wniesionym na powołane wyżej postanowienie [...] wniosła o jego uchylenie i dokonanie wykładni decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z jej wnioskiem. W motywach zażalenia [...] potrzymała argumenty zawarte we wniosku. Ponadto wywiodła, że decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem planowania ładu przestrzennego, stąd kwestia zasilania inwestycji w energię z istniejącego systemu elektroenergetycznego na warunkach dostawcy, czy z własnego źródła inwestora usytuowanego na terenie inwestycji nie ma znaczenia dla estetyki czy urbanistyki. Dlatego proponowane we wniosku zasilanie w energię jest możliwe i wyczerpuje ustalony w decyzji z dnia [...] listopada 2008r. warunek zasilania w energię z istniejącego przyłącza na warunkach dostawcy. Decyzja z [...] listopada 2008r. nie przesądza bowiem, że dostawcą nie może być skarżąca Spółka.
Po rozpoznaniu powyższego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile postanowieniem z dnia [...] września 2012r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W pierwszej kolejności Kolegium przedstawiło przebieg postępowania w niniejszej sprawie. Następnie, powołując się na art. 113 § 2 kpa oraz stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 16 czerwca 1997r. w sprawie I SA/Ka 1612/96 podniosło, że wykładnia decyzji ma na celu usunięcie niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. A contrario - wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Nie może też pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. Braku zaskarżenia decyzji nie może zastąpić działanie na podstawie art. 113 § 2 kpa.
W dalszej kolejności Kolegium zwróciło uwagę, że w pkt 5 decyzji Burmistrza Trzcianki z [...] listopada 2008r. określającym ustalenia w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej wskazano, że zasilanie będzie następowało z istniejącego systemu elektroenergetycznego na warunkach dostawcy. Zapis ten, w ocenie Kolegium, nie może być interpretowany w ten sposób, że dopuszcza możliwość lokalizacji jednostki kogeneracyjnej na terenie inwestycji oraz zasilanie w energię elektryczną z własnego źródła. Takie rozstrzygnięcie bez wątpienia nie wynika z treści decyzji, a zatem nie można go wywodzić w drodze wykładni, niezależnie od tego, czy byłoby ono dopuszczalne w świetle ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile wniosła [...]. Domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 113 § 2 kpa. W motywach skargi skarżąca Spółka powtórzyła argumenty zawarte we wniosku o wykładnię decyzji o warunkach zabudowy oraz w zażaleniu na postanowienie organu I instancji rozstrzygające ten wniosek. Podkreśliła, że analiza przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 sierpnia 2003r. pozwala przyjąć, że możliwa jest lokalizacja jednostki kogeneracyjnej na działkach inwestora. Jednocześnie decyzja o warunkach zabudowy z 2008r. nie wyklucza sytuacji, w której skarżąca posiada własny system elektroenergetyczny i sama dla siebie jest dostawcą.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile wniosło o jej oddalenie.
Oddalając skargę [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że objęte wnioskiem o wykładnię ustalenia decyzji z dnia [...] listopada 2008r. o warunkach zabudowy dotyczą rozwiązań w zakresie zasilania planowanej inwestycji (cynkowni) w energię. Zawarte one zostały w pkt 5 decyzji określającym warunki w zakresie obsługi komunikacji i infrastruktury technicznej. Według określonych w decyzji rozwiązań, zasilanie w energię odbywać się będzie "z istniejącego systemu elektroenergetycznego na warunkach dostawcy". Sąd I instancji stwierdził, że w ocenie skarżącej Spółki cytowana treść decyzji z dnia [...] listopada 2008r. dopuszcza zasilanie inwestycji w energię elektryczną ze źródła własnego, a w konsekwencji możliwość lokalizacji jednostki kogeneracyjnej na terenie inwestycji. Skarżąca oczekuje przy tym potwierdzenia swego stanowiska w trybie przewidzianym w art. 113 § 2 kpa, tj. w drodze wykładni decyzji.
