Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2999/18

Uzasadnienie

1. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 716/17, oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2017 r. wydaną na skutek odwołania od decyzji Prezydent Miasta [...] z [...] października 2016 r. w przedmiocie ustalenia na wniosek M. G. i W. S. warunków zabudowy.
2. 2. Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] października 2016 r. ustalił na wniosek M. G. i W. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu wielorodzinnego z podziemnym garażem na działce nr [...] z obrębu [...] przy ulicy [...] w K. W toku postępowania stanowisko w sprawie zajęła m.in. skarżąca spółdzielnia mieszkaniowa, współwłaścicielka sąsiedniej działki nr [...] przy ul. [...], zabudowanej wielorodzinnym domem, sprzeciwiając się budowie domu. Ponadto pisma w postępowaniu przed organem administracji pierwszej instancji złożyli niektórzy mieszkańcy domu przy ul. [...], będący współwłaścicielami działki nr [...] oraz właścicielami znajdujących się w budynku lokali mieszkalnych stanowiących przedmiot odrębnej własności, w tym A. K., domagając się uznania ich za strony postępowania. Prezydent Miasta [...] odpowiadając na wskazane pisma, powołując się na art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, stwierdził, że stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na sąsiedniej nieruchomości jest spółdzielnia mieszkaniowa, a nie właściciele lokali w budynku spółdzielni, zaznaczając, że właściciele lokali mogą być stroną takiego postępowania wyjątkowo, gdy wykażą swój indywidualny interes prawny.
3. 3. Odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2016 r. wnieśli skarżąca oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...].
4. 4. Natomiast A. K. wniosła 16 grudnia 2016 r. do Prezydenta Miasta [...] pismo z 14 grudnia 2016 r., w którym domagała się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Pismo to zostało uznane przez Prezydenta Miasta [...] za podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu administracji z [...] października 2016 r. i postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. Prezydent Miasta [...] odmówił wznowienia postępowania, stwierdzając, że podanie o wznowienie postępowania dotyczyło postępowania, które nie zostało zakończoną ostateczną decyzją.
5. 5. A. K. wniosła zażalenie od postanowienia Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2017 r. Rozpoznając to zażalenie SKO w [...] postanowieniem z [...] marca 2017 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2017 r.
6. 6. A. K. wniosła skargę na postanowienie SKO z [...] marca 2017 r. WSA w Krakowie wyrokiem z 12 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 684/17, skargę oddalił. Sąd zaakceptował stanowisko organów administracji, według którego wznowienie postępowania zakończonego decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2016 r. było niedopuszczalne, gdyż dotyczyło postępowania, które nie zostało zakończone ostateczną decyzją. Sąd w uzasadnieniu wyroku m.in. stwierdził, że "wniosek skarżącej niezależnie od tego, że w swym literalnym brzemieniu zmierzał do wszczęcia postępowania wznowieniowego, to jednak posiadał także pewien dodatkowy walor materialnoprawny, z którego wynika, że chce być stroną postępowania zakończonego pierwszoinstancyjną nieostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Skarżąca zatem może ewentualnie z tej okoliczności spróbować czerpać, oczywiście w ramach możliwości wynikających z k.p.a. i z uwzględnieniem wykorzystanych już środków prawnych, odpowiednie skutki prawne".
7. 7. A. K. od wskazanego wyroku wniosła skargę kasacyjną, którą NSA oddalił wyrokiem z 17 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 531/18. NSA w uzasadnieniu wyroku m.in. stwierdził, że WSA w Krakowie "prawidłowo zaakcentował możliwość skorzystania przez skarżącą z odpowiednich środków prawnych celem dochodzenia swoich praw. Na gruncie przedmiotowej sprawy to od daty wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku w niniejszej sprawie, z uwagi na prawomocnie przesądzoną kwestię niejakozłożonego wniosku o wznowienie postępowania – rozpoczął bieg miesięczny termin (art. 148 § 2 k.p.a.) do złożenia nowego wniosku o wznowienie postępowania opartego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.".
8. 8. Rozpoznając odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2016 r. wniesione przez skarżącą oraz Wspólnotę Mieszkaniową [...] SKO decyzją z [...] marca 2017 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym ochrony zieleni i w tym zakresie orzekło co do istoty oraz utrzymało ją w mocy w pozostałym zakresie.
