Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 7 września 2017 r. (sygn. akt II SA/Po 314/17) oddalił skargę P.B. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 roku (nr [...]) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
P.B. wnioskiem z 21 listopada 2016 r. domagał się wszczęcia postępowania w sprawie prawidłowości budowy zespołu budynków mieszkalnych w [...]. Jako podstawę prawną żądania wskazał art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz podał, iż jest projektantem powyższej inwestycji.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szamotułach postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. (nr [...]) wydanym na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia żądanego postępowania. Organ I instancji stwierdził, iż projektant nie jest stroną postępowania prowadzonego w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się P.B., który wniósł zażalenie na powyższe postanowienie.
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. (nr [...]) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy powołał stanowisko zawarte w wyroku NSA z 23 października 2014 r. (sygn. akt II OSK 923/13), z którego wynika, że "co do zasady krąg stron postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego powinien być tożsamy z kręgiem stron postępowania zwykłego ustalanego na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20." Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ogranicza krąg stron postępowania do inwestorów oraz właścicieli i użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości, które znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Podkreślił organ II instancji, że co prawda art. 21 Prawa budowlanego przyznaje projektantowi w trakcie realizacji budowy różne prawa (np. wstępu na teren budowy i dokonywania zapisów w dzienniku budowy lub też żądania wpisu do dziennika budowy wstrzymania robót budowlanych w razie stwierdzenia możliwości powstania zagrożenia), jednak fakt, iż projektant jest uczestnikiem procesu inwestycyjnego nie jest równoznaczny z posiadaniem przymiotu strony postępowania administracyjnego. Odróżnienia wymaga bowiem ogólne pojęcie procesu inwestycyjnego regulowanego przez przepisy Prawa budowlanego, od pojęcia postępowania administracyjnego, w którym występują strony legitymujące się własnym interesem prawnym. Legitymacja do występowania we własnym imieniu w postępowaniach administracyjnych mających za przedmiot proces inwestycyjny przysługuje inwestorowi i innym stronom wykazującym własny interes prawny (wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r.; II OSK 91/12). Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na wyrok NSA z dnia 1 października 2014 r. (II OSK 736/13). W orzeczeniu tym sąd podkreślił, że "projektant, będący profesjonalnym uczestnikiem procesu budowlanego, nie ma własnego interesu prawnego w takim postępowaniu administracyjnym, chyba że jest jednocześnie inwestorem bądź właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Pr.bud.)". Ten kierunek orzeczniczy – zdaniem organu odwoławczego - dostrzec można także w wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 listopada 2009 r. (VII Sa/Wa 1474/09), w którym sąd wskazał, iż "z unormowań art. 28 KPA nie wynika, aby projektantowi budynku przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym".
Skargę do WSA w Poznaniu na wyżej opisane postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2017 r. wniósł P.B.. Zarzucił naruszenie: art. 7, art. 61 § 1 i art. i 61a § 1 oraz art. 28 K.p.a. Nadto podał, że organy administracji dokonały błędnej interpretacji art. 5 ust. 1, art. 12 ust. 6, art. 20 ust. 1, ust. 2 i ust. 4, art. 21, art. 36a ust.6, art. 50, art. 51, art. 76 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że organ odwoławczy pominął fakt powoływania się przez skarżącego na konkretne przepisy ustawy Prawo budowlane, które stanowią źródło praw i obowiązków uprawniających projektanta do występowania jako strona postępowania administracyjnego. To te konkretne prawa i obowiązki prawne dają przymiot strony postępowania, a nie sam fakt bycia projektantem. W tym zakresie skarżący wskazał na art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego podkreślając, że przepis ten przewiduje obowiązek zwrócenia się do projektanta o dokonanie kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od