Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 773/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. i B. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, tj. rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej o garaż z tarasem o wymiarach 6,20 m x 6,06 m i wysokości 2,90 m położonej na działce nr [...], przy ul. [...] w U., oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, na podstawie art. 173, art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi złożyli M. S. i B. S., zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 217 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie nieuprawnionej wykładni zaświadczenia wydanego przez inny organ administracji publicznej i orzekanie na podstawie własnego uznania;
- 2. błąd w ustaleniach sądu w zakresie dotyczącym cech konstrukcji zamykającej budynek jednokondygnacyjny (garaż) od góry i przyjęcie, że nie spełnia ona warunków określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pn. [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w U. z dnia [...] października 1999 r., podczas gdy z zaświadczenia wydanego w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że analizowana następczo przez Burmistrza Miasta U. inwestycja zgodna jest z ustaleniami powołanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że skarżący kasacyjnie wraz z pismem z [...] kwietnia 2017 r. przedłożyli organowi pierwszej instancji zaświadczenie Burmistrza Miasta U. z [...] kwietnia 2017 r., stwierdzające, że realizacja inwestycji w postaci dobudowy garażu będzie zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego pod warunkiem uzyskania pozwolenia od zarządcy drogi na zbliżenie się do granicy pasa drogowego. Zdaniem M. S. i B. S., organ I instancji nie posiadał kompetencji do kwestionowania zaświadczenia w zakresie odnoszącym się do oceny przez Burmistrza Miasta U. zrealizowanej samowolnie inwestycji pod kątem jej zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto skarżący wskazali, że w polskim systemie prawa brak jest legalnej definicji dachu. Oznacza to, że brak jest podstaw do uznania, że konstrukcja z tarasem zamykająca budynek jednokondygnacyjny (garaż) od góry chroniąca budynek przed warunkami atmosferycznymi nie może być uznana za dobudowę zgodną z obowiązującymi mpzp, tym bardziej, że konstrukcja ta kształtuje bryłę budynku zgodnie z założeniami mpzp.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Na wstępie zauważyć należy, odnosząc się do redakcji zarzutów, że zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji. Art. 48 ust. 3 ustawy prawo budowlane i art. 217 § 1 k.p.a. adresowane są do organów administracji nie do sądu. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na decyzję organu nadzoru budowlanego. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, oczywiście w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone.
W niniejszej sprawie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej i ich uzasadnienie są w tożsame z zarzutami, jakie zostały sformułowane w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów podzielając stanowisko prawne zawarte w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko.
Stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany przypomnieć zatem krótko należy, że skarżący kasacyjnie w 2013 r. samowolnie rozbudowali budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej o garaż z tarasem o wymiarach 6,20 m x 6,06 m i wysokości 2,90 m. Taka inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W toku prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie S. postanowieniem z [...] września 2016 r. nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia do dnia [...] marca 2017 r.: zaświadczenia Burmistrza Miasta U. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego sporządzonego zgodnie z art. 33 ust 2 pkt 1, o ile ww. zaświadczenie stwierdzi zgodność budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust 2 pkt 2), zgody zarządcy drogi na przybliżenie się z rozbudową do ul. [...] w U. M. S. i B. S. przedłożyli organowi pierwszej instancji zaświadczenie Burmistrza z [...] kwietnia 2017 r., które poza cytatem z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierało informację, że realizacja inwestycji stron w postaci dobudowy garażu będzie zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego pod warunkiem uzyskania pozwolenia od zarządcy drogi na zbliżenie się do granicy pasa drogowego.
Na etapie postępowania odwoławczego inwestorzy przedłożyli pismo Burmistrza z [...] lipca 2017 r. stanowiące zgodę na lokalizację dobudowy garażu z tarasem na granicy nieruchomości stanowiącą własność Gminy, oznaczoną jako działka nr [...] – droga publiczna gminna, z zachowaniem określonych warunków. Ma racje sąd wojewódzki, że przedłożone zaświadczenie nie stanowi zaświadczenia w rozumieniu art. 48 ust. 3 pkt 1 prawa budowalnego bo nie wynika z niego zgodność kontrolowanej budowy z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rzeczywiście zaświadczenie wydawane w toku procedury legalizacyjnej należy zakwalifikować jako zaświadczenie którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.). Jest ono aktem wiedzy organu i można je uznać za wystarczające wówczas, gdy podane w nim informacje są jasne, nie budzą wątpliwości organu. Co ważne zaświadczenie takie nie może być obarczone żadnym warunkiem.
Złożone przez skarżących kasacyjnie zaświadczenie nie zawiera istoty - stwierdzenia zgodności, lub jej braku, z prawem miejscowym kontrolowanych robót. W tej sytuacji słusznie przyjął organ odwoławczy, że przy braku interpretacji planu był on samodzielnie zobowiązany do oceny zgodności budowy z treścią obowiązującego planu miejscowego. Zatwierdzony uchwałą Rady Miasta U. z dnia [...]października 1999 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. Pom. z 20 grudnia 1999 r., nr 136, poz. 1152) plan "[...]", wskazuje, że działka skarżących kasacyjnie oznaczona jest symbolem [...] – istniejąca zabudowa mieszkaniowa - jednorodzinna. Dopuszczono rozbudowę obiektów położonych na terenach oznaczonych symbolem (B) jedynie o jedną kondygnację z dachem stromym (poddasze użytkowe) o powierzchni zabudowy nie przekraczającej 30% istniejącego obiektu – z zachowaniem przepisów prawa budowlanego.
W sprawie niniejszej inwestorzy bezspornie dokonali rozbudowy budynku mieszkalnego o garaż, konstrukcji słupowej ze stropem monolitycznym o funkcji tarasu, zlokalizowanego od frontu budynku (strona północna). Garaż ma dach płaski i będzie służył jako taras. Za prawidłowe należy uznać stwierdzenie organu nadzoru budowlanego II instancji i sądu wojewódzkiego, że wzniesiony garaż z tarasem nie jest zgodny z treścią obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż części dobudowane do istniejącego budynku mogą być wyłącznie jednokondygnacyjne z dachem stromym (poddasze użytkowe).
Dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia fakt, że w prawie budowlanym nie ma definicji legalnej dachu, bowiem definicja językowa tego pojęcia jest wyjątkowo prosta. Dach to nakrycie budynku zabezpieczające go od opadów; wierzchnia część osłoniętego wnętrza (mały słownik języka polskiego pod redakcją Stanisława Skorupki, Haliny Auderskiej, Zofii Łempickiej. Wydawnictwo PWN, Warszawa 1968 r.). Jaki to jest dach płaski i stromy też nie nastręcza problemów interpretacyjnych, podzielić należy tu wywody zawarte w uzasadnieniu skarżonego wyroku (k 8), przytaczanie ich ponownie jest zbędne.
Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).