9. 9. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu skarżącej zarzutu związanego z nieuznaniem za strony postępowania właścicieli lokali w budynku przy ul. [...] SKO odwołało się do art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, wywodząc z powołanego przepisu uprawnienie spółdzielni mieszkaniowej do reprezentowania członków spółdzielni mieszkaniowej, wskazując na wyjątek od tej reguły występujący wówczas, gdy zostanie wykazany własny, indywidulany i konkretny interes prawny, stwierdzając, że taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.
10. 10. W skardze skarżąca podniosła zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a.
11. 11. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. skarżąca twierdziła, że nie uwzględniono zabudowy na działce skarżącej, że inwestycja jest planowana na terenie, który nie ma wystarczającej infrastruktury koniecznej do właściwego odprowadzania wód opadowych oraz na obszarze zagrożonym powodzią, że wybudowanie budynku o planowanej wysokości spowoduje zagrożenie dla zdrowia mieszkańców sąsiednich domów z uwagi na "blokowanie naturalnego przewietrzania i obniżenia sprawności ciągów wentylacyjnych i spalinowych", że zabudowa sąsiedniej działki spowoduje uciążliwości oraz zagrożenia bezpieczeństwa mieszkańców sąsiednich budynków w trakcie realizacji budowy oraz po jej wykonaniu przez nadmierny hałas spowodowany wzmożonym ruchem pojazdów, że ustalono za niski wskaźnik liczby miejsc postojowych, że wadliwie (za wąsko) określono obszar analizowany oraz że zasady ochrony zieleni określono w oderwaniu od stanu faktycznego, mianowicie nie uwzględniając tego, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji usunięto drzewa i krzewy z działki nr [...].
12. 12. Naruszenie art. 28 k.p.a. uzasadniono twierdzeniem, według którego właściciele lokali w budynku skarżącej położonym przy ul. [...] na działce nr [...] posiadają indywidualny interes prawny uzasadniający ich udział w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla sąsiedniej nieruchomości wynikający z możliwego oddziaływania planowanej inwestycji na lokale stanowiące ich własność.
13. 13. W toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie ze skargi A. K. (sygn. akt II SA/Kr 684/17). Sąd pierwszej instancji postanowieniem z 14 września 2017 r. zawiesił postępowanie na podstawie art. 124 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Po wydaniu wyroku w sprawie ze skargi A. K. Sąd pierwszej instancji postanowieniem z 13 listopada 2017 r. podjął zawieszone postępowanie. Skarżąca ponownie wniosła o zawieszenie postępowania, tym razem twierdząc, że w sprawie ze skargi A. K. wniesiono skargę kasacyjną. Sąd pierwszej instancji ten wniosek o zawieszenie postępowania oddalił postanowieniem wydanym na rozprawie 6 kwietnia 2018 r.
14. 14. Sąd pierwszej instancji, odnosząc się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do takich zagadnień, jak sposób ustalenia obszaru analizowanego, linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości zabudowy, dostępu do drogi publicznej, uzbrojenia terenu i miejsc postojowych uznał, że wydając zaskarżoną decyzję nie naruszono art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
15. 15. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. w zakresie odmowy uznania mieszkańców budynku przy ul. [...] za strony postępowania Sąd pierwszej instancji stwierdził, że reprezentantem interesów tych osób jest skarżąca, działająca jako zarządca nieruchomości. Wyjaśnił, że wobec tego, iż sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest związany zarzutami skargi, dla kontroli legalności zaskarżonej decyzji wystarczające było działanie skarżącej związane z wniesieniem skargi. Natomiast w odniesieniu do pominięcia wskazanych osób w postępowaniu administracyjnym odwołał się do wyroku NSA z dnia 25 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2920/15, w którym stwierdzono, że "tylko podmiot twierdzący, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, ponieważ zgodnie z art. 147 zd. 2 k.p.a., wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Skoro inne podmioty nie mogą skutecznie powoływać się na ww. przesłankę wznowieniową, to nie mogą również żądać wyeliminowania decyzji administracyjnej z powodu tego uchybienia, niejako w zastępstwie podmiotów uprawnionych. Tylko od woli strony pominiętej w postępowaniu administracyjnym zależy czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia postępowania, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mogą skutecznie podnieść zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., powołując się na to, że któraś ze stron postępowania nie brała w nim udziału".
