Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 112/11 oddalił skargę W. C. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym postanowieniem Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez W. C. odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Miejskiemu Zarządowi Dróg w Częstochowie pozwolenia na budowę nowoczesnego systemu transportu zbiorowego w Częstochowie – rozbudowę infrastruktury tramwajowej, drogowej i pasażerskiej dla obsługi osiedli: [...].
Jak podkreślił organ, decyzja Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] grudnia 2009 r. została wydana na podstawie przepisów Prawa budowlanego z zastosowaniem trybu wynikającego z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 6721 ze zm.; aktualne brzmienie Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), tj. art. 28 ww. ustawy. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ administracji publicznej (w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Częstochowy) doręcza decyzję o pozwoleniu na budowę wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, w urzędach gmin oraz w prasie lokalnej (art. 28 ust. 1), z odpowiednim zastosowaniem art. 49 Kpa.
Zatem upływ czternastodniowego terminu, w ciągu którego obwieszczenie było dostępne publicznie powoduje, że czynność doręczenia uważa się za dokonaną ze skutkiem prawnym. W rozpoznawanej sprawie decyzja Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] grudnia 2009 r. została doręczona inwestorowi w dniu 10 grudnia 2009 r., natomiast obwieszczenie zawiadamiające strony postępowania o wydaniu przedmiotowej decyzji zostało opublikowane w dniu 20 stycznia 2010 r. w prasie lokalnej oraz w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej Urzędu Miasta, a także wywieszone zostało na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Częstochowy w okresie od dnia 4 stycznia 2010 r. do 18 stycznia 2010 r. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, skuteczne doręczenie decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy dla inwestora nastąpiło w dniu 10 grudnia 2009 r., z kolei dla wszystkich ewentualnych pozostałych stron przedmiotowego postępowania - w dniu 20 stycznia 2010 r. (tj. dzień opublikowania ww. obwieszczenia w prasie lokalnej) i od tego dnia zaczął biec czternastodniowy termin na wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji, który ostatecznie upłynął w dniu 3 lutego 2010 r. Tym samym W. C. wnosząc odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] grudnia 2009 r. w dniu 4 października 2010 r. bezpośrednio do Wojewody Śląskiego uchybił ustawowemu terminowi do jego wniesienia.
Podkreślono, że organ nie ma swobody wyboru konsekwencji prawnych stwierdzenia uchybienia terminu. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości jak wydać na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia.
Powyższe postanowienie zaskarżył W. C. zarzucając mu naruszenie art. 11a pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 30 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), przez niewłaściwe przyjęcie, że zostały dokonane wszystkie wymogi formalne i merytoryczne. W ocenie skarżącego nie zostały w szczególności sporządzone badania w zakresie akustyki określającej poziom szkodliwości dla zdrowia takich czynników jak nadmierny hałas oraz drgania podłoża, które będą emitowane do otoczenia z chwilą uruchomienia linii tramwajowej i przystanku tramwajowego usytuowanego koło jego domu.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 49 k.p.a. przez pominięcie faktu, że wraz z utworzonym komitetem protestacyjnym dowiedział się o faktycznym przebiegu linii tramwajowej z chwilą wystąpienia do Urzędu Miejskiego o udostępnienie planów przebiegu torów tramwajowych, które Komitet otrzymał w maju 2010 r. O wydaniu tej decyzji nie został natomiast zawiadomiony w drodze obwieszczenia wywieszonego na terenie osiedla, na którym mieszka tak jak stosuje się zwyczajowo. Poza tym zdaniem skarżącego winien być on zawiadomiony jako strona ze względu na fakt, że tory tramwajowe będą usytuowane w odległości 4 m od jego domu. Jedynym dokumentem jaki skarżący zobaczył w prasie, tj. [...] było obwieszczenie Prezydenta Miasta Częstochowy o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy nowoczesnego systemu transportu zbiorowego w Częstochowie, co miało miejsce w dniu [...] września 2009 r. Na powyższy dokument skarżący złożył odwołanie w dniu 10 września 2010 r. W związku z powyższym wniósł on o uchylenie zaskarżonego postanowienia, oddalenie torowiska od jego domu o co najmniej 10 oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. jest terminem ustawowym, wiąże więc wszystkie osoby i organy występujące w postępowaniu administracyjnym. Jego niedotrzymanie powoduje ujemne skutki procesowe w postaci utraty prawa do wniesienia odwołania. Jak podkreślił Sąd, postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto pod rządami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w poprzednim jej brzmieniu i zastosowanie miał art. 28 ust. 1 i 2 tej ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008, nr 154, poz. 958) dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszym postępowaniu decyzję o lokalizacji przedmiotowej inwestycji nr [...] wydał Starosta Częstochowski w dniu [...] lipca 2008 r.
Powołując treść art. 28 ust. 1 i 2 ww. ustawy, określającego sposób doręczenia decyzji, Sąd uznał, że z przepisu tego nie można wyprowadzić obowiązku ogłaszania obwieszczeń o wydaniu decyzji na terenie osiedli, wystarczy bowiem jego zamieszczenie jedynie na tablicy ogłoszeń urzędu gminy i w prasie lokalnej. Jak wynika z analizy akt sprawy, ogłoszenia o pozwoleniu na budowę nowoczesnego systemu transportu zbiorowego w Częstochowie – rozbudowę infrastruktury tramwajowej, drogowej i pasażerskiej dla obsługi osiedli: [...], zostały opublikowane prawidłowo. Obwieszczenie zawiadamiające strony postępowania o wydaniu przedmiotowej decyzji zostało opublikowane w dniu 20 stycznia 2010 r. w prasie lokalnej oraz w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej Urzędu Miasta oraz wywieszone zostało na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Częstochowy w okresie od dnia 4 stycznia 2010 r. do 18 stycznia 2010 r. Powyższe oznacza, że został spełniony warunek o jakim mowa w art. 28 ust. 2 powołanej ustawy.
