Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 lipca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 615/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy O. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2014 roku (znak: [...]) orzekającą o odmowie udzielenia skarżącej pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbiórce mostu św. [...] przy zbiegu ulic [...],[...] i [...] w O. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Gmina O. złożyła w dniu 4 stycznia 2013 r. do Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wniosek o wydanie pozwolenia na rozbiórkę opisanego obiektu.
Organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. (nr [...]) odmówił udzielenia wnioskowanego pozwolenia. Po rozpoznaniu odwołania strony, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. (znak: [...] uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że w ponownym postępowaniu organ powinien przeprowadzić wszechstronne postępowanie dowodowe co do stanu technicznego spornego mostu, biorąc pod uwagę opinię Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddziału Terenowego w O. z 28 grudnia 2012 r. oraz okoliczność, że most jest częściowo wyłączony z użytkowania.
Warmińsko - Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków, decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) ponownie odmówił wydania pozwolenia na rozbiórkę mostu. Organ stwierdził, że most Św. [...], wzniesiony w 1929 r., jest położony na obszarze układu urbanistycznego starego miasta O., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z dnia [...] lipca 1992 r. W związku z tym prowadzenie robot budowlanych przy tym obiekcie wymaga uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).
W ocenie organu most znajduje się w złym stanie technicznym i w związku z tym jest częściowo wyłączony z użytkowania. Z opinii technicznej z 2012 r. wynika jednak, że jego najbardziej zniszczone elementy (nawierzchnia jezdni, płyta pomostu w strefach pochodnikowych, skrajne dźwigary główne żelbetonowe) mogą zostać wyremontowane (wymienione). W tej sytuacji, mając na uwadze wartości zabytkowe mostu, organ uznał, że należy poddać go kompleksowemu remontowi a nie rozbiórce.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 171 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W uzasadnieniu powtórzył argumentację prawną organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w obecnej postaci most stanowi materialny dokument historii, obrazuje etap rozwoju techniki w zakresie nowoczesnego budownictwa żelbetowych konstrukcji mostowych z przełomu lat 20-30. XX w.; jego wartość zabytkowa wyraża się poprzez metrykę budowy, autentyczność zabytkowej substancji, w tym materiału i konstrukcji, oraz tradycji miejsca jego funkcjonowania; pod względem architektonicznym, most jest obiektem charakterystycznym dla epoki, w której powstał, ponadto jako zabytek techniki, stanowi element dziedzictwa przemysłowego O. oraz regionu Warmii.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dodał, że z materiału dowodowego sprawy nie wynika jednoznacznie, iż remont mostu jest niemożliwy, zaś kalkulacje ekonomiczne nie mogą być brane pod uwagę w stosunku do obiektów o wartościach zabytkowych.
Gmina O. zaskarżyła decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lutego 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia. Skarżąca zarzuciła organowi przede wszystkim nieuzasadnione przyjęcie, że sporny most jest zabytkiem o indywidualnych właściwościach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 lipca 2014 r. sygn. VII SA/Wa 615/14 oddalił skargę Gminy O. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o odmowie udzielenia pozwolenia na prowadzenie robot budowanych.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organów odnośnie tego, że w rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbiórce mostu św. [...]. Według Sądu, organy administracji dostatecznie wykazały, że rozbiórka tego zabytkowego mostu doprowadzi do trwałego przekształcenia układu urbanistycznego starego miasta wpisanego do rejestru zabytków. Sąd I instancji dodał, że decyzja wydana na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest decyzją wydawaną w ramach uznania administracyjnego.
Gmina O. zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 615/14 skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez przyjęcie, że wpis układu urbanistycznego starego miasta O. a do rejestru zabytków oznacza, że most św. [...] jest zabytkiem podlegającym ochronie takiej, jakiej podlegałby gdyby był wpisany do rejestru zabytków jako samodzielny obiekt.
