Uzasadnienie
UZASADNENIE
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę [...] Spółki Jawnej z siedzibą w G. w upadłości układowej na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Szczecinie z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie odmowy spełnienia wymagań na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego kategorii 3 z zewnętrznych przedsiębiorstw, zatwierdzonych lub zarejestrowanych zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 852/2004 i nr 853/2004 – metodą Fuel Cal.
Wyrok został wydany w następujących istotnych dla rozpoznania skargi kasacyjnej okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Powiatowy Lekarz Weterynarii w Gryficach decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., powołując przepisy art. 6 ust. 2, 3, 4 w zw. z art. 1 pkt 1 lit o i art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342, ze zm.), art. 27, art. 28, art. 29, art. 44 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) - (Dz. U. UE.L 2009.300.1), załącznik IV, rozdz. 1 sekcja 1, rozdz. III lit. G pkt 1-3, załącznik XVI rozdz. I sekcja 1, sekcja 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 142/2011 z dnia 25 lutego 2011 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, oraz w sprawie wykonania dyrektywy Rady 97/98/WE w odniesieniu do niektórych próbek i przedmiotów zwolnionych z kontroli weterynaryjnej na granicach w myśl tej dyrektywy (Dz. U.UE.L 2011.54.1), odmówił skarżącej wydania zezwolenia na prowadzenie w zakładzie działalności w zakresie przetwarzania ubocznych produktów zwierzęcych kat. 3 pochodzących z zewnętrznych przedsiębiorstw, zatwierdzonych lub zarejestrowanych zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 852/2004 i nr 853/2004 –metodą Fuel Cal.
W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania Zachodniopomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Szczecinie decyzją z dnia [...] października 2012 r. podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 112, poz. 744 ze. zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazał, że ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. Zakład otrzymał zatwierdzenie do prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania ubocznych produktów zwierzęcych kat. 3 pochodzących z własnej ubojni oraz przetwórni mięsa - metodą Fuel Cal (metoda 7 rozp. 1774/2002) opracowaną przez firmę [...] Sp. z o.o. Przedmiotem sprawy jest wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na przetwarzanie ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego kat. 3 pozyskiwanych z zewnętrznych przedsiębiorstw zatwierdzonych lub zarejestrowanych zgodnie z rozporządzeniami (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. nr 852/2004 w sprawie higieny środków spożywczych (Dz.U.UE.L.2004.139.1) i nr 853/2004 ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz. U.UE.L. 2004.139.55). Organ wyjaśnił, że zastosowanie w sprawie ma art. 44 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. zgodnie z którym przedsiębiorstwa lub zakłady mogą być zatwierdzane jedynie po stwierdzeniu przez właściwy organ, że spełnione zostały wszystkie wymogi określone w przepisach wykonawczych wydanych do tego rozporządzenia.
Szczegółowe wymagania dotyczące zakładów przetwórczych zostały wskazane w art. 8 oraz w załączniku IV do rozporządzenia 142/2011 z dnia 25 lutego 2011 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009. Właściwy organ może zatwierdzić prowadzenie działalności przez podmiot, jedynie w sytuacji stwierdzenia zgodności z wymogami wskazanymi w wymienionych rozporządzeniach.
Organ stwierdził, że z ustaleń kontroli przeprowadzonych przez organ I instancji (w dniu 16 lipca 2012 r.) i w toku postępowania odwoławczego (w dniu 18 września 2012 r.) wynika, że Zakład nie spełnia wymagań w zakresie infrastruktury, higieny, jak i warunków technicznych. Podmiot występując z wnioskiem do właściwego organu, nie przeprowadził analizy zagrożeń i nie przygotował do chwili obecnej procedur opartych na zasadach systemu HACCP w odniesieniu do planowanej działalności, co zostało udokumentowane w trakcie kontroli (pkt 61-73, 75 i 76 Listy kontrolnej SPIWET – 01 z dnia 16 lipca 2012 r.).
