Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 września 2012 r., II SA/Ke 506/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: "WSA") w Kielcach oddalił skargę A. T. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "ŚWINB") z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] ŚWINB odmówił A. T. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pińczowie z dnia [...] lutego 2012 r., nakazującej wnioskodawczyni oraz jej mężowi A. T. rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego bez pozwolenia na budowę na działce nr [...], obręb [...] w P. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzję wysłano A. T. przesyłką poleconą za pośrednictwem poczty, za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, z datą jej nadania [...] lutego 2012 r. Przesyłka została zwrócona przez pocztę do PINB w Pińczowie w dniu 7 marca 2012 r. z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie" oraz z informacją o jej dwukrotnym awizowaniu w dniach 21 i 29 lutego 2012 r. Zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. decyzja została skutecznie doręczona A. T. w dniu 6 marca 2012 r., w związku z czym 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upływał 20 marca 2012 r.
W odwołaniu od tej decyzji, złożonym w dniu 27 kwietnia 2012 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia skarżąca podniosła, że o decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. dowiedziała się w dniu 23 kwietnia 2012 r. w związku z otrzymaniem pisma dotyczącego nakazu rozbiórki budynku gospodarczego wybudowanego nielegalnie na działce Nr [...] w P. Wskazała również, że od kilku lat nie mieszka z mężem, który budynek ten wybudował wbrew jej woli. Jak podnosi w odwołaniu, ma 83 lata, jest "przykuta do łóżka" i prosi o to, aby nie karać jej za to działania podejmowane przez męża. Stan jego zdrowia uległ pogorszeniu. Ma on 81 lat i, w jej ocenie, traci "pamięć i rozum". Zabronił jej m.in. odbierania przesyłek pocztowych. Wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji podnosząc, że chciałaby uzupełnić brakujące dokumenty w celu uchronienia budynku od rozbiórki, gdyż "mąż nie przeżyje widoku rozbiórki swojego budynku".
ŚWINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] odmówił przywrócenia terminu do złożenia odwołania, bowiem A.T. nie wykazała w żaden sposób braku swojej winy w uchybieniu terminowi. Sposób doręczenia decyzji był zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, w tym z art. 44 k.p.a. Nie można uznać ażeby doręczenie było nieskuteczne, np. z powodu wysłania go pod niewłaściwy adres. Pod taki bowiem adres, tj. ul. P. [...] w P., wysyłano większość korespondencji kierowanej do A.T. i była odbierana przez nią osobiście. Zdaniem organu odwoławczego, odebrane przez skarżącą zawiadomienie z dnia 9 czerwca 2011 r. wskazuje, że wiedziała ona o wszczęciu postępowania w sprawie budynku. Odebrała również postanowienie PINB z dnia [...] czerwca 2011 r. inicjujące procedurę legalizacyjną w sprawie przedmiotowego budynku.
Tym samym była ona świadoma prowadzonego postępowania administracyjnego, a znając swój stan winna była przewidzieć ewentualną nieobecność pod tym adresem oraz niemożność odbierania korespondencji, w tym przesyłek awizowanych. Stosownie do art. 41 § 1 k.p.a., będąc stroną postępowania zobowiązana była powiadomić organ o każdej zmianie swojego adresu, a także o nieobecności pod adresem dotychczasowym, ze wskazaniem adresu do korespondencji. Z uwagi na brak informacji w tym zakresie, doręczenie decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. miało skutek prawny.
W ocenie ŚWINB nie można również uznać, by choroba skarżącej polegająca na braku możliwości poruszania się była chorobą nagłą, która uniemożliwiła jej odebranie decyzji. Z argumentacji A.T. nie wynika, ażeby w czasie 14-dniowego terminu w jakim przesyłka zawierająca decyzję oczekiwała na odbiór w placówce pocztowej, zaistniały jakieś nagłe okoliczności uniemożliwiające jej odbiór. Organ zauważył, że przepisy k.p.a. przewidują możliwość działania strony przez pełnomocnika, a więc skoro skarżąca nie mogła sama zadbać właściwie o swoje interesy, nie było żadnych przeciwwskazań do skorzystania przez nią z tego uprawnienia.
