Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 maja 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 359/20, po rozpoznaniu skargi M.A. 2019 r. znak DON.7200.237.2019.MAN w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Skarżący M.A. zwrócił się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej zwanego "GINB") z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lipca 2006 r. o znaku WOA-7144/239/01-06/2893 (sprostowanej postanowieniem z dnia 15 września 2015 r. w zakresie daty wydania), którą to decyzją organ utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia 25 kwietnia 2006 r. znak PINB-7356/15/18/00/NW nakazującą właścicielowi K.A. rozbiórkę budynku magazynu wyrobów gotowych oraz budynku gospodarczego zlokalizowanych na działkach nr ewid. [...] oraz [...] w S. przy ul. [...] w częściach zlokalizowanych na działce nr ewid. [...].
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 8 listopada 2019 r. znak DON.7200.237.2019.MAN na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wielkopolskiego WINB. W uzasadnieniu postanowienia GINB wskazał, że w stosunku do tej samej decyzji wnoszono już o stwierdzenie jej nieważności. Na wniosek K.A. i N.A. GINB przeprowadził postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu wojewódzkiego i decyzją z dnia 11 lutego 2016 r. znak DON.7200.61.2016.PWA, DON/ORZ/7200.1564/15 odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji, wskazując, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. K.A.2i i N.A. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. GINB decyzją z dnia 1 kwietnia 2016 r. znak DON.7200.61.2016.DOD utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 11 lutego 2016 r. Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1171/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.A.2 i N.A. na decyzję GINB z dnia 1 kwietnia 2016 r. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2128/17 oddalił skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku.
Zaistnienie powyższych okoliczności GINB uznał za przeszkodę dla uruchomienia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organu wojewódzkiego. Organ wskazał, że ocena legalności mającej podlegać stwierdzeniu nieważności decyzji została już dokonana w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 1 kwietnia 2016 r., co uniemożliwia ponowne jej przeprowadzenie.
Po rozpoznaniu wniosku M.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy GINB postanowieniem z 5 grudnia 2019 r., znak DON.7200.237.2019.MAN, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt1 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podtrzymując zawartą w nim argumentację.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się M.A., który na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 grudnia 2019 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyżej wyrokiem oddalił skargę.
Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i zostało wydane w oparciu o prawidłowo ustalony stan sprawy oraz właściwą wykładnię art. 61a § 1 oraz art. 16 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że do innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., zaliczyć należy także sytuację, w której żądanie wniesiono w sprawie już raz rozstrzygniętej. Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest zbadanie wszystkich przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., niezależnie od treści wniosku strony. W przedmiotowej sprawie takie postępowanie zostało przeprowadzone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i zakończone decyzją z dnia 1 kwietnia 2016 r. utrzymującą w mocy jego decyzję odmowną z dnia 11 lutego 2016 r.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł M.A., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
- 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi, podczas gdy zachodziła podstawa do uwzględnienia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż organy naruszyły art. 61a § 1 k.p.a. Organy, a następnie Sąd, błędnie uznały, że wobec wniosku M.A. z dnia 16 października 2019 r. można twierdzić, iż mamy do czynienia z «inną uzasadnioną przyczyną», ze względu na którą postępowanie administracyjne nieważnościowe nie może być wszczęte;
- 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 153 § 1 pkt 3 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i przejęcie, że w stanie faktycznym sprawy, na skutek inicjatywy M.A. doszłoby do wszczęcia i prowadzenia sprawy tożsamej z poprzednią sprawą "rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną".
Mając powyższe na względzie, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie postanowień obu instancji. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz postępowania pierwszej instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącego. Skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 18 lipca 2006 r. (sprostowanej co do daty wydania postanowieniem z dnia 15 września 2015 r.) Przypomnieć należy, że art. 61a § 1 k.p.a. stanowi - gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Te "inne uzasadnione przyczyny" to res iudicata - funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczącej przedmiotu sprawy.
Nie można bowiem ponownie żądać wszczęcia postępowania w sprawie już raz rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Doktryna i orzecznictwo sądowe jest zgodne, że warunkiem koniecznym do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości sprawy administracyjnej. Tożsamość ta istnieje wówczas gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. W przedmiotowej sprawie, wbrew temu co twierdzi skarżący kasacyjnie taka sytuacja właśnie zachodzi. Fakt, że poprzedni wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego pochodził od osób, w stosunku do których skarżący jest następcą prawnym, nie powoduje, że mamy do czynienia z inną sprawą. Tożsamość stron postępowania administracyjnego zachodzi nie tylko wtedy, gdy biorą w nich udział dokładnie te same osoby, ale rozciąga się również na następców prawnych, jeżeli przedmiotem obu postępowań miałaby być ta sama rzecz lub prawo.
Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów, chyba że w prawa strony zbywalne i dziedziczne wejdą jej następcy prawni (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 2529/20, LEX nr 3289167)
Wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. W takiej sytuacji organ winien zastosować art. 61a k.p.a. i postanowieniem odmówić wszczęcia postępowania, bowiem przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Decyzja organu administracji rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. wyroki NSA z dnia: 17 listopada 2017 r., I OSK 1053/17, LEX nr 2452939; 18 stycznia 2018 r., I OSK 1926/17, LEX nr 2440665; 6 września 2018 r., I OSK 449/18, LEX nr 2562438; 15 grudnia 2017 r., II FSK 3554/15; LEX nr 2441368; 13 grudnia 2017 r., I OSK 335/16, LEX nr 2441383).
Nadto należy zwrócić uwagę, że zakończenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności oznacza, że sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana oraz, że nie stwierdzono podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 390/07). Dotyczy to także sytuacji, w której wniosek o stwierdzenie nieważności oparty był tylko na jednej przesłance z art. 156 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem zbadanie nie tylko, czy wystąpiła ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także, czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte normami art. 156 § 1 k.p.a. (por: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1889/97).
W konsekwencji, nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie z powołaniem się na inne przyczyny nieważności (patrz: wyrok NSA z dnia 6 marca 2003 r., sygn. akt I SA 2038/01; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1500/14; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 782/20).
Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 153 § 1 pkt 3 k.p.a., który to przepis nie tylko nie posiadał wskazanej jednostki redakcyjnej, ale również nie obowiązywał w chwili wydania zaskarżonego postanowienia, ponieważ został uchylony przez art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.04.162.1692) z dniem 1 września 2004 r.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.