Ponadto zgodnie z warunkami ogólnymi określonymi w sekcji 1 rozdziału I załącznika IV rozporządzenia 142/2011 zakłady przetwórcze nie mogą znajdować się w tych samych miejscach, co rzeźnie lub inne przedsiębiorstwa zatwierdzone lub zarejestrowane zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 852/2004 lub rozporządzeniem (WE) nr 853/2004. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy zagrożenie dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt zostanie ograniczone poprzez przestrzeganie wszystkich poniżej wymienionych warunków:
- 1. Zakład przetwórczy musi być fizycznie oddzielony od rzeźni, w razie potrzeby poprzez umiejscowienie zakładu przetwórczego w budynku całkowicie oddzielonym od rzeźni. Warunek ten nie jest spełniony przez skarżącą, co potwierdza przedstawiony projekt technologiczny, gdyż zakład przetwarzania ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego graniczy ścianami z pomieszczeniami zakładu przetwórstwa mięsnego. Wskazane w odwołaniu, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia, gdyż w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie uregulowania szczególne. Podział nieruchomości zabudowanej poprzez wyznaczenie granicy wzdłuż pionowych płaszczyzn ścian, w żaden sposób nie wypełnia wymienionego powyżej wymogu weterynaryjnego dla prowadzenia wnioskowanej przez skarżącą działalności;
- 2. W zakładzie przetwórczym konieczna jest instalacja i zastosowanie systemu przenośników, niemożliwych do ominięcia, przy transporcie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego z własnej rzeźni. Zgodnie z prezentowanym w projekcie technologicznym stanem, strona nie posiada, ani nie planuje wprowadzenia systemu instalacji łączącego zakład przetwórczy ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego z zakładem przetwórstwa mięsnego;
- 3. Zakład powinien być wyposażony w system wejść, zatok odbioru oraz wyjść oddzielnych dla zakładu przetwórczego i dla rzeźni. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 18 września 2012 r., stwierdzono, że wymóg ten nie jest spełniony i w trakcie transportu własnych surowców dochodzić będzie do krzyżowania się drogi wewnętrznej z drogą dojazdową przeznaczoną do transportu surowców pozyskiwanych od podmiotów zewnętrznych.
Zdaniem organu II instancji, zakład nie poczynił odpowiednich kroków celem spełniania wymagań do prowadzenia wnioskowanej działalności. Zakład przystosowany jest wyłącznie do niezwłocznego przetwarzania (bez możliwości czasowego przechowywania) określonych ilości surowców dostarczanych w odpowiednio dostosowanych pojemnikach, gdyż projekt technologiczny nie przewiduje innych rozwiązań.
We wniesionej na powyższą decyzję skardze skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez niewystarczające informowanie strony o wszczęciu postępowania, jego etapach i możliwości udziału strony w postępowaniu, czynnościach z nim związanych i zapoznawaniu się z aktami sprawy oraz przepisów rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego (nr 1069/2009 i 852/2004, 853/2004). Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu, że wyznaczenie granicy pomiędzy pomieszczeniami wzdłuż pionowych płaszczyzn ścian, nie wypełnia wymogów weterynaryjnych dla wnioskowanej działalności.
Natomiast poruszone przez organ kwestie transportu odpadów z własnej rzeźni nie powinny być przedmiotem badania przez organ, gdyż zostały objęte odrębną decyzją, która jest ostateczna. Zdaniem skarżącego krzyżowanie się przy transporcie odpadów dróg dojazdowej i wewnętrznej zgodne jest z zasadami naturalnej i prawidłowej gospodarki, a zarzuty podnoszone przez organ są bezzasadne.
Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyjaśnił, że stosownie do art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U z 2008 nr 213 poz.1342) wymagania weterynaryjne dla prowadzenia działalności nadzorowanej w zakresie zbierania, transportowania, przechowywania, operowania, przetwarzania oraz wykorzystywania lub usuwania ubocznych produktów zwierzęcych określają przepisy Unii Europejskiej ustanawiające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi. Z dniem 1 maja 2004 r. prawo wspólnotowe stało się w Polsce częścią krajowego porządku prawnego i stosowane być musi zgodnie z zasadami bezpośredniego skutku, pierwszeństwa i efektywności, a jego regulacje mają pierwszeństwo przed normami krajowymi. Przepisy rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady mają zastosowanie bezpośrednie.
W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy:
- - rozporządzenia (WE) nr 1069/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 -rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. L 300 z 14.11.2009 r.),
- - rozporządzenia Komisji (UE) nr 142/2011 z dnia 25 lutego 2011 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego nie przeznaczonych do spożycia przez ludzi oraz w sprawie wykonania dyrektywy Rady 97/98/WE w odniesieniu do niektórych próbek i przedmiotów zwolnionych z kontroli weterynaryjnej na granicach w myśl tej dyrektywy.
Zgodnie z art. 44 rozporządzenia (WE) nr 1069/2009, przedsiębiorstwa lub zakłady mogą być zatwierdzane jedynie po stwierdzeniu przez właściwy organ, że spełnione zostały wszystkie wymogi określone w przepisach wykonawczych wydanych do tego rozporządzenia.
Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2, w związku z art. 1 ust. 1 pkt 1 lit o oraz art. 4 ust. 3 i art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U z 2008 r. nr 213 poz.1342 ze zm.), podjęcie działalności zakresie przetwarzania ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego dozwolone jest jedynie po stwierdzeniu w drodze decyzji przez Powiatowego Lekarza Weterynarii, iż ma miejsce spełnianie wymagań weterynaryjnych określonych w prawodawstwie Unii Europejskiej.