Skargę na postanowienie organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła A.T.. Skarżąca podniosła, że nie może chodzić i liczyła, że mąż załatwia wszystkie sprawy związane z legalizacją budynku. Dopiero gdy odebrała decyzję o rozbiórce zrozumiała, że pozostaje w błędzie, gdyż nie jest on w stanie już zrozumieć przepisów prawa budowlanego, ma "zaniki pamięci i rozumu". Skarżąca ma 83 lata, jest schorowana, ze względu na agresję ze strony męża nie może mu się sprzeciwiać. Mieszka z synem, zdając się na jego opiekę. Wskazała, że większość pism z nadzoru budowlanego w Pińczowie odbierał mąż i nie pokazywał jej ich ponieważ uważał, że postępuje prawidłowo.
Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach w dniu 27 września 2012 r. pełnomocnik A.T. podniósł, iż przyczyną uniemożliwiającą odbiór przesyłki przez skarżącą było faktycznie zastraszanie jej przez męża, który zakazał jej odbioru jakichkolwiek przesyłek urzędowych. Skarżąca, co prawda mieszka z mężem w jednym budynku, lecz w oddzielnych pomieszczeniach, stąd jest w nim jedna skrzynka oddawcza.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 27 września 2012 r. oddalił skargę, nie dopatrując się naruszenia prawa.
W uzasadnieniu wskazał, iż podstawę postanowienia objętego skargą stanowił art. 58 § 1 k.p.a., zgodnie z którym w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Z treści powołanego przepisu wynika, że to strona powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność przy dokonywaniu czynności procesowych oraz fakt, że przeszkoda w dokonaniu czynności była od niej niezależna. Przywrócenie terminu może mieć miejsce wtedy, gdy jego uchybienie nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej o swoje interesy. Nie budzi zatem żadnych wątpliwości, iż ocena, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 58 k.p.a. musi odbywać się z odwołaniem do okoliczności konkretnego przypadku.
Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu i jednocześnie z wniesieniem prośby dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a.).
W ocenie Sądu powyższe warunki formalne zostały spełnione. Skarżąca wskazała, że o wydaniu decyzji z [...] lutego 2012 r. dowiedziała się po otrzymaniu w dniu 23 kwietnia 2012 r. upomnienia z 19 kwietnia 2012 r., a odwołanie, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, złożyła w dniu 27 kwietnia 2012 r.
Sąd podzielił jednak stanowisko organu, iż w stanie faktycznym sprawy brak było podstaw do przywrócenia terminu do złożenia odwołania ze względu na prawidłowe doręczenie przesyłki w trybie art. 44 k.p.a. oraz właściwy adres, na który przesyłka była kierowana.
Z uwagi na niemożność doręczenia adresatowi bądź pełnoletniemu domownikowi, sąsiadowi, dozorcy domu, którzy podjęliby się oddania przesyłki adresatowi, przesyłka została pozostawiona na okres 14 dni do dyspozycji adresata w Urzędzie Pocztowym P. w dniu 21 lutego 2012 r., o czym zawiadomienie (awizo) umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata w dniach 21 lutego i 29 lutego 2012 r. Zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki wróciło do nadawcy z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". W związku z tym, zgodnie z art. 44 k.p.a. organ prawidłowo uznał, że decyzja została skutecznie doręczona A. T. w dniu 6 marca 2012 r., a 14-dniowy termin do wniesienia odwołania od ww. decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. upłynął w dniu 20 marca 2012 r.
W świetle akt sprawy nie ulega także wątpliwości, że decyzja organu I instancji skierowana została pod właściwy adres. Jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy zwrotnych potwierdzeń odbioru przesyłek adresowanych do skarżącej, A.T. odebrała osobiście skierowane pod ten sam adres zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 9 czerwca 2011 r. oraz postanowienie z [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie wstrzymania dalszego prowadzenia robót budowlanych. W pouczeniu zawartym w końcowej części tego postanowienia została zamieszczona informacja o treści art. 41 § 1 k.p.a., zgodnie z którym strony postępowania, ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadamiać organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, a w razie zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowy adres ma skutek prawny. Nie ma zatem znaczenia fakt, iż kolejne przesyłki, w szczególności ta zawierająca decyzję z dnia [...] lutego 2012 r., wracały z adnotacją poczty "zwrot nie podjęto w terminie", skoro skarżąca nie poinformowała organu o zmianie adresu.