16. 16. W skardze kasacyjnej skarżąca, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyła następujące podstawy kasacyjne.
17. 17. Naruszenie art. 3 § 2, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 28 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi mimo naruszenia przez organ administracji powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadniając wskazaną podstawę kasacyjną podniesiono, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie zaakceptował stanowisko organu administracji wywiedzione z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, według którego jedynie skarżąca jest stroną postępowania w związku ze współwłasnością działki nr [...], a nie są stronami postępowania pozostali jej współwłaściciele, którym przysługuje również własność lokali w budynku przy ul. [...]. Twierdzono, że SKO w szczególności nie rozważyło żądania A. K. uznania jej za stronę postępowania, mimo że powoływała się na swój indywidulany interes prawny związany z własnością lokalu znajdującego się – jak twierdzono – kilka metrów od działki nr [...].
18. 18. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieodniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Uzasadniając wskazaną podstawę kasacyjną wywiedziono, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zawartego w skardze zarzutu, według którego SKO zasady ochrony zieleni ustaliło w oderwaniu od stanu faktycznego nieruchomości, gdyż drzewa i krzewy zostały z działki nr [...] usunięte przed wydaniem zaskarżonej decyzji.
19. 19. Naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przyjęciu, że w rozpoznawanej sprawie zachodziły podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
20. 20. Uzasadniając wskazaną podstawę kasacyjną twierdzono, że zaskarżoną decyzję wydano, mimo że nie przewidziano w niej budowy zbiornika retencyjnego dla wód opadowych. W ocenie skarżącej jest to konieczne z uwagi na niewydolną kanalizację ogólnospławną i okresowe zalewanie piwnic w budynkach należących do skarżącej. Podniesiono, że działka nr [...] nie jest wyposażona w kanalizację umożliwiającą w pełni sprawne odprowadzanie wód opadowych, co jest sprzeczne z § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazano też, że przeciwwskazaniem dla planowanej inwestycji jest to, iż teren, na którym ma być zrealizowana oraz teren ją otaczający znajdują się na obszarze zagrożonym powodzią.
21. 21. Ponadto uzasadniając wskazaną podstawę kasacyjną wywiedziono, że wysokość planowanego budynku doprowadzi do powstania zagrożenia dla zdrowia mieszkańców sąsiednich budynków z powodu blokowania naturalnego przewietrzania i obniżenia sprawności ciągów wentylacyjnych i spalinowych.
22. 22. Uzasadniając wskazaną podstawę kasacyjną wskazano też na uciążliwości oraz zagrożenie bezpieczeństwa mieszkańców sąsiednich domów w trakcie budowy oraz na zwiększenie hałasu spowodowanego wzmożeniem ruchu samochodowego po zrealizowaniu inwestycji.
23. 23. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do powyższej podstawy kasacyjnej wywodzono również, że określony w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnik dotyczący liczby miejsc postojowych jest za niski.
24. 24. W końcu uzasadniając przytoczoną podstawę kasacyjną zarzucono, że wyznaczono za mały obszar analizowany.
25. 25. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
26. 26. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
27. 27. W ocenie NSA zasadna jest podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 28 k.p.a. W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił naruszenia przez SKO art. 28 k.p.a., który został naruszony w ten sposób, iż wadliwie oceniono uprawnienie A. K. do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy w charakterze strony postępowania.
