Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 września 2012 r., II SA/Ke 505/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: "WSA") w Kielcach oddalił skargę A. T. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "ŚWINB") z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] ŚWINB A. T. stwierdził uchybienie przez A. T. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pińczowie z dnia [...] lutego 2012 r., nakazującej wnioskodawczyni oraz jej mężowi A. T. rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego bez pozwolenia na budowę na działce nr [...], obręb [...] w P. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzję wysłano A. T. przesyłką poleconą za pośrednictwem poczty, za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, z datą jej nadania [...] lutego 2012 r. Przesyłka została zwrócona przez pocztę do PINB w Pińczowie w dniu 7 marca 2012 r. z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie" oraz z informacją o jej dwukrotnym awizowaniu w dniach 21 i 29 lutego 2012 r. Zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. decyzja została skutecznie doręczona A. T. w dniu 6 marca 2012 r., w związku z czym 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upływał 20 marca 2012 r. Odwołanie zostało złożone bezpośrednio w PINB w dniu 27 kwietnia 2012 r., a więc w 52 dniu po doręczeniu decyzji.
A. T. podniosła, że o decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. dowiedziała się w dniu 23 kwietnia 2012 r. w związku z otrzymaniem pisma dotyczącego nakazu rozbiórki budynku gospodarczego zbudowanego nielegalnie na działce Nr [...] w P. Wskazała również, że od kilku lat nie mieszka z mężem, który budynek ten wybudował wbrew jej woli. Podkreśla także, iż ma 83 lata, jest "przykuta do łóżka" i prosi o to, aby nie karać jej za to działania podejmowane przez męża. Stan jego zdrowia uległ pogorszeniu. Ma 81 lat i, w jej ocenie, traci "pamięć i rozum". Zabronił jej m.in. odbierania przesyłek pocztowych. Wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji podnosząc, że chciałaby uzupełnić brakujące dokumenty w celu uchronienia budynku od rozbiórki, gdyż "mąż nie przeżyje widoku rozbiórki swojego budynku".
Skargę na postanowienie organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła A. T.. Podniosła w niej m.in., że nie może chodzić i liczyła, że mąż załatwia wszystkie sprawy związane z legalizacją budynku. Dopiero gdy odebrała decyzję o rozbiórce zrozumiała, że pozostaje w błędzie, gdyż nie jest on w stanie już zrozumieć przepisów prawa budowlanego, ma "zaniki pamięci i rozumu". Skarżąca ma 83 lata, jest schorowana, ze względu na agresję ze strony męża nie może mu się sprzeciwiać. Mieszka z synem, zdając się na jego opiekę. Wskazała, że większość pism z nadzoru budowlanego w Pińczowie odbierał mąż i nie pokazywał jej ich ponieważ uważał, że postępuje prawidłowo.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 27 września 2012 r. oddalił skargę, nie dopatrując się naruszenia prawa.
W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art.129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie decyzji administracyjnej. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 kpa. W związku z tym, stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Gdy organ II instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 kpa (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 1997r., SA/Łd 2990/95, niepubl., wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995r., sygn. akt. SA/Ka 2111/94, LEX nr 27060, wyrok NSA z 29 stycznia 1997r., sygn. akt I SA/Gd 1482/96, LEX nr 29004).
Stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy odwołujący przekroczył określony przepisami prawa termin, w tym dokładne zbadanie daty doręczenia orzeczenia organu I instancji i skuteczności tego doręczenia, daty wniesienia środka zaskarżenia oraz czy odwołanie nie zawiera takich okoliczności, które mogłyby zostać potraktowane jako wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia. W takim bowiem przypadku wniosek ten winien być rozpatrzony w pierwszej kolejności.
Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pińczowie z dnia [...] lutego 2012 r. została przesłana A. T. na adres ul. P. [...],[...] P. Pod tym właśnie adresem skarżąca odbierała wcześniej kierowane do niej przesyłki, wskazała go także w odwołaniu oraz w skardze. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu I instancji, z uwagi na niemożność doręczenia adresatowi bądź pełnoletniemu domownikowi, sąsiadowi, dozorcy domu, którzy podjęliby się oddania przesyłki adresatowi, przesyłka została pozostawiona na okres 14 dni do dyspozycji adresata w Urzędzie Pocztowym P. w dniu 21 lutego 2012 r., o czym zawiadomienie (awizo) umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata w dniach 21 lutego i 29 lutego 2012r. Zwrotne poświadczenie odbioru przesyłki wróciło do nadawcy z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie".
Powyższy sposób doręczenia decyzji jest zgodny z art. 44 k.p.a. stanowiącym, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę (§ 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia.
Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Zasadnie zatem organ II instancji uznał w zaskarżonym postanowieniu, że decyzja z [...] lutego 2012 r. została skutecznie doręczona A. T. w dniu 6 marca 2012 r.