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji naruszył ponadto art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, przyjmując, że organy administracji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego w sytuacji gdy organ błędnie ustalił podstawę wpisu układu urbanistycznego starego miasta O. a do rejestru zabytków oraz zasięg tego układu.
Gmina O. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie daty wpisu układu urbanistycznego starego miasta O. a do rejestru zabytków ([...] lipca 1992 r. zamiast [...] września 1957 r.) oraz obiektów, które weszły w skład tego układu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, że nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że sporny most znajduje się na obszarze układu urbanistycznego starego miasta O. a, wpisanego do rejestru zabytków decyzją z [...] lipca 1992 r. Tą decyzją wpisano do rejestru zabytków archeologicznych (C) nawarstwienia kulturowe starego miasta w O. Założenie urbanistyczne starego miasta O. a zostało natomiast wpisane do rejestru zabytków nieruchomych A decyzją wojewódzkiego konserwatora zabytków z 17 września 1957 r., niemniej jednak w jego granicach nie znajduje się most św. [...]. Most nie został również wpisany do rejestru zabytków odrębną decyzją administracyjną; nie znajduje się w rejestrze zabytków w wojewódzkiej ani gminnej ewidencji zabytków nieruchomych. Oznacza to, że nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że sporny most jest zabytkiem w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W związku z tym jego rozbiórka nie zaburzy średniowiecznego układu urbanistycznego starego miasta O. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest uzasadniona.
Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku uznał, że nie było podstaw prawnych do wydania decyzji o rozbiórce mostu św. [...] i w związku z tym zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zdaniem Sądu organ prawidłowo przyjął, że sporny most posiada wartość zabytkową i w związku z tym jego rozbiórka doprowadzi do trwałego przekształcenia układu urbanistycznego starego miasta O. a objętego ochroną prawną na podstawie wpisu do rejestru zabytków.
Wnosząca skargę kasacyjną zakwestionowała to stanowisko i podniosła, że organy administracji orzekające w tej sprawie nie ustaliły dostatecznie stanu technicznego mostu, a ponadto zarzuciła, że nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że sporny most jest zabytkiem podlegającym ochronie takiej jakiej podlegałby gdyby był wpisany do rejestru zabytków jako samodzielny obiekt.
Na wstępie trzeba zauważyć, że z punktu widzenia kwestionowanego rozstrzygnięcia odmawiającego zgody na prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbiórce mostu św. [...] istotne znaczenie ma fakt, że most jest usytuowany na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków (czego wnoszący skargę kasacyjną nie kwestionuje), nie zaś data tego wpisu – powstania ochrony (1957 r. czy 1992 r.). Niemniej jednak skarga kasacyjna jest zasadna, albowiem Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W zaskarżonym wyroku Sąd zaakceptował bowiem stanowisko wyrażone przez organy administracji dotyczące odmowy udzielenia zgody na rozbiórkę spornego mostu ze względu na cechy zabytkowe tego obiektu. Uchybił natomiast obowiązkowi właściwej kontroli zaskarżonych decyzji przy uwzględnieniu prawidłowej wykładni obowiązujących przepisów prawa.
Należy bowiem podkreślić, że w niniejszej sprawie ochronie prawnej jako zabytek nie podlega sam most św. [...], lecz układ urbanistyczny starego miasta O. a, którego most jest elementem. Nie ma zatem podstaw do traktowania mostu z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej w taki sposób, jakby podlegał on ochronie jako indywidualny zabytek, a na takim stanowisku stanęły organy ochrony konserwatorskiej.
Ochrona prawna zabytków jest niewątpliwie zróżnicowana, w zależności od tego, czy określony obiekt stanowi przedmiot indywidualnej ochrony, czy też jest elementem historycznego układu urbanistycznego bądź elementem historycznego zespołu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. historyczny układ urbanistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół.