Ogólne wymogi dotyczące przetwarzania ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego określone zostały w załączniku IV rozdział I sekcja I rozporządzenia Komisji (UE) nr 142/2011 z dnia 25 lutego 2011 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego nie przeznaczonych do spożycia przez ludzi oraz w sprawie wykonania dyrektywy Rady 97/98/WE w odniesieniu do niektórych próbek i przedmiotów zwolnionych z kontroli weterynaryjnej na granicach w myśl tej dyrektywy. W szczególności z rozporządzenia wynika, że zakłady przetwórcze winny spełniać następujące wymogi:
- a) zakłady przetwórcze nie mogą znajdować się w tych samych miejscach, co rzeźnie lub inne przedsiębiorstwa zatwierdzone lub zarejestrowane zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 852/2004 lub rozporządzeniem (WE) nr 853/2004, chyba że zagrożenie dla zdrowia publicznego i zdrowia zwierząt, wynikające z przetwarzania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego pochodzących z tych rzeźni lub innych przedsiębiorstw, zostanie ograniczone dzięki przestrzeganiu co najmniej niżej wymienionych warunków:
(i) zakład przetwórczy musi być fizycznie oddzielony od rzeźni lub innego przedsiębiorstwa, w razie potrzeby poprzez umiejscowienie zakładu przetwórczego w budynku całkowicie oddzielnym od rzeźni lub innego przedsiębiorstwa;
(ii) w zakładzie przetwórczym konieczna jest instalacja i stosowanie:
- – systemu przenośników, niemożliwego do ominięcia, łączącego zakład przetwórczy z rzeźnią lub innym przedsiębiorstwem,
- – wejść, zatok odbioru, wyposażenia i wyjść oddzielnych dla zakładu przetwórczego i dla rzeźni lub przedsiębiorstwa;
(iii)należy podjąć środki zapobiegające rozprzestrzenianiu się zagrożenia poprzez czynności pracowników zatrudnionych w zakładzie przetwórczym oraz w rzeźni lub innym przedsiębiorstwie;
(iv)do zakładu przetwórczego nie mogą mieć dostępu osoby nieupoważnione ani zwierzęta.
Zgodnie zaś z art. 29 pkt 1 a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 podmioty wykonujące obróbkę ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego wdrażają i utrzymują w mocy stałą pisemną procedurę lub procedury oparte na systemie analizy zagrożeń i systemie krytycznych punktów kontroli (HACCP).
Jak wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej u skarżącej w dniu 16 lipca 2012 r. przez organ I instancji, zakład mięsny oddzielony jest od zakładu przetwarzania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego w części ścianami zewnętrznymi a w części ogrodzeniem z siatki. Taki stan faktyczny, jak stwierdził Sąd I instancji, bezsprzecznie nie spełnia warunku wymienionego w pkt 1 a zał. IV sekcja 1 rozporządzenia Komisji UE 142/2011, zgodnie z którym zakłady przetwórcze nie mogą znajdować się w tych samych miejscach, co rzeźnie. Warunek ten może być ominięty, jeśli zakład przetwórstwa jest fizycznie oddzielony od rzeźni, czyli gdy są to oddzielne budynki nie połączone ze sobą ścianami zewnętrznymi, tak jak ma to miejsce w przypadku skarżącej. Jak ustalono, zakład nie posiada też systemu przenośników, niemożliwego do ominięcia, łączącego zakład przetwórczy z rzeźnią lub innym przedsiębiorstwem, wejść, zatok odbioru, wyposażenia i wyjść oddzielnych dla zakładu przetwórczego i dla rzeźni lub przedsiębiorstwa.
W trakcie transportu surowców z rzeźni do zakładu przetwórczego dochodzić będzie do krzyżowania się drogi wewnętrznej z drogą dojazdową przeznaczoną do transportu surowców pozyskiwanych od podmiotów zewnętrznych. Sąd wyjaśnił, że wyszczególnione w pkt 1 a zał. IV sekcja 1 rozporządzenia Komisji UE 142/2011 warunki muszą być spełnione łącznie, aby właściwy organ zatwierdził prowadzenie wnioskowanej działalności. Protokoły z kontroli wykazują, iż skarżąca spółka nie sprostała tym wymogom. Brak w zakładzie procedur HACCP dot. materiału kat. 3 skupowanego z przedsiębiorstw zewnętrznych jest kolejnym argumentem przemawiającym za nieprzystosowaniem zakładu do prowadzenia wnioskowanej działalności. Twierdzenie skarżącej spółki, iż posiada procedury HACCP dla istniejącego zakładu przetwarzającego produkty uboczne z własnej ubojni jest niewystarczające dla spełnienia przewidzianych prawem warunków.
Stosownie bowiem do art. 29 pkt. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009, w przypadku każdej zmiany produktu lub procesu lub jakiegokolwiek etapu produkcji, przetwarzania, składowania lub dystrybucji podmioty dokonują przeglądu swoich procedur i wprowadzają niezbędne zmiany.