Jak zauważył Sąd, przepis art. 49 k.p.a. wprowadza fikcję prawną doręczenia. Termin zawiadomienia bądź doręczenia oblicza się od ostatniego dnia, w którym nastąpiło obwieszczenie lub innego rodzaju publiczne ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. W niniejszej sprawie termin ten należy liczyć od dnia 20 stycznia 2010 r. (tj. dzień opublikowania obwieszczenia w prasie lokalnej) i od tego dnia zaczął biec czternastodniowy termin wskazany w przepisie art. 49 k.p.a. po upływie którego rozpoczyna bieg 14 dniowy termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Błędnie zatem przyjął Wojewoda Śląski, że ten ostatni termin ostatecznie upłynął w dniu 3 lutego 2010 r. W tym dniu rozpoczął bowiem dopiero bieg 14 dniowy termin do wniesienia odwołania. Jeżeli publiczne ogłoszenie następowało w różnych dniach (w przypadku wielości stosowanych form) przyjąć należy, że termin rozpoczyna bieg od ostatniego dnia ostatniego z ogłoszeń.
Błędne obliczenie przez Wojewodę terminu, o jakim mowa w art. 149 k.p.a. nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem W. C. wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] grudnia 2009 r., bezpośrednio do Wojewody Śląskiego dopiero w dniu 4 października 2011 r. Powyższa okoliczność obligowała organ do wydania postanowienia o uchybieniu terminu na podstawie art. 134 k.p.a. W tym stanie rzeczy decyzja Prezydenta Miasta Częstochowy w dacie składania odwołania przez skarżącego miała już walor ostateczności, a jako taka może być wzruszona tylko w trybach nadzwyczajnych uregulowanych w rozdziałach 12 i 13 działu II k.p.a.
Uznając zatem, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku W. C., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegające na nie uznaniu skarżącego jako strony postępowania z uwagi na szczególny charakter okoliczności charakterystyczny wyłącznie dla skarżącego.
W uzasadnieniu podniesionych zarzutów wskazano, że w świetle definicji zawartej w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane W. C. powinien być traktowany jako strona postępowania, jednak na skutek bezzasadnego zawężenia w dokumentach sprawy obszaru oddziaływania inwestycji do granic istniejącego pasa drogowego, W. C. nie został poinformowany na piśmie o wszczęciu sprawy, w efekcie czego został pozbawiony jakiegokolwiek wpływu na kształt decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również szansy na jej wcześniejsze oprotestowanie. Jest bowiem w sprawie bezsporne, że spośród wszystkich osób zainteresowanych i protestujących, skarżący jest poszkodowany w sposób największy. Wskazano, że skarżący czułby się odpowiedzialny za niedotrzymanie terminu do złożenia odwołania, gdyby otrzymał imienne zawiadomienie o proponowanej inwestycji – jako strona w postępowaniu z uwagi na szczególny i wyjątkowy, spośród wszystkich zainteresowanych, zakres okoliczności budzących niepokój w poczuciu jego bezpieczeństwa. Skarżący odrzuca zaś taką interpretację prawa, że jego obowiązkiem jest czytanie gazet i ogłoszeń z zaniechania czego mają wynikać dla niego konsekwencje prawne.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie i zmianę zaskarżonego wyroku, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Sformalizowany charakter skargi kasacyjnej wyraża się m.in. w ustawowym określeniu podstaw skargi kasacyjnej. Te właśnie podstawy, wskazane w skardze kasacyjnej, wyznaczają zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przedmiotem zaskarżenia był wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydany w sprawie ze skargi na postanowienie w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie pozwolenia na budowę systemu transportu zbiorowego w Częstochowie. Skarga kasacyjna podnosi dwa zarzuty i w granicach sprawy zakreślonych przedmiotem zaskarżonego postanowienia należy je uznać za nieusprawiedliwione. Dotyczą one naruszenia art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Także uzasadnienie skargi kasacyjnej tylko w pierwszym zdaniu nawiązuje do przedmiotu zaskarżonego wyroku, w dalszych częściach obrazuje, istotnie bardzo poważne, ograniczenia prawa własności skarżącego W. C. W uzasadnieniu tym nie kwestionowano argumentów uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania w żaden sposób nie narusza jednak przepisów Konstytucji RP wprowadzających ochronę prawa własności ani przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, określającego strony postępowania w sprawach pozwoleń na budowę. Zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty skarżącego odnoszą się do wadliwości decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy nr [...] z [...] grudnia 2009 r., która może rzeczywiście nasuwać wątpliwości co do zgodności z prawem w części w jakiej nie określa obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
Tym niemniej uzasadnienie skargi kasacyjnej odnoszące się do kwestii nieuznania skarżącego za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i konsekwencji takiej wadliwości, w sytuacji gdy skarżący nie wnosił o przywrócenie uchybionego terminu, nie może być uznane za prawidłowe uzasadnienie skargi kasacyjnej wniesionej od postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Tylko wzruszenie w trybach nadzwyczajnych ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę może doprowadzić do spełnienia roszczeń skarżącego.
Związany granicami skargi kasacyjnej i przedmiotem rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł jej uwzględnić. W tej sytuacji na mocy art. art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U.z 2012, poz. 270) orzeczono jak w sentencji.