Zabytkowy układ urbanistyczny tworzą zarówno zespół budowli jak i budowle posiadające indywidualne wartości zabytkowe, kwalifikujące je do wpisu do rejestru zabytków na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej, jak również obiekty nowe, pozbawione wartości zabytkowej, ale mające znaczenie dla całego układu z uwagi na historyczną kompozycję przestrzenną (por. np. wyroki NSA z 8 stycznia 2008 r. sygn. II OSK 1808/06, z 27 lipca 2011 r. sygn. II OSK 216/11 oraz z 21 lipca 2015 r. sygn. II OSK 2227/13, wszystkie dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Trzeba wyraźnie podkreślić, że w przypadku układu urbanistycznego wartością podlegającą ochronie jest zatem rozmieszczenie przestrzenne obiektów znajdujących się na określonym terenie, nie zaś te poszczególne obiekty. Oznacza to, że objęcie ochroną konserwatorską układu urbanistycznego nie jest równoznacznie z nadaniem statusu zabytku obiektom stanowiącym elementy tego układu.
Oczywiście wpis do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego lub historycznego zespołu budowlanego nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie wchodzących w skład tych układów lub zespołów zabytków nieruchomych (art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). W konsekwencji do określonego obiektu budowlanego mogą mieć zastosowanie jednocześnie różne formy ochrony konserwatorskiej: ochrona dotycząca indywidualnego zabytku, ochrona historycznego układu urbanistycznego, a także ochrona historycznego zespołu budynków. W rozpoznawanej sprawie jednak poza sporem jest, że most św. [...] zlokalizowany w O. nie jest wpisany do rejestru zabytków jako obiekt podlegający ochronie indywidualnej, jak również nie figuruje we właściwej ewidencji zabytków, natomiast stanowi on element obszaru układu urbanistycznego starego miasta O., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z dnia [...] lipca 1992 r.
Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że Sąd I instancji niezasadnie zaakceptował stanowisko organów administracji opierające odmowę rozbiórki spornego mostu ze względu na indywidualną wartość zabytkową spornego obiektu, która nie znajduje potwierdzenia w ustawowej formie ochrony. Rozpatrywał zatem kwestię dopuszczalności rozbiórki mostu koncentrując się na jego indywidualnych wartościach, natomiast nie rozważając jakie znaczenie ma ten most dla całego układu urbanistycznego, którego jest elementem. Nie wziął pod uwagę tego, że sporny most jest częściowo wyłączony z użytkowania, a zamierzeniem inwestora nie było całkowite wyeliminowanie mostu z chronionego układu urbanistycznego, lecz zastąpienie innym mostem, mającym nie tylko spełnić niezbędne zadania komunikacyjne, ale wpisywać się w istniejący układ urbanistyczny (posiadać bryłę i sylwetkę odpowiednią dla otoczenia starego miasta).
Pominięcie przez organy kwestii wyżej przedstawionych, dotyczących mostu jako elementu układu urbanistycznego oznacza, że Sąd oddalając skargę na decyzję administracyjną odmawiającą udzielenia pozwolenia na rozbiórkę mostu zaakceptował błędy organów polegające na niedostatecznym, niepełnym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych sprawy, zatem zaakceptował naruszenie przez nie przepisów postępowania administracyjnego – art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako p.p.s.a.
Uchybienia których dopuściły się organy administracyjne oraz Sąd nie budzą istotnych wątpliwości. Dlatego też można przyjąć, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, co pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na zastosowanie art. 188 p.p.s.a.. Oznacza to nie tylko uchylenie zaskarżonego wyroku, ale również rozpoznanie skargi i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji obu decyzji administracyjnych wydanych w tej sprawie.
Rozpatrując na nowo wniosek Gminy O. o wydanie pozwolenia na rozbiórkę opisanego obiektu w postaci mostu św. [...] w O. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków związany będzie wykładnią zawartą w uzasadnieniu wyroku i rozstrzygnie, czy ewentualna rozbiórka wpłynie negatywnie na ochronę obszaru układu urbanistycznego starego miasta O., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z dnia [...] lipca 1992 r.
Z przedstawionych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie 188 zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w pkt 2 sentencji, stosownie do treści art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a