28. 28. Nie jest kwestionowane, że A. K. jest właścicielką lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, znajdującego się w budynku przy ul. [...], na działce nr [...] oraz że w postępowaniu administracyjnym, domagając się dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony postępowania, powoływała się na prawo własności tego lokalu. W związku z tym przy ocenie twierdzeń A. K., że powinna być stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy sąsiedniej nieruchomości, niezasadne było powołanie się przez organy administracji obu instancji na art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1222 ze zm.). Przepis ten dotyczy zarządu przez spółdzielnię mieszkaniową nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni mieszkaniowej. Zatem, powołany przepis mógłby być podstawą uznania, że skarżąca, jako zarządca nieruchomości wspólnej, jest stroną postępowania z wyłączeniem innych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, gdyby postępowanie dotyczyło tylko nieruchomości wspólnej. Jednakże skoro A. K. powołała się na prawo własności nie tylko nieruchomości wspólnej, ale także lokalu mieszkalnego stanowiącego jej wyłączną własność, organy administracji powinny były jej twierdzenie, że postępowanie dotyczy jej interesu prawnego lub uprawnienia rozważyć. Rozważenie tych twierdzeń powinno obejmować także wezwanie do szerszego uzasadnienia stanowiska, że postępowanie dotyczy interesu prawnego lub uprawnienia, gdyby nie wskazano żadnych konkretnych okoliczności. Taki obowiązek wynika z art. 7 oraz art. 9 k.p.a., w których m.in. stanowi się, że organy administracji z urzędu podejmują wszelkie czynności niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywateli oraz czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zwrócić należy uwagę, że organy administracji obu instancji nie kwestionują, że co do zasady właściciel lokalu w budynku spółdzielni mieszkaniowej może być stroną postępowania administracyjnego niezależnie od spółdzielni mieszkaniowej, jeżeli wykaże swój indywidulany interes prawny związany z przysługującym mu prawem własności lokalu. Skoro organy administracji dopuszczały taką możliwość i nie zakwestionowały twierdzenia A. K., że jest ona właścicielką lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, to po jej zgłoszeniu się w charakterze strony postępowania powinny były przynajmniej zażądać wyjaśnienia, jakie konkretnie okoliczności uzasadniają twierdzenie, że postępowanie administracyjne dotyczy jej interesu prawnego lub uprawnienia. Było to konieczne, gdyż jak się okazało w dalszym postępowaniu, w szczególności dotyczącym pisma z 14 grudnia 2016 r., które uznano za wniosek o wznowienie postępowania, A. K. podawała różne okoliczności na uzasadnienie twierdzenia, że postępowanie administracyjne w sprawie warunków zabudowy na sąsiedniej nieruchomości dotyczyło jej interesu prawnego lub uprawnienia.
29. 29. Stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczące zarzutu skarżącej odnoszącego się do zagadnienia udziału A. K. w postępowaniu administracyjnym (punkt 15 uzasadnienia) nie jest zasadne. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji niezależnie od zarzutów skargi powinien był uwzględnić naruszenie przepisów prawa w postępowaniu administracyjnym, które mogło doprowadzić do naruszenia przepisów prawa stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny, rozpoznając skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bez uprzedniego umożliwienia osobie, której prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, wzięcia udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w celu zajęcia stanowiska co do ewentualnego uwzględnienia skargi (tak w wyroku NSA z 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08). W rozpoznawanej sprawie nie było wątpliwości, że A. K. kwestionuje to, iż nie umożliwiono jej udziału w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy. Wyraz takiemu stanowisku dała poprzez pismo z 14 grudnia 2016 r., które zostało uznane za podanie o wznowienie postępowania i następnie poprzez kwestionowanie odmowy wznowienia postępowania w postępowaniu administracyjnym i przed sądem administracyjnym w dwóch instancjach. Sądowi pierwszej instancji to stanowisko powinno być znane, gdyż poprzez wnioski skarżącej o zawieszenie postępowania miał możliwość powzięcia wiadomości o toczących się postępowaniach, w tym także przed WSA w Krakowie, w sprawie wywołanej pismem z 14 grudnia 2016 r. W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji uwzględniając sposób rozważenia stanowiska A. K. co do tego, że postępowanie administracyjne dotyczyło jej interesu prawnego lub uprawnienia przez organy administracji obu instancji (punkt 28 uzasadnienia) oraz wynikające z dalszego postępowania kwestionowanie stanowiska organów administracji, że postępowanie administracyjne nie dotyczy jej interesu prawnego lub uprawnienia, powinien był uchylić zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe rozważenie zagadnienia dotyczącego udziału A. K. w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony postępowania. Powołanie się przez Sąd pierwszej instancji na wyrok NSA z dnia 25 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2920/15, nie jest trafne, gdyż także w tym wyroku zaznaczono, że "od woli strony pominiętej w postępowaniu administracyjnym zależy czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia postępowania, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze do sądu administracyjnego", zaś w rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że A. K. domagała się i domaga się (punkt 30 uzasadnienia) wznowienia postępowania, w którym – jak twierdzi – została pominięta, jako strona postępowania.