Sąd zgodził się z organami inspekcji weterynaryjnej, że skarżąca spółka nie podjęła żadnych kroków, aby zidentyfikować zagrożenia jakie łączą się z prowadzeniem działalności we wnioskowanym zakresie i nie przygotowała procedur zakładowych do prowadzenia działalności obejmującej przetwarzanie ubocznych produktów zwierzęcych kat. 3 pochodzących z zewnętrznych przedsiębiorstw. Dopiero przygotowanie oraz wdrożenie systemu wewnętrznej kontroli stanowi podstawę do podjęcia i prowadzenia działalności zgodnie z przepisami prawa.
Z ustaleń czynności kontrolnych przeprowadzonych u skarżącej spółki wynika, że zakład przystosowany jest do odbioru i jedynie bezzwłocznego przerobu produktów zwierzęcych 3 kat. Brak jest natomiast pomieszczenia, w którym mogłoby się odbywać magazynowanie surowca, uniemożliwiającego jego psucie. Prowadzenie działalności w omawianym zakresie zawsze będzie łączyło się z potrzebą gromadzenia surowców pozyskiwanych z zewnątrz. Zakład nie zabezpieczył procedur postępowania w sytuacji awarii, jak i miejsca gdzie surowiec mógłby być przechowywany do czasu usunięcia awarii.
Z powyższego, w ocenie Sądu I instancji wynika, że Zakład nie spełnia wymogów do prowadzenia działalności we wnioskowanym zakresie. Sąd zwrócił też uwagę, że produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi, stanowią potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzi i zwierząt. Z tych powodów, mogą być stosowane jedynie, gdy zagrożenie dla zdrowia ludzi i zwierząt zostało odpowiednio zminimalizowane na każdym etapie przetwarzania. Mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa unijnego, mają na celu maksymalne wyeliminowanie możliwości wystąpienia zagrożenia stwarzanego przez produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego dla zdrowia ludzi i zwierząt, w szczególności mając na względzie bezpieczeństwo łańcucha żywnościowego i paszowego. Wydając w tym zakresie jakiekolwiek decyzje administracyjne organy muszą przestrzegać zachowania szczególnych środków ostrożności, mających na celu rozdzielenie obu łańcuchów, aby zmniejszyć ewentualne zagrożenie, jakie może wyniknąć z zanieczyszczenia krzyżowego dla łańcucha żywnościowego.
Sąd zaznaczył, że przedmiotem sprawy nie była ocena decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r zatwierdzającej Zakład skarżącej dla prowadzenia działalności rejestrowanej w zakresie możliwości przetwarzania ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego kat. 3 pochodzących z własnej ubojni skarżącej.
W skardze kasacyjnej, wniesionej przez Syndyka masy upadłości [...] Spółki jawnej w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w O. zarzucono naruszenie:
- 1) prawa materialnego tj.
- a) art. 6 ust. 2, 3, 4 w zw. z art. 1 pkt 1 lit o i art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342, ze zm.), art. 27, art. 28, art. 29, art. 44 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) Nr 1069/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 -rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego - (Dz. U. L 300 z 14 listopada 2009r.), załącznika IV, rozdz. 1 sekcja 1, rozdz. III lit. G ust. 1-3, załącznika XVI rozdz. I sekcja 1, sekcja 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 142/2011 z dnia 25 lutego 2011 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego nie przeznaczonych do spożycia przez ludzi oraz w sprawie wykonania dyrektywy Rady 97/98/WE w odniesieniu do niektórych próbek i przedmiotów zwolnionych z kontroli weterynaryjnej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Zakład Przetwórstwa Mięsnego i Zakład Utylizacyjny znajdują się w tym samym miejscu a przez to Zakład Utylizacyjny jest źle usytuowany oraz, że takie usytuowanie stwarza zagrożenie dla zdrowia ludzi i zwierząt;
- 2) przepisów postępowania tj.
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku art. 44 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. oraz przepisów rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego (nr 1069/2009 i 852/2004, 853/2004) poprzez ich niezastosowanie na skutek błędnego przyjęcia, że prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania ubocznych produktów zwierzęcych kat. 3 pochodzących z własnej ubojni oraz przetwórni mięsa - metodą Fuel Cal (metoda 7 rozp. 1774/2002) różni się w stopniu znacznym od przetwarzania ubocznych produktów zwierzęcych kat 3 pochodzących spoza własnej ubojni oraz przetwórni mięsa metodą Fuel Cal metoda 7.
W uzasadnieniu tak określonych podstaw skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew stanowisku organów i Sądu I instancji, Zakład spełnia wszystkie warunki umożliwiające prowadzenie działalności polegającej na przetwarzaniu ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego kategorii 3. Zarzucono, że Sąd nie wziął pod uwagę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w tym planów przedsiębiorstwa, które wprost wskazują, że zakład przetwórczy jest oddzielony fizycznie od zakładu utylizacyjnego, a drogi prowadzące do obu zakładów nie krzyżują się, a nadto są wzniesione wszelkie urządzenia budowlane, które umożliwiają bezkolizyjne i niestwarzające zagrożenia dla zdrowia i życia zwierząt i ludzi prowadzenie działalności przez oba zakłady.
