Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 430/14 po rozpoznaniu skargi A. M. uchylił decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia decyzji i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2011 r., [...] oraz stwierdził, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej PWINB) ww. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB) z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja PINB z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] udzielająca Gminie J. pozwolenia na użytkowanie stawów rybnych na działce nr [...] położonej w J., została wydana z naruszeniem prawa i jednocześnie orzekającą o odmowie uchylenia tej decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Organy obu instancji kierowały się następującymi okolicznościami prawnymi i faktycznymi: ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...], PINB udzielił Gminie J. pozwolenia na użytkowanie stawów rybnych na działce nr [...] położonej w J. Następnie PINB działając na wniosek A. M. i A. M.2 postanowieniem z dnia [...] października 2005 r. wznowił postępowanie zakończone wyżej wskazaną ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., a decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...], odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. PWINB decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, a ww. decyzja PWINB została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (zwany dalej WSA) z dnia 6 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 297/06.
PWINB decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] uchylił decyzję PINB z dnia [...] listopada 2005 r., a sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
PINB decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] lutego 2005 r. Decyzja ta na skutek odwołania została uchylona w całości przez PWINB decyzją z [...] lutego 2008 r. nr [...], a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Ponownie rozpoznając sprawę PINB wydał dwie decyzje: 1) decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku A. M.2 odmówił uchylenia decyzji własnej z [...] lutego 2005 r., 2) decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] rozpoznając wniosek A. M. stwierdził, że decyzja własna z dnia [...] lutego 2005 r., [...] została wydana z naruszeniem prawa i odmówił jej uchylenia. Od obu tych decyzji zostały wniesione odwołania, w wyniku których PWINB decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], zaś decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] uchylił decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], a sprawę w tym zakresie przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzja PWINB z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] została zaskarżona przez A. M. i A. M.2 do WSA. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 463/08 WSA oddalił skargę. Na skutek wniesienia skargi kasacyjnej przez skarżących - Naczelny Sąd Administracyjny (zwany dalej NSA) wyrokiem z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 818/09 w pkt 1) odrzucił skargę kasacyjną A. M., w pkt 2) oddalił skargę A. M.2.
Wcześniej PINB ponownie rozpoznając wniosek A. M. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], uchylił decyzję własną z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia Gminie J. pozwolenia na użytkowanie stawów rybnych na działce nr [...], położonej w J. oraz umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. M.2 i A. M. Po jego rozpoznaniu PWINB decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] uchylił decyzję PINB z dnia [...] lipca 2008 r. oraz orzekł, że decyzja PINB z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] udzielająca Gminie J. pozwolenia na użytkowanie stawów rybnych na działce nr [...] położonej w J. została wydana z naruszeniem prawa oraz odmówił jej uchylenia, gdyż w jego ocenie w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Decyzja ta była przedmiotem kontroli WSA, który wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 810/10 uchylił zaskarżoną decyzję PWINB z dnia [...] września 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...].
Ponownie rozpatrując sprawę PINB decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie samowolnie wykonanych obwałowań stawów rybnych, wybudowanych na działce nr ew. [...], która obecnie posiada nr ew. [...], położonej w J., przed 1995 r. przez Gminę J. Decyzja ta została również uchylona decyzją PWINB z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.
W dalszej kolejności PINB, po uzupełnieniu materiału dowodowego, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] orzekł, że decyzja PINB z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] udzielająca Gminie J. pozwolenia na użytkowanie stawów rybnych na działce nr [...] położonej w J., została wydana z naruszeniem prawa i jednocześnie orzekł o odmowie uchylenia tej decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Odwołanie od tej decyzji złożył A. M. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] PWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. PWINB stwierdził, że decyzja PINB z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] udzielająca Gminie J. pozwolenia na użytkowanie stawów rybnych na działce nr [...] położonej w J., została wydana z naruszeniem prawa, gdyż A. M. bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Jednak, jeżeli w wyniku ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy organ podejmuje decyzję w istocie odpowiadającą decyzji dotychczasowej, obowiązany jest zastosować przesłankę negatywną z art. 146 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Natomiast stosownie do art. 151 § 2 k.p.a., jeżeli w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.
Skargę na powyższą decyzję złożyli do WSA A. M.2 i A. M. Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 94/12 WSA odrzucił skargę A. M.2 i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...].