Zmiana taka, jak należy wnosić z jej wyjaśnień, w rzeczywistości nie nastąpiła. Usprawiedliwiając nieodebranie decyzji nakazującej rozbiórkę wskazuje na szereg innych okoliczności, natomiast nie na zmianę swojego adresu. W aktach sprawy znajduje się także pismo datowane na 2 lipca 2011r., gdzie A. i A. T. wskazują adres: N. [...],[...] P., jednak odpowiedź organu na to pismo skierowana na powyższy adres została przez pocztę zwrócona z adnotacją "zwrot błędny adres", zaś adresowana na ul. P. [...] w P. została przez skarżącą odebrana osobiście.
Z tych przyczyn brak było podstaw by zakwestionować kierowanie do A.T. korespondencji na adres ul. P. [...] w P., a co za tym idzie za prawidłowe uznać należy ustalenie organu, że decyzja z [...] lutego 2012 r. została jej skutecznie doręczona w dniu 6 marca 2012r., a odwołanie złożone zostało z przekroczeniem ustawowego terminu. Takie ustalenie stanowi bowiem podstawę do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o przywrócenie tego terminu.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła A.T., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, domagając się jego uchylenia, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w tym:
1/ art. 58 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że nie ma podstaw do przywrócenia terminu pomimo uprawdopodobnienia przez skarżącą, iż uchybienie nastąpiło bez jej winy;
2/ art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozważenie okoliczności wskazujących na brak winy skarżącej w uchybieniu terminu w szczególności, że była zastraszana przez męża A. T., który zabraniał odbioru wszelkich pism urzędowych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik stwierdza, iż A.T. uprawdopodobniła okoliczności wskazujące na brak jej winy w uchybie terminu. Jest osobą starszą w wieku 83 lata, nie może samodzielnie się poruszać. Jest także zastraszana przez męża A. T., który zabrania jej odbioru przesyłek urzędowych, wszczyna awantury, zachowuje się agresywnie.
W literaturze prawniczej, jak zauważa pełnomocnik, przyjmuje się, iż brak winy w uchybieniu terminu powinien być oceniany z uwzględnieniem wszystkich okoliczności konkretnej sprawy. O braku winy zainteresowanego w zachowaniu terminu można mówić, gdy strona działała z najwyższą starannością jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej przezwyciężenia przeszkody niezależnej od osoby zainteresowanej (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 21.02.2006, I SAB/Wa 78/05, LEX nr 192260).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów.postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem - zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. - nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, lecz w granicach skargi kasacyjnej, czyli ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w środku prawnym, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Sąd ten nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki.
Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, czyli wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Uwzględniając więc treść przepisu art.176 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzut "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego albo zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, naruszenie którego zarzuca skarżący, przy jednoczesnym wykazaniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany, zaś w zakresie odnoszącym się do naruszenia przepisów postępowania wykazanie i wyjaśnienie potencjalnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżanego wyroku, powinien zachować więc dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów oraz ich uzasadnienie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony, a to z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej powołano podstawy kasacji przewidziane w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania.
1/ art. 58 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że nie ma podstaw do przywrócenia terminu pomimo uprawdopodobnienia przez skarżącą, iż uchybienie nastąpiło bez jej winy, 2/ art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nie rozważenie okoliczności wskazujących na brak winy skarżącej w uchybieniu terminu w szczególności, że była zastraszana przez męża A. T., który zabraniał jej odbioru wszelkich pism urzędowych.
Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 k.p.a., który podzielił stanowisko organu I i II instancji, iż skarżąca nie uprawdopodobniła braku swojej winy w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania.