Ponadto wskazano, że Zakład posiada pisemną procedurę lub procedury oparte na systemie analizy zagrożeń i systemie krytycznych punktów kontroli (HACCP), stąd błędnym był zarzut, że w przedsiębiorstwie skarżącego winien się znaleźć system przenośników łączący zakład utylizacyjny rzeźnią. Wyjaśniono, że funkcję przenośników w przedsiębiorstwie skarżącego spełniają środki transportu, które opuszczają zakład przetwórczy zgodnie ze wskazaną wyżej procedurą i wjeżdżają do zakładu utylizacyjnego drogą, która nie krzyżuje się z drogą dostaw do zakładu produkcyjnego, co jest zgodne z procedurą (HACCP) zaakceptowaną przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Gryficach. Obydwa zakłady utylizacyjny i przetwórczy posiadają odrębne wejścia, zatoki odbioru, wyposażenia i wejścia i nie są w żaden sposób trwale połączone.
Ponadto zarzucono, że nie można zgodzić się z zarzutem Sądu I instancji co do niespełnienia norm prawa materialnego wyszczególnionych w pkt 1 a zał. IV sekcja 1 rozporządzenia Komisji UE 142/2011, art. 29 pkt 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009. W tym zakresie wyjaśniono, że zakład utylizacyjny jest posadowiony na odrębnej działce gruntu o powierzchni ponad dwóch hektarów, wobec czego posiada miejsce na składowanie produktów powstałych po reakcji chemicznej w destruktorach utylizacyjnych. Natomiast składowany nawóz nie ulega dalszej reakcji chemicznej pod wpływem warunków atmosferycznych i nie służy do skarmiania zwierząt. Nie stanowi również zagrożenia dla życia ludzi i zwierząt, co wprost opisuje norma dopuszczająca metodę Fuel Cal metoda 7.
W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wskazane w niej podstawy w istocie nie umożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu skontrolowania prawidłowości orzeczenia Sądu I instancji zarówno pod względem przyjętego przez ten Sąd stanu faktycznego sprawy administracyjnej, jak i zastosowanych przez ten Sąd przepisów prawa. Wyjaśnienia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Te granice skargi kasacyjnej, o których mowa w tym przepisie, wyznaczają przede wszystkim jej podstawy czyli zarzuty kasacyjne sformułowane, przedstawione i uzasadnione zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Dla prawidłowego rozumienia treści art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. podstawowe znaczenie ma uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09 (https://cbois.nsa.gov.pl) nakazująca szerokie rozumienie zakresu stosowanych przez Sąd I instancji w toku kontroli rozstrzygnięć organów przepisów prawa, w szczególności przepisów postępowania i łagodząca występujący niekiedy we wcześniejszym orzecznictwie rygoryzm w podejściu do podstaw skargi kasacyjnej.
Tym niemniej ani wskazana uchwała, ani też orzecznictwo ukształtowane w następstwie jej stosowania nie umożliwiają traktowania skargi kasacyjnej jak zwykłego pisma procesowego polemizującego ze stanowiskiem Sądu I instancji wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dodatkowo tylko wymieniającego, czy wręcz wyliczającego wszystkie przepisy prawa powołane przez Sąd I instancji lub organ w jednej "zbiorczej" podstawie. Prawidłowo skonstruowany zarzut to przepis prawa ze wskazaniem sposobu jego naruszenia, a w przypadku podstawy wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. także wpływu na wynik sprawy. Właściwie skonstruowany zarzut może niekiedy wymagać powołania kilku przepisów pozostających ze sobą w związku na tle rozpoznawanej sprawy, przy czym związek ten nie może wynikać wyłącznie z faktu wskazania ich treści w uzasadnieniu Sądu I instancji lub w podstawie prawnej rozstrzygnięcia organu.
Takie zbiorowe skonstruowanie "zarzutu" z wymienieniem po przecinku wszystkich przepisów zawartych w rozstrzygnięciach organów i uzasadnieniu Sądu I instancji z uzasadnieniem ograniczającym się jedynie do zaprzeczenia stanowiska Sądu I instancji powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny przed merytorycznym zbadaniem podstaw skargi kasacyjnej musi w oparciu o wymienione przez autora skargi kasacyjnej przepisy prawa w powiązaniu z argumentacją zawartą w uzasadnieniu w pierwszej kolejności je właściwie zrekonstruować. Spór co do prawa przed sądem II instancji nie może natomiast być obarczony błędem wadliwego odczytania intencji skarżącego. Jak wyjaśnia się w ugruntowanym już na tle art. 174 P.p.s.a. orzecznictwie sądowoadministracyjnym Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (wyrok z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK, Lex nr 1682677).
Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka zaskarżenia, jednak nie można wymagać, aby sąd kasacyjny z uzasadnienia skargi kasacyjnej wybrał odpowiednią argumentację i przyporządkował ją do poszczególnych przepisów prawa wymienionych w jednym "zarzucie". Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej powinno być logicznie powiązane z przepisami wskazanymi jako podstawy skargi kasacyjnej. W wyroku z dnia 7 listopada 2014 r. (I FSK 1391/13, Lex nr 1590668) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub – uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy".
Wynikający z przywołanej wcześniej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego wymóg odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w postawach skargi kasacyjnej jest warunkowany ich prawidłowym określeniem w skardze kasacyjnej.
W kontekście powyższego, przechodząc do oceny wskazanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej, a w pierwszej kolejności do podstawy naruszenia przepisów postępowania, należy stwierdzić, że zarzut zawarty w punkcie 2 skargi kasacyjnej nie mógł powodować jej uwzględnienia. Skarżący zarzucił naruszenie "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 44 ust. 1 rozporządzenia nr 1069/2009 oraz przepisów rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego (nr 1069/2009 i 852/2004, 853/2004) poprzez ich niezastosowanie na skutek błędnego przyjęcia, że prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania ubocznych produktów kat. 3 pochodzących z własnej ubojni oraz przetwórni mięsa – metodą Fuel Cal (metoda 7 rozp. 1774/2002) różni się w stopniu znacznym od przetwarzania ubocznych produktów pochodzących z własnej ubojni". Analizując tą podstawę trzeba wyjaśnić, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a określa sądową podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, a w oparciu o art. 135 P.p.s.a także decyzji organu I instancji, z powodu naruszenia prawa materialnego, a nie przepisów postępowania.
Z kolei wskazany jako pozostający w związku art. 44 ust. 1 rozporządzenia nr 1069 /2009 stanowi, że właściwy organ zatwierdza przedsiębiorstwa lub zakłady jedynie wówczas, gdy z inspekcji przeprowadzonych w takich zakładach lub przedsiębiorstwach przed rozpoczęciem przez nie działalności wynika, że spełniają one wszystkie wymogi określone zgodnie z art. 27, przy czym jak wynika z treści wskazanego rozporządzenia "przedsiębiorstwo" lub "zakład" oznacza każde miejsce, w którym prowadzone są czynności związane z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego lub produktami pochodnymi, a "właściwy organ" to centralny organ państwa członkowskiego odpowiedzialny za zapewnienie przestrzegania wymogów rozporządzenia lub każdy organ, któremu przyznano takie uprawnienia (por. Artykuł 3 pkt 10 i 13).
Dodatkowo w przepisie Artykułu 27 zamieszczonym w tym rozporządzeniu w Rozdziale 1 zatytułowanym "Ogólne obowiązki" w Sekcji 2 "Rejestracja i zatwierdzanie" wskazuje się, że należy przyjąć środki wykonawcze do niniejszej sekcji i sekcji 1 niniejszego rozdziału odnośnie do następujących warunków i w punktach od "a" do "i" wymienia się poszczególne wymagania m. in. w zakresie infrastruktury i wyposażenia zakładów lub przedsiębiorstw, wymogów w zakresie higieny obowiązujących w odniesieniu do wszystkich form obchodzenia się z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego, a także innych. Powyższe przepisy nie mogły zatem być naruszone w taki sposób jak wskazuje skarżący tj. wskutek błędnego przyjęcia, że prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania ubocznych produktów zwierzęcych z własnej ubojni różni się w stopniu znacznym od przetwarzania produktów pochodzących spoza tej ubojni. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika zresztą, że Sąd I instancji takie stanowisko w ogóle zaprezentował, ani tym bardziej, że wyraził je w oparciu o konkretnie wskazane w zarzucie przepisy i z tego względu skargę oddalił.
Nadmienić też trzeba, że powołanie w podstawie ogólnie przepisów trzech rozporządzeń unijnych nie umożliwiało ich uznania za którąkolwiek z podstaw określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Powyższa niespójność pomiędzy treścią powołanych w zarzucie przepisów prawa, a wskazanym sposobem ich naruszenia uczyniła ten zarzut zupełnie niezrozumiałym, zaś wszelkie próby jego konkretyzacji czy doprecyzowania w tym przypadku musiałyby się wiązać z przekroczeniem przez Naczelny Sąd Administracyjny granic skargi kasacyjnej, o których mowa w przywołanym na wstępie art. 183 § 1 P.p.s.a.