projektu budowlanego oraz nakłada na projektanta obowiązek zamieszczenia w projekcie budowlanym odpowiednich informacji (rysunku i opisu) dotyczących odstępstw od projektu budowlanego. Skarżący wskazał, że organ administracji powinien wszcząć przedmiotowe postępowanie z urzędu. Zdaniem P.B., postępowanie administracyjne powinno być przeprowadzone z jego udziałem na prawach strony w celu uszanowania jego praw i obowiązków prawnych, w tym do kwalifikowania odstępstw od projektu budowlanego i prawa żądania wstrzymania budowy. Stwierdzenie bowiem przez projektanta możliwości powstania zagrożenia, obliguje kierownika budowy do wstrzymania robót budowlanych oraz bezzwłocznego zawiadomienia o tym organu nadzoru budowlanego (art. 22 pkt 4 ustawy Prawo budowlane).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 września 2017 r. oddalił opisaną wyżej skargę. Podał, że zarzuty skarżącego dotyczyły naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. art. 5 ust. 1, art. 12 ust.6, art. 20 ust 1, ust. 2, ust. 4, art. 21, art. 36a ust.6, art. 50, art. 51, art. 76 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Sąd powołał art. 28 k.p.a. i przedstawił definicję interesu prawnego. W ocenie WSA w Poznaniu, w kontrolowanej sprawie organy administracji zasadnie uznały, że P. B. nie przysługuje status strony postępowania. Nie stanowią podstawy materialnoprawnej przyznania skarżącemu przymiotu strony przywołane w uzasadnieniu skargi przepisy ustawy Prawo budowlane. Przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane nie odnoszą się do projektanta obiektu budowlanego. Z kolei art. 5 ust. 1, art. 12 ust.6, art. 20 ust 1, ust. 2, ust. 4, art. 21, art. 36a ust.6, art. 76 ust.3 ustawy Prawo budowlane wskazują wprawdzie na istnienie określonych obowiązków i praw projektanta, lecz są to obowiązki i prawa o charakterze nieprocesowym, gdyż wynikają z wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie i wiążą się ściśle z samym procesem budowlanym. Przepisy te określają wymagania wobec profesjonalnych uczestników procesu inwestycyjnego gwarantujące prawidłowe i bezpieczne projektowanie i wykonywanie zadań inwestycyjnych, o których mowa w art. 5 ustawy Prawo budowlane. Podkreślał WSA w Poznaniu, że należy odróżnić ogólne pojęcie procesu inwestycyjnego regulowanego przez przepisy ustawy Prawo budowlane, w którym wymienieni w art. 17 uczestnicy mają określone prawa i obowiązki, od pojęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, w którym występują strony tych postępowań legitymujące się własnym interesem prawnym (wyroki NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r., II OSK 91/12 i z 30 lipca 2014 r. II OSK 1282/14).
Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Poznaniu z dnia 7 września 2017 r. wniósł P.B.. Zaskarżył wyrok ten w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Podstawy skargi kasacyjnej oparto na zarzucie naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.
W ramach podstawy naruszenia prawa materialnego skarga kasacyjna wskazywała na naruszenie następujących przepisów:
- art. 20 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że przepis ten nie stanowi materialnej podstawy interesu prawnego skarżącego w sytuacji, gdy ustalenie przez projektanta w ramach spoczywającego na nim nadzoru autorskiego nad wykonywanymi robotami budowlanymi w zakresie ich zgodności z projektem, odstępstw od projektu niezgodnych z przepisami Prawa budowlanego uzasadnia wniosek projektanta o wszczęcie postępowania naprawczego z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego;
- art. 36a ust. 6 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że obowiązek projektanta wynikający z art. 36 a ust. 6 Prawa budowlanego nie uprawnia projektanta do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, a to z tego względu, że nie stanowi materialnej podstawy praw i obowiązków skarżącego;
- art. 61 par. 1 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego poprzez uznanie przez sąd I instancji, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego przez organy obu instancji była słuszna, mimo złożenia uzasadnionego zawiadomienia przez projektanta o możliwości powstania zagrożenia w przypadku dalszego prowadzenia prac budowlanych, co winno skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego i zainicjowaniem postępowania naprawczego.
W ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania skarga kasacyjna wskazała na naruszenie:
- art. 3 par. 1, art. 141 par. 4 oraz art. 153 p.p.s.a poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na nierozpoznaniu wszystkich zarzutów skarżącego;
- art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez odmowę przyznania skarżącemu przymiotu strony w sytuacji gdy organy administracji nie dokonały w sposób wnikliwy i wyczerpujący analizy materiału dowodowego, co doprowadziło do naruszenia art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 K.p.a.;
- art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracji art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 K.p.a., w sytuacji, gdy kwestia interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie nie była oczywista i wymagała dokładnego wyjaśnienia okoliczności na które strona się powoływała.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę na obowiązki projektanta określone przepisem art. 20 Prawa budowlanego. Pośród tych obowiązków wymieniono m.in. sprawowanie nadzoru autorskiego na żądanie inwestora lub organu administracji w zakresie stwierdzenia zgodności realizacji inwestycji z projektem, a także uzgadniania możliwości wprowadzania rozwiązań zamiennych w stosunku do przewidzianych w projekcie. Wskazano też na obowiązki projektanta wynikające z art. 21 Prawa budowlanego. Zwrócono uwagę, że skarżący korzystając z ustawowych uprawnień żądał zainicjowania stosownego postępowania, którego skutkiem miało być ustalenie i zakwalifikowanie stwierdzonych odstępstw w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego i wpływu tych odstępstw na stan bezpieczeństwa i możliwość wystąpienia katastrofy budowlanej. W konsekwencji, ustalenie to ma znaczenie w zakresie odpowiedzialności projektanta za dokonanie istotnego odstępstwa od projektu. Wg skargi kasacyjnej, odpowiedzialność projektanta zachodzi w sytuacji, gdy pełnił on nadzór autorski i nie dochował obowiązku wynikającego z zaistnienia konieczności uzyskania zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę tj. nie dokonał zapisu w dzienniku budowy lub też nieprawidłowo zakwalifikował odstąpienia od projektu budowlanego jako nieistotne. Skarga kasacyjna zwracała uwagę, że w tej sprawie nie chodzi o samą rolę skarżącego jako uczestnika procesu budowlanego ale o wpływ jaki ma dla sytuacji prawnej skarżącego (projektanta) naruszenie przepisów powszechnie obowiązujących w tym norm prawa budowlanego, w toku realizacji projektu budowlanego. Sąd I instancji pominął to, że w następstwie zgłoszonych przez skarżącego zastrzeżeń co do przebiegu procesu inwestycyjnego (niezgodność z projektem budowlanym i potencjalna katastrofa budowlana) winien organ przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w oparciu o art. 61 kpa w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowalnego. Skarga kasacyjna podkreślała, że WSA w Poznaniu poprzestał na analizie art. 28 kpa i oddalił skargę. Zwracając uwagę na art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego stwierdzała skarga kasacyjna, że obowiązki projektanta należy odczytywać jako obowiązki z którymi skorelowane jest żądanie wszczęcia postępowania przez organ administracji publicznej w przedmiocie określonym wnioskiem P.B.z dnia 21.11.2016 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlegała oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).