W opinii Sądu I instancji oczekiwania skarżącej Spółki w istocie zmierzają do uzupełnienia treści decyzji poprzez wskazanie alternatywnego sposobu zasilania cynkowni w energię. Dotyczą więc rozstrzygnięcia, które nie zostało zamieszczone w decyzji, a zatem wykraczają poza hipotezę art. 113 § 2 kpa. Zdaniem Sądu na powyższą ocenę nie mają wpływu wywody skargi wskazujące na brak przeszkód prawnych w przyjęciu proponowanych przez skarżącą rozwiązań w świetle przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów wykonawczych do tej ustawy, gdyż zagadnienia te nie są objęte zakresem instytucji wyjaśnienia treści decyzji. Sąd I instancji stwierdził, że takie argumenty strona mogła podnosić w trybie odwoławczym, a nie w drodze działań podjętych na podstawie art. 113 § 2 kpa.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] wniosła skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokowi WSA w Poznaniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] września 2012r. nr [...] w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 113 § 1 kpa. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że w decyzji z dnia [...] listopada 2008r. znak: [...] Burmistrz Trzcianki wskazał na zasilanie planowanej inwestycji w energię z istniejącego systemu elektroenergetycznego na warunkach dostawcy (w ramach ustaleń dotyczących obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej inwestycji), nie odnosząc się do ewentualnej możliwości lokalizacji jednostki kogeneracyjnej na terenie inwestycji i zasilania w energię ze źródła własnego.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, Burmistrz Trzcianki wskazał na istniejący system elektroenergetyczny na warunkach dostawcy i wydał wymienioną wyżej decyzję o warunkach zabudowy, co jednak nie wyklucza sytuacji, w której Spółka posiada w ramach inwestycji własny system elektroenergetyczny i sama dla siebie jest dostawcą. Skarżąca kasacyjnie uważa zatem, że w/w decyzja o warunkach zabudowy dopuszcza zasilanie inwestycji w energię elektryczną ze źródła własnego, a zatem możliwość lokalizacji jednostki kogeneracyjnej na działkach o nr ewid.: [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] położonych przy ul. [...] w Trzciance. Zdaniem skarżącej kasacyjnie na podstawie analizy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie których została wydana przedmiotowa decyzja, lokalizacja jednostki kogeneracyjnej na wyżej określonych działkach jest możliwa.
Uzasadniając powyższe stanowisko skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że celem decyzji o warunkach zabudowy jest przede wszystkim zapewnienie harmonizacji inwestycji z dotychczas istniejącą zabudową sąsiednią oraz ustalenie, czy dane zamierzenie inwestycyjne nie naruszy ładu przestrzennego. Poruszana kwestia zasilania inwestycji w energię z istniejącego systemu elektroenergetycznego na warunkach obecnego dostawcy, czy z usytuowanej na terenie inwestycji (cynkowni) jednostki kogeneracyjnej (własnego źródła energii Spółki) nie ma znaczenia dla estetyki czy urbanistyki, a zatem tego rodzaju zasilanie ze źródła własnego winno być możliwe.
Nadto zasilanie w energię z jednostki kogeneracyjnej usytuowanej na terenie przedmiotowej inwestycji wyczerpuje ustalone dla niej warunki zabudowy, tj. zasilanie w energię z istniejącego przyłącza na warunkach dostawcy. Wyżej wymieniona decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza bowiem o tym, że dostawcą nie może być skarżąca kasacyjnie Spółka, która w ramach przyznanego przepisami prawa energetycznego prawa wyboru dostawcy energii elektrycznej może zmieniać takiego dostawcę. W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie uważa, że postanowieniem z dnia [...] maja 2012r. znak: [...] Burmistrz Trzcianki dokonał błędnej wykładni decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2008r. znak: [...], przez co Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Pile powinno było postanowienie to uchylić, jako naruszające art. 113 § 2 k.p.a. Skoro tego nie uczyniło, to WSA w Poznaniu winien był uchylić zaskarżone postanowienie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając skargę kasacyjną w zakreślonych powyżej granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu nie zasługuje na uwzględnienie.
Oceniając podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania należy uznać, że nie jest on zasadny. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 113 § 1 kpa.
Art. 113 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, którego naruszenie zarzuca skarżący kasacyjnie przewiduje, że "Organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach". W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono precyzyjnie, na czym w ocenie skarżącego polegało naruszenie tego przepisu w rozpoznawanej sprawie i nie wykazano istotnego wpływu naruszenia tego przepisu prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.
Należy podkreślić, że kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienie wydane zostało na podstawie art. 113 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, który przewiduje, że "Organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji". Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że rozstrzygnięcie w tym właśnie przedmiocie kwestionuje skarżący kasacyjnie, zarzucając wadliwość działania Sądu polegającą na akceptacji poglądu organu o braku podstaw do przyjęcia, że decyzja ostateczna Burmistrza Trzcianki z dnia [...] listopada 2008r., ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie cynkowni przy ul. [...] w Trzciance, obejmowała możliwość zasilania inwestycji w energię elektryczną ze źródła własnego, a zatem możliwość lokalizacji jednostki kogeneracyjnej. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczy zatem wadliwości rozstrzygnięcia w zakresie uzupełnienia decyzji, a nie jej sprostowania, co mogłoby sugerować powołanie przez autora skargi kasacyjnej w części wstępnej tej skargi §1 zamiast §2 przepisu art. 113 kpa.