Również analiza podstawy materialnej skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku o jej niezasadności. Należy zauważyć, że w podstawie tej powołano wszystkie przepisy prawa wymienione w podstawie prawnej decyzji organu I instancji i wskazano, że zostały one naruszone "wskutek błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że Zakład Przetwórstwa Mięsnego i Zakład Utylizacyjny znajdują się w tym samym miejscu, a przez to Zakład Utylizacyjny jest źle usytuowany oraz, że takie usytuowanie stwarza zagrożenie dla zdrowia ludzi i zwierząt". Porównanie treści powołanych przepisów z podanym przez autora skargi kasacyjnej sposobem ich naruszenia pozwala powiązać ten zarzut wyłącznie z unormowaniem zawartym w załączniku IV Rozdziału 1 Sekcji 1 rozporządzenia nr 142/2011. Pozostałe przepisy bowiem nie odnoszą się w ogóle do lokalizacji zakładów w tym samym miejscu i wynikającego z tej lokalizacji zagrożenia. Przykładowo, wymienione w tym rozporządzeniu w Rozdziale III (Standardowe metody przetwarzania) lit. G pkt 1 -3 przepisy określają wyłącznie czym jest metoda przetwarzania nr 7 i jakie warunki musi spełniać podmiot dla jej dopuszczenia przez właściwy organ.
Z kolei załącznik XVI Rozdział I Sekcja 1 w punktach 1 lit. a-c i 2 określa zakres kontroli zakładu przetwórczego przez właściwy organ dla zapewnienia jego zgodności z wymaganiami rozporządzenia nr 1069/2009, a przepisy zawarte w punktach 1-4 Sekcji 2 tego Rozdziału dotyczą kontroli procedur walidacji w zakładzie przetwórczym. Przepisy te zatem w żaden sposób nie mogły zostać naruszone "przyjęciem, że Zakład Przetwórstwa Mięsnego i Zakład Utylizacyjny znajdują się w tym samym miejscu oraz że takie usytuowanie stwarza zagrożenie dla zdrowia ludzi i zwierząt".
Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podjęto jakiejkolwiek próby wyjaśnienia na czym polegało naruszenie przez Sąd I instancji powyższych regulacji i pozostałych powołanych w tym zarzucie przepisów ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych i rozporządzenia nr 1069/2009. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł zbadać prawidłowości ani ich wykładni, ani ich zastosowania w sprawie przez Sąd I instancji i to nawet wówczas gdyby z urzędu dostrzegał ich naruszenie. Dla spowodowania skutecznej kontroli sądu kasacyjnego nie jest wystarczające samo wymienienie przez autora skargi kasacyjnej jednostki redakcyjnej przepisu, a do tego sprowadzałoby się w rozpoznawanej sprawie zbadanie zasadności naruszenia przepisów wskazanych w przez skarżącego.
Wobec powyższego, jedynie dostrzeżenie związku argumentacji skarżącego z przepisem zawartym w załączniku IV Rozdziale 1 Sekcji 1 rozporządzenia nr 1069 pozwalało uznać wskazane uregulowanie za właściwą podstawę skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie. Podstawa ta jednak nie jest usprawiedliwiona. Treść przepisu przywołana w uzasadnieniu Sądu I instancji nie uprawniała do przyjęcia, że warunek fizycznego oddzielenia zakładu przetwórczego od rzeźni lub innego przedsiębiorstwa zatwierdzonego lub zarejestrowanego zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 852/2004 lub rozporządzeniem (WE) nr 853/2004 jest spełniony w przypadku gdy oba budynki stykają się ścianami zewnętrznymi. Fakt ich usytuowania na odrębnych działkach nie ma znaczenia. W punkcie 1 lit. a tego przepisu określono zakaz usytuowania zakładu przetwórczego w tym samym miejscu co rzeźnia lub przedsiębiorstwo spożywcze w rozumieniu w/w rozporządzeń.
Zakaz ten ma na celu wykluczenie zagrożenia, jakie wiąże się z przetwarzaniem produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego dla produkcji żywności. Wyjątkowo tylko dopuszczono możliwość lokalizacji zakładu przetwórczego i rzeźni lub przedsiębiorstwa spożywczego "w tym samym miejscu" pod warunkiem jednak, że "zakład przetwórczy będzie fizycznie oddzielony od rzeźni lub tego przedsiębiorstwa, w razie potrzeby poprzez umiejscowienie zakładu przetwórczego w budynku całkowicie oddzielnym od rzeźni lub innego przedsiębiorstwa". Warunku całkowitego oddzielenia zakładu przetwórczego nie spełnia budynek przylegający ścianą do budynku rzeźni lub przedsiębiorstwa spożywczego. Jako wyjątek od zakazu mającego wykluczyć zagrożenie wynikające z przetwarzania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, przepis ten nie może być wykładany rozszerzająco. Skoro w rozpoznawanej sprawie przyjęto, czego w skardze kasacyjnej nie podważono, że dla eliminacji zagrożenia niezbędne jest "umiejscowienie zakładu przetwórczego w budynku całkowicie oddzielnym od rzeźni lub innego przedsiębiorstwa" w rozumieniu analizowanego przepisu, to tego całkowitego oddzielenia nie zapewnia wydzielenie odrębnych działek gruntu wzdłuż pionowej płaszczyzny jednego budynku.