Po rozpoznaniu skarg kasacyjnych P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Gminy J. – NSA wyrokiem z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2330/12 uchylił punkt II i III zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę WSA do ponownego rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę, wskazanym na wstępie wyrokiem, stwierdził, że skarga została uwzględniona z przyczyn, które Sąd obowiązany był dostrzec z urzędu.
Sąd wskazał, że kontrolowana decyzja została wydana po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną - decyzją PINB z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...]. Przepisy regulujące to postępowanie nadzwyczajne zostały zawarte w rozdziale 12 działu II k.p.a. Wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją ostateczną w celu sprawdzenia, czy jakaś z wad postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie wpłynęła na treść decyzji (tak Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Komentarz, LexPolonica Maxima, Komentarz do art. 145 K.p.a., teza nr 2).
Zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji oparły wydane przez siebie decyzje na przepisie art. 146 § 2 k.p.a. W myśl tej regulacji, nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Decyzję o której mowa w art. 146 § 2 k.p.a. wydaje się wówczas, gdy organ prowadzący postępowanie w wyniku wznowienia postępowania dochodzi do wniosku, że nowa decyzja kształtowałaby stosunek administracyjnoprawny analogicznie jak decyzja wydana po przeprowadzeniu wadliwego postępowania, a więc, że w świetle prawa nie może istnieć inny niż dotychczasowy sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W tej sytuacji, organ związany treścią art. 151 § 2 k.p.a. w osnowie decyzji kończącej postępowanie ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej w tym trybie decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji.
Wówczas gdy decyzja kończąca wznowione postępowanie odpowiadałaby decyzji ostatecznej, to okoliczność tą wskazać należy w sentencji decyzji, zaś w jej uzasadnieniu koniecznym jest podanie argumentów przekonujących za tym stanowiskiem organu. Jednocześnie okoliczność ograniczająca organ do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa jest nieodłącznym elementem rozstrzygnięcia, a tym samym jest częścią wyniku sprawy. Nie ulega wątpliwości, że decyzja o której mowa w art. 146 § 2 k.p.a. może zapaść wyłącznie po ponownym przeanalizowaniu przesłanek stosowania przepisów prawa materialnego i formalnego, co powoduje, iż ustalenie organu, że nowa decyzja odpowiadałaby co do istoty decyzji zaskarżonej, określa ponowny wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy ostatecznie załatwionej.
Organ prowadzący postępowanie wznowione traci kompetencje do ponownego merytorycznego rozstrzygania sprawy zakończonej decyzją ostateczną wówczas, gdy wystąpią okoliczności wskazane w art. 146 § 1 k.p.a. W myśl tej regulacji uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Powyższe terminy wyznaczają czas po którym następuje przedawnienie zdolności organu do merytorycznego orzekania w trybie wznowienia postępowania.
Sąd podzielił stanowisko WSA w Gliwicach zawarte w wyroku z dnia 25 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1132/12, że termin pięcioletni określony w art. 146 § 1 k.p.a. ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa. Zatem upływ tego terminu skutkuje bezwzględnym zakazem merytorycznego orzekania w sprawie. Także zdaniem WSA, biegu terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. nie przerywa żadna czynność procesowa, a jego upływ zobligowany jest uwzględnić organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, że upływ terminu jest okolicznością powodującą, że organu nie wiąże już ocena prawna i wskazania wynikające z treści prawomocnego wyroku sądu administracyjnego. Innymi słowy, organ nie może działać wbrew woli ustawodawcy, czyli z naruszeniem art. 146 § 1 k.p.a., aby wykonać to, do czego został zobowiązany przez sąd administracyjny. W konsekwencji upływu terminu, organ działając na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., winien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz podania przyczyny, dla której nie może uchylić decyzji kwestionowanej w trybie wznowienia postępowania, w tym wypadku w postaci upływu terminu z art. 146 § 1 k.p.a.
Za istotne w niniejszej sprawie Sąd uznał stanowisko, że upływ terminu przedawnienia powoduje po stronie organu zakaz merytorycznego rozstrzygania o sprawie, a więc także zakaz badania i wiążącego wypowiadania się o tym, czy w sprawie zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Procesowa instytucja przedawnienia orzekania w sprawie ostatecznie załatwionej, polega na zakazie wypowiadania się przez organ o trwale ukształtowanym decyzją stosunku administracyjnoprawnym. Ustawodawca w sposób kompromisowy rozstrzyga w ten sposób konflikt pomiędzy stabilnością stosunków ukształtowanych decyzją ostateczną a obowiązkiem władzy publicznej aby działała na podstawie i w granicach prawa. W tym przypadku, przyjmuje się prymat zasady trwałości aktu administracyjnego nad zasadą legalizmu (por. C. Martysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Warszawa 2010 r. oraz powołane tam piśmiennictwo).