Instytucja wykładni decyzji służy wyjaśnieniu wątpliwości co do jej treści, a więc ma zastosowanie przede wszystkim w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie jest niejasne lub nie zostało wystarczająco precyzyjnie sformułowane. Wyjaśnienie treści decyzji nie jest tożsame z oceną prawidłowości tej decyzji, lecz ma służyć jedynie jednoznacznemu określeniu woli organu wyrażanej w decyzji. Jeśli wola ta w sposób jednoznaczny z decyzji wynika, wyjaśnienie jej treści jest zbędne. Innymi słowy, możliwość udzielenia wyjaśnień powstaje wówczas, jeśli istnieją obiektywne wątpliwości co do treści decyzji. Wyjaśnienie decyzji nie może bowiem zastępować kontroli legalności decyzji administracyjnej, bo ta inicjowana jest innymi środkami. Wyjaśnienie decyzji nie może też prowadzić do uzupełnienia decyzji. Wyjaśnienie decyzji w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nieprzypadkowo zostało uregulowane razem ze sprostowaniem błędów pisarskich i rachunkowych.
Wyjaśnienie jest zbliżone do sprostowania treści decyzji, albowiem także ono nie może stanowić konkurencji ani alternatywy dla określenia na podstawie prawa materialnego praw i obowiązków strony bądź też dokonywać ustaleń poza treścią decyzji.
W rozpatrywanej sprawie trafnie ocenił Sąd I instancji, że postanowienia decyzji Burmistrz Trzcianki z dnia [...] listopada 2008r. znak: [...] o warunkach zabudowy odnoszące się do ustaleń w zakresie zasilania przedmiotowej inwestycji w energię są jednoznaczne i nie budzą wątpliwości, których wyjaśnienie byłoby możliwie w trybie art. 113 §2 kpa. W ramach ustaleń dotyczących obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej inwestycji w decyzji przewidziano zasilanie planowanej inwestycji w energię z istniejącego systemu elektroenergetycznego na warunkach dostawcy. Treść decyzji jest jednoznaczna. Nie budzi wątpliwości sformułowanie "z istniejącego systemu elektroenergetycznego", chodzi o system istniejący w dacie wydawania tej decyzji. Decyzja ta nie odnosi się do ewentualnej możliwości lokalizacji jednostki kogeneracyjnej na terenie inwestycji i zasilania w energię ze źródła własnego.
Nietrafnie skarżący kasacyjnie wyprowadza wniosek, że wobec braku wyraźnego wykluczenia takiej możliwości, dopuszczalne byłoby uzupełnienie decyzji w trybie wyjaśnienia wątpliwości na podstawie art. 113 §2 kpa. Biorąc pod uwagę opisany powyżej charakter postępowania dotyczącego wyjaśnienia wątpliwości decyzji, pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut, że brak wyraźnego wykluczenia w decyzji lokalizacji jednostki kogeneracyjnej oraz niesprzeczność tej lokalizacji z obowiązującymi przepisami, oznacza możliwość uzupełnienia decyzji o treść oczekiwaną przez skarżącego. Oczekiwania skarżącej Spółki w istocie zmierzają do uzupełnienia treści decyzji poprzez wskazanie alternatywnego sposobu zasilania cynkowni w energię. Dotyczą więc rozstrzygnięcia, które nie zostało zamieszczone w decyzji i nie mogą być z niej wyinterpretowane w drodze wyjaśnienia jej treści. Takie żądania wykraczają poza hipotezę normy zawartej w przepisie art. 113 § 2 kpa.
Nie jest trafny pogląd skarżącej kasacyjnie, że w/w decyzja o warunkach zabudowy dopuszcza zasilanie inwestycji w energię elektryczną ze źródła własnego, a zatem możliwość lokalizacji jednostki kogeneracyjnej. Nawet jeżeli lokalizacja jednostki kogeneracyjnej byłaby dopuszczalna na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to o tej możliwości konieczne byłoby rozstrzygnięcie decyzją administracyjną. Tego zaś decyzja Burmistrza Trzcianki z dnia [...] listopada 2008r. nie rozstrzygnęła, nie ma w niej bowiem mowy o możliwości innego zasilania niż z istniejącego w dacie jej wydania systemu elektoenergetycznego.
Nie są zatem zasadne wywody skargi kasacyjnej wskazujące na brak przeszkód prawnych w przyjęciu proponowanych przez skarżącą rozwiązań, skoro wykracza to poza zakres wyjaśnienia treści decyzji. Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia do naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c w związku z art. 113 §2 kpa.
Mając powyższe na uwadze należy uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.