30. 30. W ocenie NSA istotne jest, że A. K., jak wynika ze znajdujących się w aktach pism SKO z 16 kwietnia 2020 r. i 9 września 2020 r. oraz pisma skarżącej z 5 sierpnia 2020 r., wniosła o wznowienie postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Potwierdza to, że A. K. konsekwentnie kwestionuje stanowisko organów, według którego postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie dotyczyło jej interesu prawnego i jednocześnie realizuje wskazania WSA w Krakowie oraz NSA (punkty 6 i 7 uzasadnienia), mające służyć stanowczemu rozstrzygnięciu tego zagadnienia. Zwrócić należy uwagę, że z powołanych w punktach 6 i 7 uzasadnień orzeczeń sądów administracyjnych wynika, że dotychczas zagadnienie sprowadzające się do odpowiedzi na pytanie, czy postępowanie w sprawie warunków zabudowy dotyczyło interesu prawnego lub uprawnienia A. K. nie zostało stanowczo rozstrzygnięte. Pismo A. K. z 14 grudnia 2016 r., dotyczące tego zagadnienia, zostało uznane za podanie o wznowienie postępowania i odmówiono wznowienia postępowania z uwagi na jego niedopuszczalność wynikającą z wniesienia podania o wznowienie postępowania, które nie zostało zakończone ostateczną decyzją.
31. 31. Pozostałe podstawy kasacyjne nie są zasadne.
32. 32. Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (punkt 18 uzasadnienia) nie jest zasadna, gdyż co prawda Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wprost się do nie odniósł do zarzutu zawartego w skardze związanego z rozstrzygnięciem SKO w zakresie zasad ochrony zieleni, ale nie mogło mieć to istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie wykazano bowiem, że decyzja organu administracji byłaby inna, gdyby uwzględniono, że na terenie inwestycji zostały już wycięte drzewa i krzewy. Także w skardze, podnosząc zarzut, że nie uwzględniono, iż drzewa i krzewy zostały już usunięte, nie wskazano, w jaki sposób uwzględnienie tego faktu wpłynęłoby na treść zaskarżonej decyzji.
33. 33. Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) nie jest zasadna z następujących względów.
34. 34. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że przesłanka udzielenia pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy wskazana w art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została spełniona, przy czym wystarczające jest w ocenie NSA powołanie się w tym zakresie na oświadczenie właściwej samorządowej jednostki organizacyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji udzieliło informacji, z której wynika, że zasilanie w wodę może nastąpić poprzez wykonanie przyłącza wodociągowego, zaś odprowadzanie ścieków bytowych, przemysłowych oraz wód opadowych poprzez wykonanie przyłącza kanalizacyjnego. Zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej nie kwestionuje się ustalenia, iż właściwa samorządowa jednostka organizacyjna udzieliła informacji o możliwości podłączenia planowanej inwestycji do urządzeń infrastruktury. Twierdzenia skargi kasacyjnej sprowadzają się do własnej oceny sprawności działania urządzeń infrastruktury, w szczególności w zakresie odprowadzania wód opadowych. W ocenie NSA art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy tylko z tego powodu, że strona postępowania wbrew oświadczeniu właściwej jednostki organizacyjnej o możliwości podłączenia planowanej inwestycji do urządzeń infrastruktury twierdzi, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające. Powoływanie się przez skarżącą na § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422) nie jest trafne. Z § 1 powołanego rozporządzenia wynika, że ma ono zastosowanie przy projektowaniu obiektów budowlanych, a nie ustalaniu ich lokalizacji. Powołany § 28 Warunków technicznych, stanowiący, że działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dowodzi w związku z tym, że ostateczny sposób odprowadzania wód opadowych powinien być określony podczas projektowania obiektu budowlanego. Zauważyć należy, że w § 28 ust. 2 Warunków technicznych przewidziano nawet sytuację, gdy brak jest możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. Odnosząc się do twierdzenia, iż przeciwwskazaniem dla planowanej inwestycji jest to, iż teren, na którym ma być zrealizowana oraz teren ją otaczający znajdują się na obszarze zagrożonym powodzią zauważyć należy, że nie wyprowadzono z niego żadnych skutków prawnych. Nie wskazano bowiem przepisów prawnych, które w związku z tym faktem uniemożliwiałyby lokalizowanie inwestycji.