Ten pogląd znajduje wsparcie w tezach wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 463/05, gdzie stwierdzono, iż upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci kompetencję nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Innymi słowy, przedawnienie orzekania nie pozwala organowi stosować art. 146 § 2 k.p.a. Przekonuje o tym także przyjęta w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. kolejność przyczyn zakazujących organowi uchylenia decyzji ostatecznej.
Jednocześnie odmawiając uchylenia decyzji z powodu przedawnienia, czyli z przyczyny określonej w art. 146 § 1 k.p.a., organ nie może zaniechać zawarcia w sentencji decyzji wypowiedzi opartej o art. 151 § 2 k.p.a. o tym, czy decyzję kontrolowaną w trybie nadzwyczajnym wydano z naruszeniem prawa, przy czym chodzi tu o stwierdzenie zaistnienia takich naruszeń prawa, które stanowiły podstawę wznowienia postępowania administracyjnego (por. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Komentarz, LexPolonica Maxima, Komentarz do art. 152 k.p.a., teza nr 4). W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa nie eliminuje z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ostatecznej, która nadal kształtuje stosunek prawny, ale stanowi podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym przed sądem powszechnym na zasadach określonych prawem cywilnym (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 października 2012 r. o sygn. akt II SA/Gd 323/12, LEX nr 1248753).
W sprawie zakończonej zaskarżoną do WSA decyzją, jako podstawę wznowienia postępowania podano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W sposób wyraźny ten przepis k.p.a. wskazał w podaniu o wznowienie postępowania z dnia 19 kwietnia 2005 r. pełnomocnik strony skarżącej. Nie stanowi sporu, że ostateczna decyzja PINB została wydana bez zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu A. M. Wobec tego, termin przedawnienia do orzekania w sprawie zakończonej decyzją PINB, ze względu na treść art. 146 § 1 k.p.a., upłynął po 5 latach od dnia doręczenia kwestionowanej w trybie wznowienia decyzji PINB.
Termin, o którym mowa rozpoczął swój bieg od dnia doręczenia decyzji ostatecznej, czyli decyzji PINB z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] o udzieleniu Gminie J. pozwolenia na użytkowanie stawów rybnych. Sąd podzielił stanowisko doktryny oraz orzecznictwa, iż przez doręczenie decyzji o którym mowa w art. 146 § 1, należy rozumieć doręczenie decyzji w odniesieniu do którejkolwiek ze stron biorących udział w danym postępowaniu, przy czym termin, od którego liczy się upływ pięcioletniego okresu, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie (zob. wyrok NSA OZ w Gdańsku z 28 listopada 1996 r., II SA/Gd 766/96, Lex nr 44242; wyrok NSA OZ w Krakowie z 12 sierpnia 1997 r., II SA/Kr 865/96, LexisNexis nr 328469, ONSA 1998, nr 2, poz. 68; wyrok NSA z 12 stycznia 2009 r., II OSK 1776/2007, LexisNexis nr 2063006, P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LexPolonica Maxima, Komentarz do art. 146 k.p.a., teza nr 3).
Sąd ustalił, że ostatnie doręczenie decyzji PINB nastąpiło w dniu 15 lutego 2005 r. Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w K. (karta akt administracyjnych PINB, I teczka, nr 37). Dlatego upływ pięcioletniego terminu, w ramach którego organ mógł merytorycznie wypowiadać się w sprawie z mocy art. 146 § 1 k.p.a. nastąpił w dniu 15 lutego 2010 r. Oznacza to, że po tym dniu organy nie mogły opierać swego rozstrzygnięcia na art. 146 § 2 k.p.a. Zaskarżona do WSA decyzja narusza ten przepis, jak również art. 146 § 1 i 151 § 2 k.p.a., bowiem została wydana po dniu 15 lutego 2010 r., podobnie jak poprzedzająca ją decyzja PINB.
Sąd podkreślił, że ten istotny dla wyniku sprawy fakt został zupełnie pominięty przez PINB oraz PWINB. W ocenie Sądu, upływ terminu przedawnienia był jednocześnie okolicznością prawną powodującą utratę mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku WSA z dnia 4 listopada 2010 r., o sygn. akt II SA/Rz 810/10.