Zasadniczy problem w ocenianej sprawie dotyczy legitymacji procesowej, która uprawnia dany podmiot do inicjowania tzw. postępowania naprawczego, tj. postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w oparciu o art. 50-51 ustawy z dnia 7 grudnia 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202). Status strony we wskazanym rodzaju postępowania administracyjnego kształtowany jest przez art. 28 K.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z cytowanego art. 28 K.p.a. wynika zatem, że dla ustalenia kręgu stron postępowania konieczne jest dysponowanie przez dany podmiot interesem prawnym. Jest to kategoria interesu, którego istnienie wywodzone jest z obowiązujących przepisów prawa. Podstawę procesowej legitymacji strony musi bowiem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Skarżący kasacyjnie w tej sprawie jest projektantem inwestycji, względem której oczekuje wszczęcia postępowania naprawczego. Własnej legitymacji procesowej upatruje w powołanych w skardze kasacyjnej art. 20 ust. 1 pkt 4, art. 36a ust. 6 oraz art. art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego. Pierwsze dwa z wymienionych przepisów określają obowiązki projektanta inwestycji budowlanej, trzeci zaś odnosi się do przypadków, w których następuje wszczęcie procedury naprawczej. Podkreślić jednak należy, iż procesu budowlanego (tj. szeroko rozumianego prowadzenia inwestycji) nie można mylić (utożsamiać) z jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym w sprawach administracyjnych uregulowanych w Prawie budowlanym. Na podstawie przepisów określających obowiązki poszczególnych uczestników procesu budowlanego (art. 18, 20, 22 ustawy) przyjąć należy, że proces budowlany obejmuje cały szereg czynności, od przygotowania projektu budowlanego do zakończenia budowy, co następuje poprzez zgłoszenie tego faktu albo uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W ramach procesu budowlanego, w zależności od zaistniałych stanów faktycznych, toczyć się mogą różne postępowania administracyjne. Skoro więc, analizowanych wyżej zagadnień nie można utożsamiać, to także odróżnić należy podmioty będące uczestnikami jedynie procesu budowlanego, od uczestników (tj. stron) postępowań administracyjnych prowadzonych w oparciu o ustawę Prawo budowlane. Nie każdy bowiem uczestnik procesu budowlanego stanie się automatycznie stroną postępowań administracyjnych, w tym np. postępowania naprawczego. Jak już bowiem wyżej wskazano, o statusie strony tego rodzaju postępowania decydować będzie spełnienie przesłanek z art. 28 K.p.a., tj. wykazanie własnego interesu prawnego. Projektant, który z mocy ustawy Prawo budowlane jest kluczowym uczestnikiem procesu inwestycyjnego, działa jednak zawsze w imieniu i na rzecz inwestora. Przesądza o tym także wskazany w skardze kasacyjnej art. 20 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi bowiem, iż do podstawowych obowiązków projektanta należy sprawowanie nadzoru autorskiego na żądanie inwestora lub organu administracji architektoniczno-budowlanej (...). W związku z powyższym stwierdzić należy, że projektant nie dysponuje własnym interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a., a w konsekwencji nie dysponuje samoistną legitymacją procesową w postępowaniu naprawczym. Wynikające z cytowanych w skardze kasacyjnej przepisów - prawa i obowiązki projektanta, choć niewątpliwie doniosłe z punktu widzenia przebiegu procesu budowlanego, są wyłącznie pochodną wykonywania tzw. samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Te zaś prawa i obowiązki, mają charakter nieprocesowy i nie mogą kreować dla wskazanego podmiotu statusu strony w postępowaniu administracyjnym (np. naprawczym) dotyczącym zaprojektowanego obiektu. Mając zatem powyższe rozważania na uwadze należy stwierdzić, że prawidłowe było stanowisko sądu I instancji zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, w którym podzielono pogląd organów nadzoru budowlanego odmawiający projektantowi legitymacji do inicjowania postępowania naprawczego. Sąd I instancji nie naruszył zatem powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 1 pkt 4, art. 36a ust. 6 oraz art. art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego.
Brak było też podstaw do uznania za trafne zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 par. 1, art. 141 par. 4, art. 151 i art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Stwierdzić bowiem należy, iż zaprezentowany w skardze kasacyjnej sposób konstrukcji tych zarzutów świadczy o tym, iż przedstawione one zostały wyłącznie jako konsekwencja naruszenia prawa materialnego, co w ocenie autora skargi kasacyjnej prowadziło do niezasadnego oddalenia skargi przez WSA w Poznaniu. Podkreślić jednak trzeba, iż taka konstrukcja podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, przy uwzględnieniu charakteru zaprezentowanych w tym zakresie zarzutów, nie mogła wpłynąć na zmianę kierunku rozstrzygnięcia sprawy, skoro jako nietrafne uprzednio ocenione zostały zarzuty naruszenia prawa materialnego. Jak bowiem wyżej wskazano, zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowiły w przyjętej konstrukcji skargi kasacyjnej wyłącznie pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.