Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 772/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi "[...]" Ekologiczne Stowarzyszenie [...] w Ł., uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia o przekazaniu wniosku do rozpoznania przez organ właściwy w sprawie i zasądził od organu na rzecz skarżącej organizacji 255 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W postanowieniu objętym skargą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wydanym w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 i art. 158 w zw. z art. 65 § 1 i art. 150 § 1 K.p.a., po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...], nr [...] stwierdzające nieważność postanowienia Wójta Gminy W. z dnia [...], nr [...] o przekazaniu zgodnie z właściwością Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w G. wniosku Ekologicznego Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w Ł. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wójta Gminy W. z dnia [...], nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] położonej w Ł. dla inwestycji polegającej na realizacji zakładu unieszkodliwiania odpadów wraz z obiektami towarzyszącymi. Zdaniem organu właściwym do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] jest organ pierwszej instancji, tj. wójt. Powoływane bowiem przez wójta orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] to decyzja wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...]. Organ administracji wskazał, że od decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu żadna ze stron nie wniosła odwołania.
Na powyższe postanowienie "[...]" Ekologiczne Stowarzyszenie [...] w Ł. złożyło skargę do sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uwzględniając powyższą skargę stwierdził, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane zostało z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 27 § 1 K.p.a. i art. 127 § 3 K.p.a., stanowiącą podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 3 w związku z art. 126 K.p.a. bowiem w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. ponownie rozpoznającym niniejszą sprawę brały udział osoby, które wydawały w tej sprawie pierwsze orzeczenie.
Powyższe stwierdzenie, wynika zdaniem Sądu z odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań, w związku z czym organ, do którego złożono wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, ma obowiązek ponownego merytorycznego jej rozpoznania.
Dlatego też regulacja art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uzasadnia uchylenie zaskarżonego aktu.
Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. złożyło skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od "[...]" Ekologicznego Stowarzyszenia [...] w Ł. kosztów postępowania według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez błędne uznanie, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. dotknięte jest wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 126 K.p.a.
Drugim wymienionym w kasacji zarzutem jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ww. ustawy w związku z art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że członkowie samorządowego kolegium odwoławczego orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia organu gminy są wyłączeniu od udziału w wydaniu decyzji na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu wywołanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a.
Uzasadniając wskazane zarzuty autor skargi kasacyjnej podkreślił, że błędne stanowisko Sądu wynika z tego, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie spełnia podstawowego warunku środka odwoławczego, tzn. nie uruchamia toku instancji administracyjnych, rozumianego jako przejście kompetencji do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z jednej instancji do drugiej.
Jak dalej wskazano w skardze kasacyjnej, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - w odróżnieniu od względnie dewolutywnego odwołania – jest środkiem o charakterze niedewolutywnym. Jego konstrukcja normatywna odpowiada instytucji remonstracji. tzn. polega na zwróceniu się strony postępowania do organu, który wydał kwestionowane rozstrzygnięcie, z żądaniem jego uchylenia lub zmiany (zob. E. Iserzon [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 222).
Zdaniem organu zwrot "przepisy dotyczące odwołań" nie obejmuje wyłącznie przepisów rozdziału 10 "Odwołania", lecz wszystkie przepisy spełniające taki wymóg. Do tej grupy przepisów należy niewątpliwie zaliczyć art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. wskazujący wśród podstaw wyłączenia pracownika jego udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji (por. G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, A. Matan, Cz. Marzysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, t. II). Ponieważ w odniesieniu do postępowania przed ministrem lub samorządowym kolegium odwoławczym nie ma mowy o istnieniu "wyższej" i "niższej" instancji wykluczyć należy możliwość odpowiedniego stosowania w tym postępowaniu instytucji wyłączenia pracownika na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. W przypadku rozpatrywania wniosku z art. 27 § 3 K.p.a. osoba wydająca decyzję, tj. pracownik organu, członek organu kolegialnego, z istoty rzeczy nie może brać udziału w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Z tymi poglądami zbieżna jest linia orzecznicza reprezentowana w wyrokach NSA z dnia: 26 maja 1998 r. I SA 1911/97, LEX nr 44502, z 15 kwietnia 1999 r., II SA 291/99, LEX nr 46798; 10 czerwca 1999 r., II SA 655/99, LEX nr 46800; 23 czerwca 1999 r., IV SA 1037/97, LEX nr 47868; 22 listopada 1999 r., H SA 699/99, LEX nr 46260).
Wbrew wyrażonemu przez Sąd poglądowi nie ma podstaw do wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego od rozpoznania wniosku w trybie art. 127 § 3 K.p.a. na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. skoro istotą tego wniosku jest jego rozpoznanie przez ten sam organ.
Skoro w zdecydowanej większości spraw administracyjnych orzekają organy monokratyczne, które z istoty rzeczy nie mogą zmieniać składu orzekającego, ustawodawca przyznał im prawo rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przy założeniu racjonalności ustawodawcy należy wywieść wniosek, że wprowadzając przepis art. 127 § 3 K.p.a. ustawodawca nie zakładał stosowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., właśnie ze względu na brak cechy dewolutywności postępowania z wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a.
Wbrew rozsądkowi byłoby nadanie organowi wyższej instancji kompetencji do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją wydaną przez ten sam organ, przy jednoczesnym obowiązywaniu zasady wyłączenia osoby piastującej funkcję organu od załatwienia sprawy w myśl art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., bowiem tym samym instytucja uregulowana w art. 127 § 3 K.p.a. byłaby martwa od początku jej obowiązywania, jako że z zasady organ jednoosobowy nie mógłby rozpoznać wniosku z art. 127 § 3 K.p.a.
Naczelny Sąd administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do regulacji art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego pracownik organu administracji publicznej, a takim organem niewątpliwie jest samorządowe kolegium odwoławcze, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Pojęcie niższej instancji trzeba z kolei wykładać w związku z regulacją art. 127 § 3 K.p.a., z uwzględnieniem środka zaskarżenia decyzji jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro do wniosku, o którym mowa, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań to, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu uruchomionym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. (ponowne rozpatrzenie sprawy). I nie zmienia tego przywołany w skardze kasacyjnej argument, iż w zdecydowanej większości spraw administracyjnych w obu instancjach orzekają organy monokratyczne, które z istoty rzeczy nie zmieniają składu orzekającego.
Warto podkreślić, że wątpliwości, o których mowa, zdaje się rozwiewać uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. (II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 61), w której jednoznacznie przesądzono, szeroko to uzasadniając, że art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w związku z art. 27 § 1 K.p.a. ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a., a jeżeli tak to nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej i należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) ze zm.