Odnosząc się natomiast do pozostałej argumentacji skarżącego zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucającej Sądowi I instancji pominięcie materiału dowodowego w tym planów przedsiębiorstwa, które wprost wskazują, że zakład przetwórczy jest oddzielony fizycznie od zakładu utylizacyjnego, a drogi prowadzące do obu zakładów nie krzyżują się, a nadto są wzniesione wszelkie urządzenia, które umożliwiają bezkolizyjne i niestwarzające zagrożenia prowadzenie działalności przez oba zakłady, to należy wyjaśnić, że kwestie te nie mogły podlegać badaniu w ramach zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych przez skarżącego.
Dodatkowo tylko należy zwrócić uwagę, że skarżący, posługując się w skardze kasacyjnej terminologią "zakład przetwórczy" i "zakład utylizacyjny", bądź "Zakład Przetwórstwa Mięsnego" i "Zakład Utylizacyjny" w odniesieniu do działalności skarżących nie wyjaśnia dokładnie co przez te określenia rozumie. Tymczasem w świetle treści powołanych w podstawach skargi kasacyjnej przepisów "zakład przetwórczy" oznacza "budynki lub obiekty przeznaczone do przetwarzania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, jak określono w art. 24 ust. 1 lit. a rozporządzenia (WE) nr 1069/2009, w którym odbywa się przetwarzanie produktów pochodzenia zwierzęcego zgodnie z załącznikiem IV lub załącznikiem X (por. definicja zawarta w załączniku I pkt 58 rozporządzenia Komisji (UE) nr 142/2011). W przepisie załącznika IV Rozdziału 1 Sekcji 1 pkt 1 lit. a wskazanego rozporządzenia, którego dotyczy zarzut i w którym mowa o konieczności fizycznego oddzielenia zakładu przetwórczego mowa jest o "rzeźni" i "innym przedsiębiorstwie zatwierdzonym lub zarejestrowanym zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 852/2004 lub rozporządzeniem (WE) nr 853/2004". "Rzeźnię" definiuje natomiast załącznik I pkt 1.16 rozporządzenia (WE) nr 853/2004 jako zakład dokonujący uboju i patroszenia zwierząt, których mięso jest przeznaczone do spożycia przez ludzi.
Z kolei "inne przedsiębiorstwa zarejestrowane lub zatwierdzone" zgodnie z powołanymi rozporządzeniami to przedsiębiorstwa spożywcze. Zatem, stawiając zarzut błędnej wykładni przepisu, który odnosi się do fizycznego oddzielenia zakładu przetwórczego od rzeźni lub innego przedsiębiorstwa spożywczego skarżący winien dokładnie sprecyzować o jakie rodzaje działalności mu chodzi i co w istocie ma na myśli, gdyż wprowadzenie pojęć "zakładu utylizacyjnego" i "zakładu przetwórczego" w sytuacji gdy to pierwsze najprawdopodobniej odnosi się właśnie do "zakładu przetwórczego" w rozumieniu omawianego przepisu, a drugie do rzeźni lub przedsiębiorstwa spożywczego, dodatkowo utrudnia zrozumienie stanowiska i argumentacji skarżącego.
Na powyższą ocenę podstaw skargi kasacyjnej nie mogła mieć wpływu złożona przez skarżącego na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym opinia doradcy konsultacyjnego P. K. Podkreślić jeszcze raz należy, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed sądem II instancji nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej. Złożona opinia, w postępowaniu kasacyjnym mogła być uznana wyłącznie za stanowisko strony poszerzające uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie jednak zakres opinii tak dalece nie korespondował z postawionymi zarzutami, że wykluczyło to możliwość nadania jej charakteru pisma strony uzasadniającego podstawy skargi kasacyjnej. Opinia bowiem, jak wynika z jej treści, udziela odpowiedzi na pytania: "czy zatwierdzenie Zakładu w roku 2005 było aktualne w latach następnych?, czy wydana decyzja zatwierdzenia Zakładu do przetwarzania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego kategorii 2 i 3 metodą Fuel Cal mogła być wydana na czas określony czy bezterminowo?, czy cofnięcie zatwierdzenia Zakładu do przetwarzania kat. 2 i zatwierdzenie przetwarzania tylko kat. 3 było zasadne i co mogło być powodem takiego działania?, czy PLW miał prawo do wybiórczego traktowania pupz kat. 3 przez odmowę przyjmowania surowca zewnętrznego?, czy zatwierdzając metodę 7 PLW w Gryficach powinien uwzględnić możliwość znakowania GTH?". Odpowiedzi na te pytania, z racji związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej, nie mogły mieć znaczenia dla wyniku sprawy.
Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.