Spełnienie przesłanki braku winy wymaga uprawdopodobnienia istnienia okoliczności, które spowodowały niemożność dokonania czynności w przewidzianym terminie. W prośbie o przywrócenie terminu zainteresowany powinien wykazać, że mimo całej staranności nie udało mu się zachować terminu. Wiąże się to z takimi sytuacjami, kiedy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (wyr. NSA z dnia 14 stycznia 2000 r., I SA/Gd 794/99, niepubl.). Nie chodzi tutaj jednak o nadzwyczajny wysiłek, który stanowiłby zagrożenie dla zdrowia czy życia zainteresowanego (wyr. NSA z dnia 18 lipca 2001 r., SA 431/100, niepubl.). Istnienie po stronie tej osoby niedbalstwa, czy chociażby winy nieumyślnej, powoduje niemożność przywrócenia terminu (wyr. NSA z dnia 22 maja 1997 r., SA/Sz 630/96, niepubl.). Przeszkody powodujące uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego oraz trwać przez cały bieg terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej (wyr.
NSA z dnia 13 października 1999 r., IV SA 1656/97, niepubl.). Okolicznościami wskazującymi na brak winy osoby zainteresowanej w dochowaniu terminu jest m.in. nieprawidłowe doręczenie pisma (wyr. NSA z dnia 14 grudnia 2000 r., IV SA 2121/98, niepubl.), obłożna choroba uniemożliwiająca stronie działającej osobiście wniesienie odwołania, przerwa w komunikacji, nagła choroba, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar (wyr. NSA z dnia 19 września 2000 r., SA 1072/00, niepubl.).
Decyzja organu I instancji, co należy podnieść w pierwszym rzędzie, skierowana została na adres ul. P. [...] w P., wskazany przez skarżącą. A.T. odbierała przesyłki pocztowe adresowane analogicznie, w tym zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 9 czerwca 2011r. oraz postanowienie z [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie wstrzymania dalszego prowadzenia robót budowlanych w budowanym budynku gospodarczym. Co prawda kolejne przesyłki, w szczególności ta zawierająca decyzję z dnia [...] lutego 2012 r., wracały z adnotacją poczty "zwrot nie podjęto w terminie", jednakże postanowienie z dnia [...] czerwca 2004 r. zawiera pouczenie, iż zgodnie z art. 41 § 1 k.p.a. strony postępowania, ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadamiać organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, a w razie zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowy adres ma skutek prawny.
W aktach sprawy znajduje się także pismo datowane na 2 lipca 2011r., gdzie A. i A. T. wskazują adres: N. [...],[...] P., jednak odpowiedź organu na to pismo skierowana na powyższy adres została przez pocztę zwrócona z adnotacją "zwrot błędny adres", zaś adresowana na ul. P. [...] w P. została przez skarżącą odebrana osobiście.
Z uwagi na niemożność doręczenia przesyłki adresatowi w trybie art. 43 k.p.a. została ona pozostawiona na okres 14 dni do dyspozycji adresata w Urzędzie Pocztowym P. w dniu 21 lutego 2012 r., o czym zawiadomienie (awizo) umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata w dniach 21 lutego i 29 lutego 2012 r. Zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki wróciło do nadawcy z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". W związku z tym, na mocy art. 44 k.p.a., organ prawidłowo uznał, że decyzja została skutecznie doręczona A. T. w dniu 6 marca 2012 r., a 14-dniowy termin do wniesienia odwołania od ww. decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. upłynął w dniu 20 marca 2012 r.
A.T. nie wykazała braku swojej winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Przywołuje ona różne okoliczności, w tym jej zły stan zdrowia, oddzielnie od męża zamieszkiwanie, agresję z jego strony, jednakowoż mogły to być ewentualnie powody nieodebrania przez nią przesyłki pocztowej. Skoro jednak decyzja została doręczona zgodnie z art. 44 k.p.a., to w konsekwencji przyjąć trzeba skuteczność prawną tego doręczenia. Wobec tego skarżąca powinna wykazać przeszkody powodujące brak możliwości złożenia w terminie odwołania od decyzji, przy czym termin ten zaczął biec w dniu 6 marca 2012 r.
Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia normy zawartej w § 4 art. 141 p.p.s.a., zgodnie z którą uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w tym przepisie.
Skoro zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się bezpodstawne, bądź nietrafnie powołane, a co za tym idzie, stan faktyczny sprawy ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd I instancji, nie został skutecznie podważony,
Skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, wobec tego orzekający w niniejszej sprawie NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.