Zgodnie z art. 129 k.p.a. odwołanie należy wnieść w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, przy czym przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym doręczono decyzję (art. 57 § 1 kpa). W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należy, że 14-dniowy termin do wniesienia odwołania od ww. decyzji z [...] lutego 2012 r. upłynął w dniu 20 marca 2012 r., zaś odwołanie zostało złożone bezpośrednio w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Pińczowie w dniu 27 kwietnia 2012 r., a więc w 52 dniu po otrzymaniu przez skarżącą decyzji. Nie ulega więc wątpliwości, że nie został zachowany termin do wniesienia odwołania, o którym mowa w ww. art. 129 § 2 k.p.a.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła A. T., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, domagając się jego uchylenia, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w tym:
1/ art. 44 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja z dnia [...] lutego 2012 r. została skutecznie doręczona w dniu 6 marca 2012 r. podczas gdy skarżąca nie widziała, ze w skrzynce oddawczej znajduje się zawiadomienie (awizo) o przesyłce;
2/ art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie trudnej sytuacji rodzinnej skarżącej, niemożności swobodnego poruszania się i brak możliwości odbioru przesyłki zawierającej decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. w Urzędzie Pocztowym w P. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podnosi, iż Sąd nie rozważył szeregu okoliczności uniemożliwiających A. T. odbiór decyzji, w tym jej podeszłego wieku (83 lata) oraz kłopotów z poruszaniem się. Stan jej zdrowia nie pozwala na podejmowanie wszelkich czynności z odbiorem pism urzędowych. Z tych względów nie ma możliwości sprawdzenia co znajduje się w oddawczej skrzynce pocztowej. Nie widziała o tym, iż zostało tam pozostawione awizo, a tym samym nie miała możliwości odbioru przesyłki zawierającej decyzję.. W tej sytuacji, zdaniem pełnomocnika, stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania z naruszeniem prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem - zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. - nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, lecz w granicach skargi kasacyjnej, czyli ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w środku prawnym, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Sąd ten nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki.
Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, czyli wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Uwzględniając więc treść przepisu art.176 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzut "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego albo zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, naruszenie którego zarzuca skarżący, przy jednoczesnym wykazaniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany, zaś w zakresie odnoszącym się do naruszenia przepisów postępowania wykazanie i wyjaśnienie potencjalnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżanego wyroku, powinien zachować więc dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów oraz ich uzasadnienie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony, a to z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej powołano podstawę kasacji przewidzianą w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania.
1/ art. 44 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja z dnia [...] lutego 2012 r. została skutecznie doręczona w dniu 6 marca 2012 r. podczas gdy skarżąca nie widziała, ze w skrzynce oddawczej znajduje się zawiadomienie (awizo) o przesyłce;
2/ art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie trudnej sytuacji rodzinnej skarżącej, niemożności swobodnego poruszania się i brak możliwości odbioru przesyłki zawierającej decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. w Urzędzie Pocztowym w P. Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 44 k.p.a., który podzielił stanowisko instancji, iż stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pozostaje zgodne z prawem.
Art. 44 k.p.a. reguluje jeden ze sposób doręczenia pism w postępowaniu administracyjnym, który może znaleźć zastosowanie kiedy zachodzi niemożność doręczenia pisma w trybie zwykłym (art. 42 k.p.a.) oraz w trybie zastępczym (art. 43 k.p.a.).
W takiej sytuacji poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej (§ 1 art. 44 k.p.a.). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2 art. 44 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 2 art. 44 k.p.a.).
Stosownie do § 4 art. 44 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Przepis ten konstytuuje domniemanie prawne doręczenia o charakterze niewzruszalnym Oznacza to, że spełnienie wymogów w nim przewidzianych obliguje właściwy organ do przyjęcia fikcji doręczenia.
Nie budzi wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie wymogi te zostały spełnione. Skarżąca tego nie kwestionowała na żadnym etapie postępowania, w tym również w skardze kasacyjnej, wskazując na, wiążące się z jej podeszłym wiekiem oraz stanem zdrowia, problemy z odbiorem awiza z oddawczej skrzynki pocztowej. Przyjdzie jednak zauważyć, że w innych przypadkach kierowanej do niej korespondencji urzędowej odbierała ją osobiście, a ponadto zamieszkuje z synem, który w odbiorze awiza ze skrzynki może ją wyręczyć.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zasadnie uznał, w ślad za organem II instancji, że decyzja z [...] lutego 2012 r. została skutecznie doręczona A. T. w dniu 6 marca 2012 r.
Termin do wniesienia odwołania od tej decyzji upłynął w dniu 20 marca 2012r., natomiast zostało złożone bezpośrednio w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Pińczowie w dniu 27 kwietnia 2012 r., z naruszeniem 14 dniowego terminu do wniesienia odwołania (129 § 2 k.p.a.).
Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia normy zawartej w art. 77 § 1 k.p.a., bowiem trudna sytuacja skarżącej, jak przyjęto wyżej, nie miała wpływu na ocenę skuteczności doręczenia decyzji i uchybienie terminowi do wniesienia odwołania.
Skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, wobec tego orzekający w niniejszej sprawie NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.