Zdaniem Sądu, stwierdzone naruszenie przepisów postępowania miało kluczowy wpływ na wynik sprawy, bowiem w tych okolicznościach organy obu instancji pozbawione zdolności do rozpoznania sprawy, pomimo tego rozstrzygnęły ją merytorycznie stwierdzając, że nie mogą uchylić ostatecznej decyzji PINB, albowiem nowa decyzja odpowiadałaby w istocie decyzji dotychczasowej. Ten wniosek organy wyprowadziły poprzez ustalenie stanu faktycznego sprawy, a następnie zastosowanie do tak wyjaśnionych okoliczności przepisów prawa materialnego w postaci m.in. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (z 1990 r. Nr 34, poz. 198 ze zm.), czego nie mogły czynić z uwagi na opisaną wyżej instytucję przedawnienia (art. 146 § 1 k.p.a.). PWINB w swej decyzji wyraźnie podkreśla, że po rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie dostrzega zaistnienia przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 wyżej powołanej ustawy, czyli podstaw do nakazania rozbiórki stawów rybnych wraz z obwałowaniami.
Rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji o braku podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej nie odpowiada przepisom prawa z uwagi na zakaz płynący z art. 146 § 1 k.p.a. Nie narusza natomiast prawa zawarte w osnowie decyzji stwierdzenie, iż ostateczna decyzja PINB narusza prawo. Nie sposób kwestionować, że strona postępowania - A. M. - nie brała udziału w czynnościach procesowych bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Ponieważ osnowa decyzji wydawanej na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. powinna obejmować stwierdzenie, czy decyzja zaskarżona w trybie wznowienia narusza prawo oraz wskazanie przyczyn, dla których nie uchylono tej decyzji, to Sąd nie mógł uchylić decyzji wyłącznie w części obarczonej wadliwością.
Sąd podkreślił, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2330/12 nie wypowiadał się na temat dostrzeżonej wadliwości decyzji PWINB oraz PINB. Dlatego też WSA nie będąc w tym zakresie związany na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) wykładnią dokonaną przez Sąd drugiej instancji, ponownie rozpatrując sprawę obowiązany był z urzędu uwzględnić opisane wyżej naruszenie prawa procesowego, skoro miało ono istotny wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
Sąd wskazał, że organy w toku ponownego rozpoznawania sprawy obowiązane będą uwzględnić na zasadzie art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną swych działań. Powinno to zmierzać do rozważenia zastosowania w sprawie wznowienia postępowania art. 146 § 1 w związku z art. 151 § 2 k.p.a.
Z tych przyczyn orzeczono o uchyleniu decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 153 p.p.s.a. oraz art. 190 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2330/12 oraz w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 810/10 oraz wadliwe uznanie, że organy nadzoru budowlanego ponownie rozpatrując sprawę nie są związane oceną prawną wynikającą z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 810/10, pomimo tego, że okoliczność uzasadniająca, zdaniem WSA w Rzeszowie, odstąpienie od oceny prawnej zawartej w ww. prawomocnych wyrokach istniała już w dacie orzekania przez te sądy,
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i zarazem uznanie, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, czyli na treść praw i obowiązków stron postępowania określonych decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...],
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia podstawy prawnej wyroku z powołaniem się na naruszone przepisy postępowania i wykazania istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy oraz wydanie wskazań co dalszego postępowania, które nie uwzględniają wykładni prawa Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonanej w wyroku z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2330/12 oraz oceny prawnej sprawy wynikającej z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 810/10.
W związku ze wskazanymi podstawami kasacyjnymi, na podstawie art. 176 zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył A. M., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, aby Sąd I instancji naruszył art. 153 p.p.s.a., jak i art. 190 p.p.s.a.
Skarżący kasacyjnie organ upatruje naruszenia ww. przepisów w niezastosowaniu się Sądu I instancji do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2330/12 oraz w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 810/10 oraz wadliwym uznaniu, że organy nadzoru budowlanego ponownie rozpatrując sprawę nie są związane oceną prawną wynikającą z ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 810/10, pomimo tego, że okoliczność uzasadniająca, zdaniem WSA w Rzeszowie, odstąpienie od oceny prawnej zawartej w ww. prawomocnych wyrokach istniała już w dacie orzekania przez te sądy.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego wyroku, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w przypadku zmiany przepisów prawnych stanowiących podstawę oceny w danej sprawie, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Zasada zawarta w art. 153 p.p.s.a. oznacza zatem, że sąd administracyjny, jak i organ rozpatrujący sprawę, będzie związany oceną prawną wyrażoną w wydanym w sprawie wyroku, jeżeli nie zmieniły się okoliczności sprawy powodujące aktualność tej oceny.