35. 35. Odnosząc się do twierdzenia, że wysokość planowanego budynku doprowadzi do powstania zagrożenia dla zdrowia mieszkańców sąsiednich budynków z powodu blokowania naturalnego przewietrzania i obniżenia sprawności ciągów wentylacyjnych i spalinowych zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji trafnie zaakceptował sposób ustalenia wysokości planowanego budynku, sprowadzający się do nawiązania do wysokości sąsiednich budynków, w tym budynku skarżącej przy ul. [...]. Tych ustaleń w skardze kasacyjnej się nie kwestionuje. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że zagadnienie "przewietrzania miasta" nie jest rozstrzygane w sprawie dotyczącej warunków zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy jest dokonywane w nawiązaniu do sąsiedniej zabudowy, zaś zagadnienie związane z "przewietrzaniem miasta" jest związane z tworzeniem korytarzy na terenie miasta. Trafnie też Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich siłą rzeczy nie może przybierać tak szczegółowego wymiaru, jak w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Odnosi się do w szczególności do twierdzenia skarżącej o wpływie planowanej inwestycji na sprawność ciągów wentylacyjnych i spalinowych.
36. 36. Jeżeli chodzi o twierdzenie dotyczące uciążliwości oraz zagrożeń bezpieczeństwa mieszkańców sąsiednich domów w trakcie budowy oraz zwiększenia hałasu spowodowanego wzmożeniem ruchu samochodowego po zrealizowaniu inwestycji to stwierdzić należy, że wskazanych okoliczności nie powiązano z żadnymi przepisami, które sprzeciwiałyby się wydaniu z ich powodu decyzji o warunkach zabudowy.
37. 37. Odnosząc się do twierdzeń dotyczących ustalenia liczby miejsc postojowych zauważyć należy, że także w tym przypadku poza własną oceną nie przedstawiono żadnych argumentów prawnych. W tym zakresie stanowisko skarżącej sprowadza się do twierdzenia, że zamiast wskaźnika liczby miejsc postojowych 0,5 – 1 na mieszkanie, należało ustalić wskaźnik 1 – 2 na mieszkanie. Z kolei uzasadnieniem takiego stanowiska jest trudne do zakwestionowania twierdzenie o niedoborze miejsc postojowych. W ocenie NSA nie jest to wystarczające dla zakwestionowania decyzji o warunkach zabudowy, która jest wydawana w granicach pewnego uznania organów administracji.
38. 38. W końcu odnosząc się do stwierdzenia, że decyzję o warunkach zabudowy wydano w oparciu o analizę zbyt małego obszaru zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej przyznaje się, że obszar analizowany został ustalony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), mianowicie jako co najmniej trzykrotność frontu działki. Uważa się jednak, że obszar analizowany powinien obejmować większy teren tak, aby w większym zakresie objąć sąsiednie Osiedle Podwawelskie. Nie wykluczając co do zasady możliwości zwiększenia obszaru analizowanego wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji trafnie w rozpoznawanej sprawie zwrócił uwagę na występujące w praktyce poszerzanie obszaru analizowanego, tak aby objąć nim korzystne z punktu widzenia inwestora działki. W rozpoznawanej sprawie występuje odwrotna sytuacja, gdyż to podmiot sprzeciwiający się inwestycji twierdzi, że obszar analizowany powinien być ujęty szerzej. W ocenie NSA w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do poszerzenia obszaru analizowanego, gdyż z analizy architektoniczno – urbanistycznej wynika, że w rozpoznawanej sprawie nawiązano do najbliżej usytuowanych podobnych budynków, w tym budynku skarżącej. W tej sytuacji nie było podstaw do poszerzenia obszaru analizowanego w celu nawiązania do innej, jak należy sądzić, ale dalszej zabudowy.
39. 39. Uwzględniając powyższe, w szczególności zasadność jednej z podstaw kasacyjnych (punkty 27 - 30 uzasadnienia), NSA uznał, że skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Jednocześnie NSA uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona w tym znaczeniu, że istniały podstawy, aby uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 28 k.p.a. i powinna być uchylona w celu rozważenia, czy postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie dotyczy interesu prawnego lub uprawnienia A. K.
40. 40. W związku z powyższym NSA na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.
41. 41. Wobec uchylenia w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wyroku Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę, i wobec uwzględnienia skargi, NSA na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania za obie instancje.
42. 42. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe trwa już ponad 3 i pół roku. Ograniczenia związane z epidemią COVID-19 są nadal utrzymywane. Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.