Zgodnie zaś z art. 190 p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podobnie jak w przypadku regulacji zawartej w art. 153 p.p.s.a., obowiązek podporządkowania się przez Sąd I instancji ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego może być wyłączony jedynie w wyjątkowych sytuacjach, a mianowicie w wypadku zmiany stanu prawnego, jeśli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, jak również w razie zmiany istotnych okoliczności faktycznych lub w razie wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w trybie przewidzianym prawem.
Słusznie w skardze kasacyjnej zwrócono uwagę na okoliczność, że wzięte przez Sąd I instancji pod uwagę z urzędu, uzasadniające w ocenie Sądu odstąpienie od zasady wyrażonej w art. 153 p.p.s.a., zdarzenie w postaci upływu pięciu lat od daty ostatniego doręczenia decyzji PINB z dnia [...] lutego 2005 r. (15 lutego 2010 r.) miało miejsce przed wydaniem wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 810/10. Należy jednak mieć na względzie, że przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie była decyzja PWINB z dnia [...] września 2008 r. WSA w Rzeszowie kontrolował wobec tego zgodność z prawem decyzji ostatecznej wydanej przed upływem terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Badanie to dotyczyło zgodności z prawem na dzień wydania zaskarżonej decyzji, a nie na dzień orzekania przez sąd administracyjny.
Tym samym brak jest podstaw uzasadniających przyjęcie, że brak wypowiedzenia się WSA w Rzeszowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 listopada 2010 r. na temat przesłanki negatywnej, ograniczającej dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania i zawarcie wskazań co do dalszego postępowania dowodowego jest jednoznaczne z wyrażeniem oceny prawnej co do możliwości zastosowania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy art. 146 § 1 k.p.a.
Okoliczność upływu terminu przedawnienia istniała również w dniu wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 2330/12, jednak należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. NSA nie mógł zatem z urzędu podnieść kwestii upływu terminu przedawnienia.
Powyżej przedstawione okoliczności prowadzą do wniosku, że skoro Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2330/12, jak i WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 810/10, nie wypowiadał się na temat dostrzeżonej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wadliwości decyzji PWINB oraz PINB, to ocena prawna nie obejmowała w ogóle kwestii związanych z zastosowaniem art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3–8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W myśl zaś art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Oba przepisy zostały sformułowane w sposób niepozostawiający żadnych wątpliwości co do ich treści, zobowiązujący organ w sposób kategoryczny do określonego w nich działania.
Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym, po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci kompetencję do merytorycznego orzekania w sprawie, a więc nie tylko uprawnienie do uchylenia decyzji, lecz także do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej, gdyż byłoby to również rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Jeżeli zatem w sprawie nastąpił upływ terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest do zastosowania art. 151 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie oznacza to, że po dniu 15 lutego 2010 r. organy nie mogły wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. Słusznie zatem uznał Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji narusza ten przepis, jak również art. 146 § 1 i 151 § 2 k.p.a.
Podkreślenia wymaga, że okoliczność, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 810/10 w ogóle nie wypowiadał się co do regulacji zawartej w art. 146 § 1 k.p.a. i art. 151 § 2 k.p.a. nie upoważnia do twierdzenia, że pomijające tę kwestię wytyczne Sądu uchylają w sprawie zastosowanie tych przepisów. Przeciwnie, wytyczne te byłyby aktualne, gdyby nie było przeszkody w ich zastosowaniu w postaci art. 146 § 1 k.p.a. Treść wytycznych nie zwalniała organów od oceny sprawy w świetle obowiązujących przepisów ustawowych i nie mogła uprawniać do rozstrzygnięcia sprawy wbrew ich oczywistej treści. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, organ nie może działać wbrew woli ustawodawcy, czyli z naruszeniem art. 146 § 1 k.p.a., aby wykonać to, do czego został zobowiązany przez sąd administracyjny. Żaden sąd nie może bowiem zobowiązać organu do wydania rozstrzygnięcia wbrew wyraźnej regulacji ustawowej, określającej termin prawa materialnego, po którego upływie nie jest możliwe merytoryczne rozpatrzenie sprawy.
Tym samym, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Za nieusprawiedliwiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie wymagane elementy, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.